Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Zittinghoudende te Amsterdam
zaaknummer: AWB 12/22121
V-nr.: [nummer]
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[verzoeker],
geboren op [1991], van (gestelde) Iraakse nationaliteit,
verzoeker,
gemachtigde mr. P.J. Schüller, advocaat te Amsterdam,
en
de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
verweerder,
gemachtigde mr. J.W. Kreumer, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst.
Procesverloop
De ambtenaar belast met de grensbewaking heeft op 19 juni 2012 aan verzoeker op grond van artikel 3 van Pro de Vreemdelingenwet (Vw) 2000 de toegang tot Nederland geweigerd en bij besluit van diezelfde datum aan hem op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
Verzoeker heeft op 10 juli 2012 administratief beroep ingesteld tegen de toegangsweigering.
Op 10 juli 2012 heeft verzoeker een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend, die ertoe strekt dat het bestreden besluit wordt geschorst en aan hem alsnog toegang tot Nederland wordt verleend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 augustus 2012. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door mr. M. den Houdijker, kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Toepasselijke regelgeving
1. Op grond van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gaat de voorzieningenrechter na of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de daarvoor vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
2. Op grond van artikel 3, aanhef en onder a, van Verordening (EG) Nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (PB 2006 L 105; hierna: de Schengengrenscode) is deze van toepassing op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt, onverminderd de rechten van de personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen.
Op grond van artikel 3, aanhef en onder b, van de Schengengrenscode is deze van toepassing op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt, onverminderd de rechten van vluchtelingen en personen die om internationale bescherming verzoeken, met name wat betreft non-refoulement.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Schengengrenscode gelden voor onderdanen van derde landen de in dat artikellid genoemde voorwaarden voor een verblijf van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden.
Op grond van artikel 13, eerste lid, van de Schengengrenscode wordt een onderdaan van een derde land die niet aan alle in artikel 5, eerste lid, vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, en niet tot de in artikel 5, vierde lid, genoemde categorieën personen behoort, de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd. Dit laat de toepassing van de bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming of inzake afgifte van een visum voor een verblijf van langere duur onverlet.
2.1. In artikel 3, eerste lid, van de Vw 2000 is bepaald dat in andere dan in de Schengengrenscode geregelde gevallen, de toegang tot Nederland wordt geweigerd aan de vreemdeling die niet voldoet aan de onder sub a tot en met d genoemde voorwaarden.
Op grond van artikel 3, derde lid, van de Vw 2000, weigeren de ambtenaren belast met de grensbewaking niet dan ingevolge een bijzondere aanwijzing van Onze Minister de toegang tot Nederland aan de vreemdeling die te kennen geeft dat hij asiel wenst.
Feiten en omstandigheden / standpunten van partijen
3. Verzoeker is op 19 juni 2012 op Schiphol aangekomen en heeft aldaar om asiel verzocht.
Verweerder heeft verzoeker vervolgens op grond van artikel 3 van Pro de Vw 2000 de toegang geweigerd omdat verzoeker:
- niet in het bezit is van een geldig document voor grensoverschrijding en/of in het bezit van een document voor grensoverschrijding waarin het nodige visum ontbreekt;
- niet beschikt over voldoende middelen om te voorzien zowel in de kosten van verblijf in Nederland als in die van zijn reis naar een plaats buiten Nederland waar zijn toegang is gewaarborgd.
4. Verzoeker voert aan dat hem op onjuiste gronden de toegang is geweigerd. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 14 juni 2012 in de zaak C-606/10 (Anafe/Frankrijk), LJN: BW9432. Volgens verzoeker valt uit die uitspraak af te leiden dat de voorschriften inzake toegang, zoals neergelegd in de artikelen 5 en 13 van de Schengengrenscode, ook gelden voor asielzoekende derdelanders. Artikel 3 van Pro de Vw 2000 is daarom niet van toepassing en de toegangsweigering kan niet op dat artikel worden gebaseerd.
5. Verweerder verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 23 februari 2011, LJN: BP5940. Verweerder kan in de uitspraak van het Hof niet lezen dat een nationale regeling voor asielzoekers, die langdurig verblijf verzoeken, in strijd met de Schengengrenscode zou zijn. Verder heeft verweerder verwezen naar de antwoorden van 31 juli 2012 op de door deze rechtbank, zittingplaats Haarlem, gestelde vragen.
Inhoudelijke beoordeling
6. Niet in geschil is dat verzoeker bij aankomst in Nederland ten overstaan van een medewerker van de Koninklijke Marechaussee te kennen heeft gegeven dat hij asiel wil aanvragen. Voorts staat vast dat de toegangsweigering aan eiser is gebaseerd op artikel 3 van Pro de Vw 2000.
7. In het door verzoeker aangehaalde arrest van het Hof van 14 juni 2012 is, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
”30. Met betrekking tot de weigering van toegang bevat artikel 13, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 562/2006 de algemene regel dat een onderdaan van een derde land die niet aan alle in artikel 5, lid 1, van deze verordening vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, en niet tot een van de in artikel 5, lid 4, genoemde categorieën van personen behoort, de toegang tot de Schengenruimte wordt geweigerd. Volgens artikel 13, lid 1, tweede volzin, laat deze bepaling de toepassing van de bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming of inzake afgifte van visa voor een verblijf van langere duur onverlet.
31. Artikel 13, leden 2 tot en met 6, van verordening nr. 562/2006 regelt de verdere modaliteiten voor de weigering van toegang.
32. Anders dan ANAFE betoogt, kan artikel 13 van Pro verordening nr. 562/2006 niet aldus worden uitgelegd dat de toegang tot de Schengenruimte aan een onderdaan van een derde land die een verblijfsdocument overlegt dat geen verblijfsvergunning in de zin van artikel 2, punt 15, van deze verordening is, enkel kan worden geweigerd wanneer om toegang wordt verzocht aan de grens van een andere lidstaat dan die welke het verblijfsdocument heeft afgegeven en met het oog op een verblijf van korte duur.
33. Volgens artikel 3 van Pro de verordening is deze verordening namelijk van toepassing op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van een lidstaat van de Schengenruimte overschrijdt.
34. Daaruit volgt dat de voorschriften inzake de weigering van toegang in artikel 13 van Pro verordening nr. 562/2006 gelden voor alle onderdanen van derde landen die een lidstaat wensen binnen te komen door een buitengrens van de Schengenruimte te overschrijden.
35. Aangezien deze verordening de personencontroles aan de binnengrenzen heeft afgeschaft en de grenscontroles naar de buitengrenzen van deze ruimte heeft verschoven, zijn de bepalingen ervan inzake weigering van toegang aan de buitengrenzen in beginsel van toepassing op het grensoverschrijdende personenverkeer in zijn totaliteit, ook wanneer de buitengrenzen van de Schengenruimte van een lidstaat enkel worden overschreden met het oog op verblijf in deze lidstaat.
36. Dat een onderdaan van een derde land op grond van een door een lidstaat afgegeven tijdelijke verblijfsvergunning via een buitengrens van de Schengenruimte naar die lidstaat probeert terug te keren, zonder dat hij de bedoeling heeft toegang te verkrijgen tot die gehele ruimte, verzet zich dus niet tegen de toepassing van artikel 13 van Pro verordening nr. 562/2006.
37. Deze uitlegging vindt steun in het feit dat artikel 13, lid 1, tweede volzin, van verordening nr. 562/32006, waarin wordt verwezen naar de mogelijkheid van toegang tot een lidstaat op grond van asielrechtelijke bepalingen of naar de afgifte van een nationaal visum voor een verblijf van langere duur, daarmee vormen noemt van toegang via de buitengrenzen van de Schengenruimte van een lidstaat met het oog op een primair en langdurig verblijf uitsluitend in deze lidstaat.
38. De duur van het verblijf is evenmin van invloed op de toepassing van artikel 13 van Pro verordening nr. 562/2006. Deze uitlegging vindt steun in het feit dat artikel 13, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 562/2006 naar artikel 5 van Pro deze verordening verwijst. Hoewel artikel 13 de Pro in artikel 5, lid 1, bedoelde toegangsvoorwaarden betreft, die betrekking hebben op een verblijf van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden, verwijst deze bepaling immers ook naar de in artikel 5, lid 4, bedoelde categorieën van personen, te weten personen die houder zijn van een verblijfsvergunning of van een terugkeervisum. De houders van een verblijfsvergunning of van een terugkeervisum die voor langer dan drie maanden naar een lidstaat wensen terug te keren, vallen dus binnen de werkingssfeer van dit artikel 13.
39. Uit een en ander volgt dat de onderdaan van een derde land die in het bezit is van een verblijfsdocument op grond waarvan hij tijdelijk op het grondgebied van een lidstaat mag verblijven in afwachting van een beslissing aangaande zijn aanvraag tot verblijf of zijn asielverzoek en die het grondgebied verlaat van de staat waar hij een aanvraag tot verblijf of een asielverzoek heeft ingediend, niet naar dit grondgebied kan terugkeren louter op grond van het bezit van zijn voorlopig verblijfsdocument. Wanneer een dergelijke onderdaan zich aan de buitengrenzen van de Schengenruimte meldt, moeten de met grenscontrole belaste autoriteiten hem overeenkomstig artikel 13 van Pro verordening nr. 562/2006 dus de toegang tot het bedoelde grondgebied weigeren tenzij hij onder een van de in artikel 5, lid 4, van deze verordening genoemde uitzonderingen valt.
40. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat verordening nr. 562/2006 volgens artikel 3, sub b, ervan van toepassing is onverminderd de rechten van vluchtelingen en personen die om internationale bescherming verzoeken, met name wat betreft non-refoulement. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft gesteld, moeten deze controles bijgevolg worden uitgevoerd onverminderd de toepassing van bepalingen ter bescherming van asielzoekers, met name wat het beginsel van non-refoulement betreft.”
8. Uit de overwegingen van het Hof volgt dat artikel 13 van Pro de Schengengrenscode niet alleen van toepassing is indien verblijf van korte duur wordt beoogd, maar van toepassing is op alle onderdanen van derde landen die een lidstaat wensen binnen te komen door een buitengrens van de Schengenruimte te overschrijden, ongeacht de duur van het voorgenomen verblijf (overwegingen 32, 34, 35 en 38).
Voorts volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter uit de overwegingen 38, 39 en 40 dat zowel personen met een tijdelijke verblijfsvergunning, als de in artikel 5, vierde lid genoemde categorieën van personen èn asielzoekers, zoals verzoeker, onder het bereik van artikel 13 in Pro samenhang met artikel 5 van Pro de Schengengrenscode vallen.
Ofwel: wanneer een persoon behorend tot één van de hiervoor genoemde groepen zich aan de buitengrenzen van een Schengenruimte meldt, moeten de met de grenscontrole belaste ambtenaren hem overeenkomstig artikel 13 van Pro de Schengengrenscode de toegang tot het grondgebied weigeren, tenzij die persoon behoort tot één van de in artikel 5, vierde lid, van de Schengengrenscode genoemde uitzonderingen (overweging 39) dan wel die persoon een asielzoeker is, in welk laatste geval de toegang slechts kan worden geweigerd indien die toegangsweigering niet in strijd komt met de bepalingen ter bescherming van asielzoekers, zoals het beginsel van non-refoulement (overweging 40).
Uit overweging 38 is af te leiden dat het Hof geen doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan het feit dat de in artikel 5, eerste lid van de Schengengrenscode bedoelde toegangsvoorwaarden betrekking hebben op een verblijf van ten minste drie maanden per periode van zes maanden.
10. De verwijzing van verweerder naar de memorie van toelichting leidt niet tot een ander oordeel. Uit de algemene toelichting alsmede uit de specifieke toelichting op artikel 3 van Pro de Vw 2000 blijkt dat de wettelijke regeling tot uitgangspunt neemt dat artikel 5 van Pro de Schengengrenscode alleen van toepassing is indien om toegang wordt gevraagd met het oog op een verblijf van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden en dat, gegeven dit beperkte toepassingsbereik van de artikelen 5 en 13 van de Schengengrenscode, Nederland de bevoegdheid heeft om wettelijke voorschriften te stellen ten aanzien van derdelanders die om een verblijf van langer dan drie maanden verzoeken. De voorgestelde wijziging van artikel 3, eerste lid, van de Vw 2000, strekt daartoe.
Dit uitgangspunt moet, gelet op de uitspraak van het Hof, vooralsnog voor onjuist worden gehouden.
11. Met betrekking tot de verwijzing van verweerder naar de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2011 overweegt de voorzieningenrechter dat, nu het oordeel van de Afdeling in genoemde uitspraak is gebaseerd op de memorie van toelichting, gelet op hetgeen hiervoor met betrekking tot die memorie van toelichting is overwogen, deze uitspraak evenmin kan leiden tot een ander oordeel.
12. Gelet op het vorenstaande concludeert de voorzieningenrechter dat vooralsnog moet worden aangenomen dat toegangsweigering slechts had kunnen worden gebaseerd op artikel 13 in Pro samenhang met artikel 5 van Pro de Schengengrenscode en dat een toegangsweigering op grond van artikel 3 van Pro de Vw 2000 in strijd is met de Schengengrenscode.
13. Uit het vorenstaande volgt dat het administratief beroep een grote kans van slagen heeft.
Hetgeen overigens door partijen is aangevoerd behoeft thans geen bespreking meer.
14. De voorzieningenrechter ziet op grond van het voorgaande en gelet op de betrokken belangen aanleiding het verzoek toe te wijzen. Het bestreden besluit zal worden geschorst en bepaald wordt dat verzoeker door verweerder dient te worden behandeld als ware hem de verdere toegang tot Nederland verleend.
15. Verweerder zal met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb worden veroordeeld in de kosten die verzoeker heeft gemaakt. De kosten ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn € 874,- in verband met het verzoek om voorlopige voorziening (1 punt voor het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
16. Verweerder zal worden gelast het door verzoeker betaalde griffierecht van € 156,- aan hem te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit van 19 juni 2012;
- treft de voorziening dat verzoeker dient te worden behandeld als ware hem verdere toegang tot Nederland verleend;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,-, te betalen aan verzoeker;
- draagt de verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan verzoeker te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.P. Smit, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 augustus 2012.