Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 07/810 en AWB 07/722
Uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 april 2007
inzake
[verzoeker],
te [woonplaats],
verzoeker,
gemachtigde mr. C.J. Driessen,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lith,
verweerder,
gemachtigde mr. J.R. Dobbelsteijn Bisschops.
Procesverloop
Bij brief van 4 juli 2006 heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van verzoeker om een eerder tot 1 augustus 2006 verlengde begunstigingstermijn van de aan verzoeker bij besluit van 1 december 2004 opgelegde last onder dwangsom nogmaals te verlengen. Op grond van deze last dient verzoeker de bewoning van de loods, gelegen op het perceel aan de [adres A] te [woonplaats], vóór 1 augustus 2006 te beëindigen. Voorts dient verzoeker vóór deze datum de geconstateerde afwijkingen met de op 4 juli 2003 verleende bouwvergunning voor het oprichten van deze loods te verwijderen en verwijderd te houden. Een en ander op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 250,00 per week met een maximum van € 2.500,00.
Tegen deze afwijzende beslissing is door verzoeker op 25 juli 2006 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij brief van 27 juli 2006 heeft verzoeker zich tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek om ter zake van het besluit van 4 juli 2006 een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Bij uitspraak van 7 september 2006 heeft de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening getroffen, inhoudende dat voornoemde begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na de datum van het door verweerder te nemen besluit op bezwaar.
Bij besluit van 9 januari 2007 heeft verweerder het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit op bezwaar heeft verzoeker op 15 februari 2007 beroep ingesteld.
Op 28 februari 2007 heeft verzoeker voorts een verzoek gedaan om met betrekking tot dit besluit een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. Tevens heeft verweerder hierin aangegeven de begunstigingstermijn te verlengen tot het moment dat uitspraak is gedaan op het verzoek om een voorlopige voorziening.
Het verzoek om een voorlopige voorziening is op 20 maart 2007 behandeld ter zitting, waar verzoeker in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Ter beoordeling staat het besluit van verweerder van 9 januari 2007, houdende de ongegrondverklaring van verzoekers bezwaar tegen verweerders weigering om de termijn waarbinnen verzoeker aan de hem bij besluit van 1 december 2004 opgelegde last onder dwangsom dient te hebben voldaan, - wederom - te verlengen.
Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Awb, kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek wordt gedaan terwijl beroep is ingesteld bij de rechtbank en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting als bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de aan het verzoek om een voorlopige voorziening ten grondslag liggende hoofdzaak.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat zich hier een situatie voordoet als bedoeld in artikel 8:86 van Pro de Awb en zal derhalve onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. Daarbij wordt opgemerkt dat verzoeker in de uitnodiging op de bevoegdheid van de voorzieningenrechter is gewezen om tevens uitspraak in de aan het verzoek om een voorlopige voorziening ten grondslag liggende hoofdzaak.
De vaststaande feiten
De voorzieningenrechter gaat bij de beoordeling van dit geschil uit van de volgende feiten.
Op 4 juli 2003 heeft verweerder aan verzoeker een bouwvergunning verleend voor het gewijzigd oprichten van een wormenkwekerij/akkerbouwbedrijf op het perceel [adres A] te [woonplaats]. Aangezien verzoeker in afwijking van de bouwvergunning had gebouwd, is hem bij besluit van 1 december 2004 de voornoemde last onder dwangsom opgelegd. Dit besluit is thans onherroepelijk van kracht. De begunstigingstermijn is per brief van verweerder van 22 maart 2005 eerst gesteld op 1 mei 2005.
In verband met het vorenstaande willen verzoeker en zijn echtgenote in het kader van mantelzorg gaan wonen in de in aanbouw zijnde schuur op het perceel [adres B] te [woonplaats]. Dit perceel is eigendom van de dochter en schoonzoon van verzoeker. Verweerder is bereid om naar aanleiding van de voor verzoeker en zijn echtgenote ontstane woonproblemen medewerking te verlenen aan de bewoning van deze in aanbouw zijnde schuur. In afwachting van de besluitvorming over deze ‘bijwoonregeling’ is de begunstigingstermijn van het besluit van 1 december 2004 door verweerder in twee stappen verlengd tot 1 augustus 2005. Verweerder heeft vervolgens ook formeel besloten medewerking te verlenen aan dit verzoek door voor de benodigde verbouwing van de schuur de bouwvergunning te verlenen. In dit verband heeft verweerder bij besluit van 18 juli 2005 de begunstigingstermijn verlengd tot 1 augustus 2006 met het oog op de bouwactiviteiten aan de schuur.
Op 22 juni 2006 doet verzoeker vervolgens een nieuwe aanvraag om de begunstigingstermijn met nog een jaar te verlengen, omdat het tempo van de bouw van de schuur tegenvalt.
Het wettelijk kader
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Ingevolge het tweede artikellid wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van de regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge artikel 5:21, van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen in de plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Krachtens artikel 5:34, eerste lid kan een bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd op verzoek van de overtreder deze last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen ingeval van een blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.
De standpunten van partijen
Verweerder heeft - samengevat- aan zijn besluit op bezwaar het volgende ten grondslag gelegd, aangevuld met de standpunten die in het verweerschrift en ter zitting naar voren zijn gebracht.
Primair verzoekt verweerder het beroep gegrond te verklaren, het bestreden besluit te vernietigen en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk te verklaren, omdat - mede bezien recente jurisprudentie van deze rechtbank- de weigering om de begunstigingstermijn nogmaals te verlengen niet kan gelden als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro.
Subsidiair stelt verweerder zich op het volgende standpunt.
Het originele dwangsombesluit van 1 december 2004 is onherroepelijk van kracht geworden.
Verweerder is met de voorzieningenrechter in de uitspraak van 4 september 2006 van oordeel dat de trage voortgang van de bouwwerkzaamheden wordt veroorzaakt door de keuze van de dochter en schoonzoon van verzoekers om de bouw aan de schuur zelf uit te voeren. Het feit dat er door verweerder vervolgens (terecht) een bouwstop is opgelegd waardoor de bouw nog meer vertraging heeft opgelopen is naar het standpunt van verweerder ook niet aan verweerder toe te rekenen, zoals door verzoeker is gesteld, maar aan verzoeker zelf.
Ook een beroep op de gedane toezeggingen mag niet baten: de toenmalige burgemeester Schriek en ambtenaar mevrouw C.M. van Rossem hebben alleen toegezegd dat de begunstigingstermijn zou worden verlengd gedurende de behandelingstermijn van het verzoek tot bijwonen. Dat is daadwerkelijk gebeurd, te weten tot 1 augustus 2005. Hiernaast zou een nieuw besluit tot het verlengen van de begunstigingstermijn worden genomen als medewerking aan het verzoek tot bijwoning zou worden verleend. Ook dit is gebeurd, te weten tot
1 augustus 2006. De verklaring van voormalig wethouder Van Schijndel, waarin niet de door verzoeker genoemde termijn van twee jaar is vervat, kan niet tot het gestelde gerechtvaardigde vertrouwen leiden, omdat het hier gaat om een bevoegdheid van verweerder en omdat deze verklaring niet valt te rijmen met die van de voormalig burgemeester.
Het verzoek tot bijwoning aan de [adres A] dateert van 2004; dit is geen nieuw feit dat een rol kan spelen in deze handhavingsprocedure.
Ook faalt het beroep op het gelijkheidsbeginsel: de bewoning in de loods voldoet niet aan het vast te stellen bestemmingsplan ‘bijwonen’ en het gebruik van de woning valt niet onder de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan ‘buitengebied’.
Daarnaast stelt verweerder dat de nieuw ingebrachte beroepsgronden in het beroepschrift niets met deze zaak te maken hebben. De door verzoeker met de gemeente in dit kader gemaakte afspraken zijn door hen tot op heden niet nagekomen: er is geen complete ruimtelijke onderbouwing ingeleverd, waardoor verweerder een besluit zou kunnen nemen om het bestemmingsplan te wijzigen. Gelet hierop komt het er op neer dat deze weg nog een zodanig lange doorlooptijd kent, dat het - gezien de precedentwerking - niet aan de orde is om gedurende deze doorlooptijd de illegale bewoning te gedogen. Deze doorlooptijd is mede afhankelijk van het aanleveren van de aanvraag en nadere onderbouwing van verzoekers. Een concreet zicht op legalisering van de huidige bewoning, waardoor handhaving achterwege zou moeten blijven, levert dit dan ook niet op.
Verzoeker heeft aan zijn verzoek en beroep -samengevat – het navolgende ten grondslag gelegd.
Verzoeker voert aan dat hij met de gemeente afspraken heeft gemaakt over de verlenging van de begunstigingstermijn ten aanzien van de loods. Verzoeker stelt dat hij - zoals zou zijn afgesproken - één maand voor het verstrijken van die begunstigingstermijn een verzoek daartoe zou moeten indienen. Deze afspraken zouden zijn gemaakt met de toenmalige burgemeester, de heer Schriek en één van zijn ambtenaren. Daarnaast stelt verzoeker dat zijn woning kan worden gelegaliseerd en dat het om die reden onevenredig is vast te houden aan het handhavingsbesluit.
Verzoeker stelt voorts dat het oponthoud aan de schuur in de [adres B] mede is te wijten aan verweerder. Er gold een bouwstop van september 2005 tot april 2006, omdat er teveel gebouwd zou zijn. Pas in april 2006 heeft verweerder volgens verzoeker de reeds in september 2005 door zijn dochter en schoonzoon gedane suggestie voor een oplossing omgezet in een feitelijke aanpassing van de bouwvergunning. Verzoeker heeft er ook nog op gewezen dat verweerder in de verlenging van de begunstigingstermijn van 18 juli 2005 geen voorwaarden heeft opgenomen voor het wel of niet toestaan van een latere verlenging.
Naast de gronden in zijn bezwaarschrift heeft verzoeker aangevoerd dat met verweerder afspraken zijn gemaakt om tot een structurele oplossing te komen. Verweerder heeft dit ook aangegeven in zijn brief aan de Nationale Ombudsman van 6 februari 2007. In het kader van deze oplossing is door verweerder onder andere een ruimtelijke quickscan (werken/ wonen) bij de gemeente ingediend. Een weigering om de begunstigingstermijn niet te verlengen past hierin dan ook niet. Tenslotte heeft verzoeker aangevoerd dat er aan verweerder op 15 oktober 2004 een verzoek tot bijwoning bij zijn zoon aan de [adres A] is gedaan. Hierop heeft verweerder nog niet beslist.
Het oordeel van de voorzieningenrechter
De voorzieningenrechter zal allereerst ingaan op de vraag of de weigering van verweerder om de termijn waarbinnen aan de aan eiser opgelegde last onder dwangsom dient te zijn te voldaan, als een besluit kan worden aangemerkt waartegen voorziening openstaat op grond van de Awb.
In afwijking van de uitspraak van deze rechtbank van 15 februari 2007, LJN: AZ9466, is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze weigering inderdaad als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit is aan te merken. De afwijzende beslissing op een verzoek tot verlenging van de termijn waarbinnen aan een last onder dwangsom moet zijn voldaan, dient naar het oordeel van de voorzieningenrechter te worden aangemerkt als een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, inhoudende de afwijzing van een aanvraag gedeeltelijk (namelijk voor zover het de termijn betreft) terug te komen op een eerder dwangsombesluit. Gelet op de strekking van het aan de beslissing van 4 juli 2006 ten grondslag gelegde verzoek, kan deze beslissing bovendien geacht worden mede een voor bezwaar en beroep vatbaar (afwijzend) besluit te behelzen op grond van artikel 5:34, eerste lid, van de Awb, op een verzoek tot het opschorten van de looptijd van de last onder dwangsom wegens de onmogelijkheid om (tijdig) aan de last te voldoen. De voorzieningenrechter vindt voor deze opvatting steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 21 december 2005, LJN AU8443.
Hieruit volgt dat verweerder verzoeker terecht in zijn bezwaar ontvankelijk heeft geacht. Zijn andersluidende betoog faalt derhalve.
De voorzieningenrechter stelt vervolgens vast dat verweerder terecht heeft betoogd dat het handhavingsbesluit van 1 december 2004 alsmede de laatstelijk tot 1 augustus 2006 verlengde begunstigingstermijn onherroepelijk is. Aan de orde in deze zaak is derhalve alleen de vraag of verweerder, gelet op na de laatste verlenging van deze termijn gebleken nieuwe feiten of omstandigheden, in redelijkheid de verzochte, verdere verlenging van de begunstigingstermijn heeft kunnen weigeren. Grieven die verzoeker thans tegen dat handhavingsbesluit zelf heeft aangevoerd, zullen dan ook buiten beschouwing blijven. Onder nieuwe feiten en omstandigheden moeten volgens vaste jurisprudentie worden begrepen feiten en omstandigheden die zijn voorgevallen na het nemen van het eerdere besluit of die niet vóór het nemen van dat besluit konden worden aangevoerd. Door verzoeker zijn in dit kader een aantal nieuwe omstandigheden aangevoerd, die hieronder zullen worden besproken.
De mogelijkheden tot legalisering aan de [adres A]
De voorzieningenrechter oordeelt dat verzoeker de zijns inziens nieuwe mogelijkheden tot legalisering van de situatie aan de [adres A], niet voldoende concreet heeft gemaakt.
Door verzoeker is de stelling van verweerder niet weersproken dat hij voor een dergelijk procedure nog een complete ruimtelijke onderbouwing moet leveren aan verweerder, dat hiervoor een wijziging van het bestemmingsplan noodzakelijk is (met mogelijke bezwaarprocedures) en dat een dergelijk proces - kort gezegd- nog enkele jaren zal duren. De voorzieningenrechter betrekt in zijn oordeel ook dat het, zoals door verweerder onweersproken is gesteld, in deze procedures zal gaan om een nieuw te bouwen tweede bedrijfswoning op het perceel aan de [adres A] en niet om de bewoning van de loods waarvan nu sprake is. Alleen al om die reden bestaat er geen concreet zicht op legalisering van de huidige bewoning, waardoor verweerder van handhaving zou moeten afzien.
Ook voor de andere door verzoeker ingebrachte nieuwe omstandigheid, te weten dat op de aanvraag tot bijwonen aan de [adres A] van 25 oktober 2004 door verweerder naar de stelling van verzoeker nog niet is beslist, dient te worden gekwalificeerd als een verzoek het bestemmingsplan te wijzigen, zo stelt verzoeker in zijn brief van 15 maart 2007 zelf aan verweerder. Nu deze (aanvraag tot) wijziging, dan wel vrijstelling van de voorschriften van het bestemmingsplan zich in eenzelfde prille stadium bevindt, ziet de voorzieningenrechter ook op grond hiervan geen concrete mogelijkheden tot legalisering. Deze beroepsgrond faalt derhalve.
Het bijwonen aan de [adres B]
Verzoeker heeft - ook in zijn originele verzoek- aangevoerd dat het bouwen van de ‘bijwoning’ aan de [adres B] vertraging heeft opgelopen en dat verweerder om die reden niet tot handhaving kan overgaan. Ter zitting heeft hij hieraan toegevoegd dat deze bebouwing in augustus, begin september 2007 gereed zal zijn.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de twee oorzaken van de vertraging, te weten het niet conform de voor dat bouwwerk verleende bouwvergunning bouwen en het feit dat de bouw in eigen beheer plaatsvindt, in principe voor rekening van verzoeker dienen te komen. De stelling dat de bouwstop te wijten is aan verweerder, omdat deze geweigerd heeft een in een vroeg stadium door de dochter en schoonzoon van verzoeker geopperde oplossing te accepteren, die later wel werd geaccepteerd, miskent het feit dat het bouwen strijdig met de vergunning primair de verantwoordelijkheid is van de dochter en schoonzoon van verzoeker.
Daarbij wordt ook in het oordeel meegenomen dat vanaf de originele aanvraag voor het verlengen van de begunstigingstermijn (1 mei 2005) tot aan het verwachte tijdstip wanneer de bouw volgens eiser gereed zal zijn (eind augustus, begin september 2007), de periode van de bouwstop niet meegerekend, bijna twee jaar verstreken is. Van (de familie van) verzoeker kan verwacht worden dat bij deze bouw, waarbij op korte termijn bewoning diende te worden gerealiseerd omdat er sprake is van een illegale situatie, enige spoed zou worden betracht. Nu van deze spoed, gelet op het bovenstaande, niet is gebleken, dienen de gevolgen daarvan ook voor rekening van verzoeker te komen. Tenslotte heeft de voorzieningenrechter laten meewegen dat verzoeker heeft aangegeven in de periode vanaf 1 mei 2005 ook niet naar andere - desnoods tijdelijke - oplossingen te hebben gezocht om een einde te maken aan zijn illegale bewoning van de loods aan de [adres A], door bijvoorbeeld andere tijdelijke woonruimte te betrekken totdat de bijwoning aan de [adres B] gereed is.
Dit alles betekent dat verweerder ook op grond van deze omstandigheden niet van (verdere) handhaving diende af te zien.
De toezeggingen namens verweerder
De voorzieningenrechter verwerpt ook de desbetreffende grief van verzoeker. Door verzoeker is niet aannemelijk gemaakt dat door de toenmalige burgemeester is toegezegd dat de begunstigingstermijn op zijn verzoek twee maal met een jaar zou worden verlengd. Het kan niet uitgesloten worden dat een uitlating van de burgemeester door verzoeker en zijn echtgenote op een dergelijke manier is opgevat, omdat zij zelf een dergelijke termijn wensten, maar dat betekent niet dat een dergelijke toezegging is gedaan. De burgemeester zelf heeft in een schriftelijke verklaring wel bevestigd dat verzoeker in het gesprek inderdaad een verzoek voor twee jaar heeft gedaan, maar heeft daarbij echter gemotiveerd aangegeven dat hij niet met deze termijn heeft ingestemd omdat een termijn voor de bouw van een jaar al lang is en dat in handhavingszaken overzienbare en reële termijnen noodzakelijk zijn.
Ook aan de schriftelijke verklaring van de voormalig wethouder Van Schijndel omtrent de reikwijdte van een in een collegevergadering genomen besluit terzake de onderhavige kwestie kan verzoeker geen rechtens te honoreren verwachtingen ontlenen. Deze verklaring dwingt naar het oordeel van de voorzieningenrechter – anders dan verzoeker kennelijk meent – niet tot een andere lezing van de feiten, dan uit de verklaring van de voormalig burgemeester naar voren komt. Dit alles in onderling verband en samenhang bezien betekent dat verzoeker de door hem gestelde de toezegging niet aannemelijk heeft gemaakt en dat ook deze grief faalt.
Ook overigens is niet gebleken dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt, zodat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Gelet hierop dient ook het verzoek om een voorlopige voorziening te worden afgewezen.
Ten overvloede overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
Nu het verzoek tot een voorlopige voorziening wordt afgewezen, betekent dit dat door verzoeker met onmiddellijke ingang een dwangsom wordt verbeurd, indien door verweerder wordt geconstateerd dat hij daags na deze uitspraak nog niet aan de last heeft voldaan. De voorzieningenrechter acht dit niet wenselijk. De voorzieningenrechter vertrouwt er daarom op dat verweerder pas na ommekomst van een redelijke termijn na de datum van deze uitspraak zal controleren of aan de last is voldaan, om verzoeker aldus de gelegenheid te bieden aan de last te voldoen voordat enige dwangsom wordt verbeurd. De voorzieningenrechter denkt daarbij aan een termijn van vier weken na de datum van de uitspraak.
Tenslotte spreekt de voorzieningenrechter de hoop uit dat partijen, gezien het feit dat dit conflict al langere tijd loopt en al diverse procedures heeft gegenereerd, op een constructieve manier omgaan met de nu ontstane situatie en hun overige geschillen. De voorzieningenrechter geeft partijen daarom in overweging om mediation als een serieuze optie te beschouwen om hun conflicten tot een voor beide partijen bevredigend einde te brengen.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst de voorlopige voorziening af.
Aldus gedaan door mr. W.C.E. Winfield als rechter, in tegenwoordigheid van A.J.H van der Donk als griffier en uitgesproken in het openbaar op 3 april 2007.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak - voor zover daarin is beslist op het beroep - binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: