Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/2072
Uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juli 2007
inzake
[eisers],
allen te [woonplaats],
eisers,
tegen
gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder,
gemachtigde mr. F. Kuiper.
Aan het geding heeft voorts als partij deelgenomen het dagelijks bestuur van Waterschap
De Dommel, te Boxtel, gemachtigden mr. B.N. Heuer en drs. M.A.A. Strikker.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2005 heeft het algemeen bestuur van Waterschap De Dommel (hierna: het Waterschap) besloten tot vaststelling van de Keur oppervlaktewateren Waterschap De Dommel 2005 (hierna: de Keur). Dit besluit is op 17 juli 2005 gepubliceerd.
Bij besluit van 7 maart 2006 heeft verweerder het administratieve beroep van eisers niet-ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen de beleidsregels “Gebiedsgericht vergunningen- en ontheffingenbeleid” Waterschap De Dommel 2005 en voor het overige ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder besloten het besluit tot vaststelling te handhaven.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 15 april 2006 beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is behandeld ter zitting van 25 mei 2007, alwaar in persoon zijn verschenen M.C.H.W. Maas, tevens gemachtigde van A.C. Maas, en J. van Ansem. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts zijn verschenen de gemachtigden van het Waterschap.
Overwegingen
1. In deze zaak is aan de orde de vraag of verweerders besluit van 7 maart 2006, voor zover daarbij het administratieve beroep van eisers tegen de vaststelling van de Keur ongegrond is verklaard, in rechte kan worden gehandhaafd.
Feiten
2. Bij het opstellen van de in geding zijnde Keur heeft het Waterschap ‘Beter regelen met minder regels’ als uitgangspunt genomen. In de Keur zijn gebods- en verbodsbepalingen en gedoogplichten opgenomen om oppervlaktewateren in het beheersgebied van het Waterschap zodanig te kunnen beheren dat deze voldoen aan de doelstellingen behorende bij de waterhuishoudkundige functies die aan oppervlaktewateren zijn toegekend. De bepalingen in de Keur zijn door het Waterschap geformuleerd met inachtneming van het voor het beheersgebied reeds geldende beleid, te weten de partiële herziening van het provinciale Waterhuishoudingsplan 2003-2006 (WHP2+), de verschillende reconstructieplannen, het Waterbeheerplan 2001-2004 van het Waterschap, de verschillende beleidsnota's van het Waterschap en de Beheers- en Onderhoudsplannen van het Waterschap. Nieuw in de Keur is dat het Waterschap onder meer via zorgplichtbepalingen gedragingen van derden beoogt te reguleren, voor zover die gedragingen belemmeringen kunnen opleveren waardoor de wateren niet aan hun doelstellingen, behorende bij hun waterhuishoudkundige functie, kunnen voldoen.
3. Ten aanzien van de begrenzing van gebieden op de keurkaarten volgt het Waterschap in de Keur het provinciale beleid. Op de keurkaarten is aangegeven welke beleidsregels voor welk gebied van toepassing zijn. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen keurbeschermings-gebieden, attentiegebieden en overige gebieden. Keurbeschermingsgebieden zijn de natuurgebieden die de provincie heeft opgenomen in de provinciale groene hoofdstructuur (GHS-natuur), waaronder de natte natuurparels en beschermingszones van 500 meter in GHS-natuur, waarbij de begrenzing is aangehouden zoals deze in de provinciale Verordening waterhuishouding Noord-Brabant 2005 is bepaald. Verder worden de gebieden die reeds onder de oude keur waren aangewezen gehandhaafd voor zover deze niet in voormelde verordening zijn meegenomen. Attentiegebieden zijn die gebieden die liggen rondom de zogenaamde natte natuurparels buiten de GHS-natuur. Op de keurkaarten zijn deze attentiegebieden alleen aangegeven voorzover ze niet samenvallen met de aanduiding keurbeschermingsgebied waarvoor al een strikt beschermingsbeleid van toepassing is.
4. Eisers zijn woonachtig in Bruggerhuizen en zijn aangelanden als bedoeld in artikel 1 van Pro de Keur. Bruggerhuizen is aangewezen als keurbeschermingsgebied. Voor een gebied dat als zodanig is aangewezen geldt blijkens voormeld artikel van de Keur een anti-verdrogingsbeleid dat is gericht op behoud en/of herstel van de grondwaterstanden en kwelsituaties.
Standpunten partijen
5. Verweerder heeft aan het bestreden besluit -kort gezegd- ten grondslag gelegd dat de Keur niet in strijd met verweerders beleid is vastgesteld en dat van strijd met andere wet- en regelgeving niet is gebleken. Volgens verweerder heeft het Waterschap gelet op haar beleidsvrijheid Bruggerhuizen en omgeving niet ten onrechte aangewezen als keurbeschermingsgebied. Niet gebleken is dat de hydrologische situatie ter hoogte van de percelen van eisers zodanig is dat deze buiten het keurbeschermingsgebied moeten worden gehouden. Volgens verweerder maakt de aanwijzing van de natte natuurparels geen deel uit van onderhavige procedure en dient deze buiten beschouwing te worden gelaten. Het Waterschap heeft voorts naar de mening van verweerder voldoende gemotiveerd wat wordt bedoeld met “waterstaatkundige functie” van wateren en waarom het niet wenselijk is uniforme eisen te formuleren ten aanzien van de onderhoudstoestand van een watergang. Voorts heeft het Waterschap gelet op haar waterhuishoudkundige taak de bevoegdheid beperkingen ten aanzien van meanderzones aan grondeigenaren op te leggen. Gelet op het streven van het Waterschap om aan de beek de Tongelreep een natuurlijk karakter te geven is het niet onredelijk dat het beekdal in zijn geheel in het beschermingsregime van de Keur is opgenomen. Verweerder acht het tot slot evenmin onredelijk dat het Waterschap heeft bepaald welke afrasteringen als veekeringen kunnen dienen, indien bepaalde afrasteringen mogelijk een belemmering vormen voor het onderhoud.
6. Eisers hebben zich in beroep -zakelijk weergegeven- op het standpunt gesteld dat Bruggerhuizen niet in een keurbeschermingsgebied hoeft te liggen omdat er volgens het Waterschap geen hydrologisch verband is tussen het Leenderbos en Bruggerhuizen, hetgeen blijkt uit de aan Staatsbosbeheer verleende ontheffing voor Het Laagveld en omgeving. De natte natuurparels zijn volgens eisers zowel in de Keur als het streekplan te groot ingetekend, ver buiten de bestaande vennen. Hierbij wordt een gewenste uitbreiding door het Waterschap ingetekend als een feit. Artikel 5 (Onderhoudsverplichtingen) van de Keur is naar de mening van eisers vaag geformuleerd en voor meerdere uitleg vatbaar en de nagestreefde onderhoudstoestand in verband met de door het Waterschap aangegeven functie is onduidelijk. Volgens eisers wordt met artikel 10 (Meanderzones) van de Keur beoogd het gebied waarover het Waterschap zeggenschap heeft te vergroten en is in artikel 14 (Schouw) van de Keur de waterhuishoudkundige functie van een sloot niet eenduidig omschreven. Eisers pleiten voor opname van een bepaling met betrekking tot de schouw en/of dwangmaatregelen om conflicten tussen aangelanden onderling inzake onderhoud te voorkomen. De stelling van het Waterschap dat het landbouwkundige gebruik niet wijzigt is volgens eisers misleidend aangezien alles erop gericht is de grondwaterstanden te verhogen. Eisers wijzen erop dat de Tongelreep tussen de Achelse Kluis en Drie Bruggen geen natuurlijke maar een gekanaliseerde beek is. Tot slot hebben eisers gesteld dat voor het plaatsen van schapengaas ten onrechte een ontheffingsplicht geldt, nu dit een gewone veekering betreft en voor de vraag of het onderhoud goed is uit te voeren de afstand tussen sloot en afrastering bepalend dient te zijn.
Wettelijk kader
7. Artikel 78 van Pro de Waterschapswet biedt het algemeen bestuur van het waterschap de mogelijkheid verordeningen vast te stellen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die de provincie aan het waterschap heeft opgedragen.
8. Op grond van artikel 153, eerste lid, onder c, van de Waterschapswet kan bij gedeputeerde staten administratief beroep worden ingesteld tegen een besluit tot vaststelling van een keur. Tegen het besluit van gedeputeerde staten kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de rechtbank, gelet op artikel 155 van Pro de Waterschapswet.
Oordeel van de rechtbank
9. Vooropgesteld wordt dat verweerder bij administratief beroep dient te beoordelen of de vastgestelde keur als algemeen verbindend voorschrift niet in strijd is met de toepasselijke regelgeving of het provinciale beleid. Verweerder heeft in het onderhavige geval met name getoetst aan de Verordening waterhuishouding Noord-Brabant 2005 (hierna:Verordening waterhuishouding) en het provinciale waterhuishoudingsplan, maar ook aan het streekplan en aan reconstructieplannen, voorzover daarin verweerders waterbeleid is doorvertaald en/of uitgewerkt. Binnen deze kaders komt het Waterschap bij het vaststellen van de keur een grote mate van beleidsvrijheid toe; zij heeft ruimte om aanvullend beleid te voeren. Verweerder toetst daarom met een zekere terughoudendheid. In onderhavige zaak ligt de vraag voor of verweerder tot het oordeel heeft kunnen komen dat de vaststelling van de Keur niet in strijd is met het recht en/of het algemeen belang en derhalve redelijkerwijs het besluit van het Waterschap heeft kunnen handhaven. Hierbij geldt dat de rechtbank een terughoudende toetsing past.
Bruggerhuizen ten onrechte keurbeschermingsgebied
10. De rechtbank stelt vast dat het Waterschap in de toelichting bij de Keur heeft aangegeven dat de begrenzingen op de keurkaarten gebaseerd zijn op de provinciale begrenzing van de beschermde gebieden in de Verordening waterhuishouding en de oude keurbeschermings-gebieden, voor zover die niet in voormelde verordening zijn meegenomen. Dit stemt overeen met het geldende provinciale Waterhuishoudingsplan, dat in paragraaf 3.2.3. aangeeft dat het interne en externe beschermingsbeleid voor het oppervlaktewatersysteem voor de gebieden uit de Verordening waterhuishouding nader wordt uitgewerkt in de waterschapskeuren. De provinciale begrenzing in de Verordening waterhuishouding is op haar beurt gebaseerd op het provinciaal ruimtelijk beleid, met name de begrenzing van de GHS-natuur uit het streekplan van 2002, die op haar beurt weer mede haar basis vindt in het provinciale natuurbeleid (Ecologische Hoofdstructuur-begrenzing van 2002).
11. De rechtbank acht het niet onredelijk dat het Waterschap ervoor heeft gekozen de begrenzingen uit de Verordening waterhuishouding ongewijzigd over te nemen op de keurkaarten. De motivering van het Waterschap dat het wenselijk is dat diverse bevoegde bestuurorganen in verband met de samenhang van beleid zoveel mogelijk van dezelfde begrenzingen uitgaan, acht de rechtbank daartoe steekhoudend. Met verweerder is de rechtbank bovendien van oordeel dat niet gebleken is dat lokaal zodanig bijzondere omstandigheden aan de orde zijn dat Bruggerhuizen en omgeving buiten het keur-beschermingsgebied gehouden hadden moeten worden. De aan Staatsbosbeheer verleende ontheffing voor het dempen en afdammen van verschillende waterlopen in de omgeving van Het Laagveld noopt niet tot een andere conclusie. De rechtbank volgt verweerder in diens redenering dat de omstandigheid dat de werkzaamheden aldaar geen effect hebben op de waterhuishouding in Bruggerhuizen, niet uitsluit dat als gevolg van activiteiten in Bruggerhuizen er wel een effect kan optreden in het watersysteem van Het Laagveld en omstreken.
Natte natuurparels te groot ingetekend
12. De rechtbank stelt vast dat de aanwijzing van de zogenoemde natte natuurparels geen onderdeel uitmaakt van de Keur. De aanwijzing daarvan heeft plaatsgevonden in het streekplan 2002. Gelet op de afstemming tussen streekplan en waterhuishoudingsplan zijn deze natte natuurparels ook binnen het waterbeleid afzonderlijk onderscheiden. De natte natuurparels vallen geheel binnen het keurbeschermingsgebied en hebben daarbinnen geen afzonderlijke status. De begrenzing van de beschermingszones rond de natte natuurparels heeft plaats-gevonden in het kader van de vaststelling van de Verordening waterhuishouding. De rechtbank is niet gebleken dat het Waterschap zich in redelijkheid niet op die vaststaande begrenzing heeft mogen baseren. De rechtbank merkt hierbij op dat, anders dan eisers kennelijk menen, de aanwijzing als natte natuurparel niet automatisch betekent dat ook vernattingsmaatregelen worden genomen. Indien dergelijke maatregelen zijn geïndiceerd, is daarvoor nadere besluitvorming noodzakelijk, in het kader waarvan de betrokken belangen moeten worden afgewogen.
13. De stelling van eisers dat de begrenzing ondeugdelijk is geschied gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) over het Reconstructieplan Beerze-Reusel van 4 april 2007 (LJN: BA2226, nr. 200506283/1, www.rechtspraak.nl) wordt niet gevolgd. In voormelde uitspraak is geoordeeld dat de natte natuurparels en de daarbij behorende beschermingszones niet met eenzelfde mate van afweging van belangen zijn vastgesteld als de overeenkomstige elementen in een bestemmingsplan en dat deze begrenzing en zonering in zoverre niet gekarakteriseerd kan worden als bestemmingsplan vervangend. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat deze begrenzing niet voor de Keur gebruikt zou mogen worden.
Onderhoudsverplichting
14. Met betrekking tot de in de Keur opgenomen onderhoudsverplichtingen heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze niet vaag zijn geformuleerd, zoals door eisers betoogd. Met instemming van verweerder heeft het Waterschap met het oog op de functie van een oppervlaktewater geen uniforme eisen voor het onderhoud geformuleerd, maar is dat gerelateerd aan elke specifieke functie afzonderlijk. Gelet op de begripsomschrijving van artikel 1 van Pro de Keur, waarin ten aanzien van het begrip ‘functie(s)’ wordt verwezen naar de functies die zijn toegekend aan waterstaatswerken op basis van het vigerende provinciale waterhuishoudingsplan of het waterbeheerplan van het Waterschap, is het volgens verweerder voor aangelanden voldoende kenbaar wat de functie is van een watergang waarvoor zij als onderhoudsplichtigen zijn aangewezen. Waar sprake is van leggerwateren worden verplichtingen bij legger nader gespecificeerd en wordt in de regel een onderhoudsplan opgesteld. Verweerder heeft toegelicht dat de onderhoudsverplichting voor aangelanden niet verder gaat dan de gedragingen die zij normaliter geacht worden te kunnen uitvoeren. Er wordt geen natuurbeheer voorgeschreven of verwacht. Wel is het zo dat bij het onderhoudswerk niet enkel de aan- en afvoer van overtollig water als uitgangspunt kan worden genomen, maar op basis van zowel de Keur als de Flora- en faunawet een zekere zorgvuldigheid in acht moet worden genomen. Verweerder heeft betoogd dat in verband met de verbrede taakopvatting van het Waterschap er de laatste jaren meer aandacht is voor andere functies van watergangen, zoals natuur en recreatie en dat het onderhoud bij voorkeur niet langer op standaard wijze wordt uitgevoerd maar wordt toegespitst op de specifiek toegekende functie en lokale kenmerken.
15. De rechtbank stelt vast dat op grond van artikel 4, tweede lid, van de Keur de onderhoudsplicht van niet-leggerwateren bij de aangelanden berust. In artikel 5, eerste lid, van de Keur is bepaald dat de onderhoudsplichtigen van oppervlaktewateren verplicht zijn er voor te zorgen dat deze voortdurend in een- voor het voldoen aan de doelstellingen van die wateren- geschikte toestand dienen te verkeren. In de toelichting bij genoemd artikel is vermeld dat de onderhoudsverplichting vanzelfsprekend beperkt is tot die gedragingen die de onderhoudsplichtigen normaliter geacht worden te kunnen uitvoeren. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat, nu een nadere omschrijving van het begrip ‘geschikte toestand’ in de Keur ontbreekt, de onderhoudsverplichting voor de onderhoudsplichtige onvoldoende duidelijk is, hetgeen aanleiding kan geven tot misverstanden over de exacte reikwijdte van deze verplichting. Dit klemt te meer nu het uitvoeren van het onderhoud financiële gevolgen met zich kan brengen voor de onderhoudsplichtige en de verplichting tot onderhoud rechtens afdwingbaar is. Voor zover het de niet-leggerwateren betreft moet artikel 5, eerste lid, van de Keur dan ook in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel worden geacht en mist het verbindende kracht. Verweerder heeft dit niet onderkend.
Meanderzones
16. Het betoog van eisers dat verweerder heeft miskend dat door het Waterschap met artikel 10 van Pro de Keur over de meanderzones wordt geprobeerd het gebied waarover zij zeggenschap heeft te vergroten doordat beperkingen worden opgelegd aan grondeigenaren, wordt door de rechtbank niet gevolgd. Verweerder heeft terecht gesteld dat er geen sprake is van een planologische reservering van de meanderzone of van een absoluut verbod van activiteiten. In genoemd artikel worden enkel activiteiten aan een ontheffingsprocedure onderworpen. Met verweerder stelt de rechtbank vast dat het doel van het verbod primair is gelegen in de bescherming van de waterstaatkundige belangen in relatie tot de functie van het oppervlaktewater. Het Waterschap heeft aangegeven dat is beoogd te voorkomen dat zich in gebieden die zijn aangewezen voor beekherstelprojecten ingrepen voordoen die uitwerking daarvan bemoeilijken. Niet kan dan ook worden staande gehouden dat het Waterschap niet bevoegd zou zijn meerbedoelde beperkingen in het leven te roepen. Vervolgens kan een nadere afweging van het belang van de betrokken eigenaar plaatsvinden in het kader van het wel of niet verlenen van een ontheffing van het onderhavige verbod.
Schouw
17. Ten aanzien van de grief van eisers dat in de Keur ten onrechte geen regeling is opgenomen met betrekking tot de schouw en/of dwangmaatregelen op verzoek van een derde om conflicten tussen aangelanden onderling inzake onderhoud te voorkomen, stelt de rechtbank vast dat verweerder kan worden gevolgd in diens betoog dat indien aangelanden van mening zijn dat derden zich niet houden aan de onderhoudsplicht, het waterschapsbestuur gevraagd kan worden om handhaving van de voorschriften en dat tegen het op grond van een dergelijk verzoek genomen besluit rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht geen aanleiding gezien hiervoor in de Keur een afzonderlijke regeling op te nemen.
Tongelreep
18. Eisers hebben betoogd dat de Tongelreep ten onrechte in het keurbeschermingsregime is opgenomen omdat deze (deels) geen functie voor de natuur heeft. Het Waterschap heeft aangegeven aan het opnemen ervan het streven de Tongelreep een zo natuurlijk mogelijk karakter te geven ten grondslag ligt. Verweerder heeft gesteld dat aan deze beek in het vigerende provinciale waterhuishoudingsplan de gecombineerde deelfuncties “waternatuur” en “viswater” zijn toegekend, een en ander met het oog op potentiële ontwikkeling. Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen stellen dat de omstandigheid dat de betreffende waterloop een gekanaliseerd karakter heeft, niet afdoet aan de functietoekenning door het Waterschap en niet aan opname van het gehele beekdal in het beschermingsregime van de Keur in de weg staat.
Schapengaas
19. Eisers hebben gesteld dat schapengaas een gewone veekering is zodat voor de plaatsing ervan ten onrechte op grond van de Keur een ontheffingsvereiste geldt. De rechtbank stelt vast dat in de toelichting bij artikel 1 van Pro de Keur is aangegeven dat schapengaas wordt aangemerkt als bouwwerk en dat voor de plaatsing ervan naast leggerwateren een ontheffing vereist is. De reden hiervoor is dat -anders dan gewone veekeringen- schapengaas zowel horizontale als verticale bedrading kent en vaak tot op het maaiveld is bevestigd, waardoor het lastig is te verwijderen. Gelet op het belang van het onderhoud en de belemmering die het schapengaas daarvoor kan vormen acht de rechtbank het niet onredelijk dat het Waterschap het plaatsen van schapengaas naast leggerwateren in de Keur afhankelijk heeft gemaakt van een ontheffing.
Conclusie
20. Op grond van vorenstaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat de onderhoudsverplichting van artikel 5, eerste lid, van de Keur voor de niet-leggerwateren verbindende kracht mist. Het beroep zal op dit punt gegrond worden verklaard en het bestreden besluit in zoverre worden vernietigd. Verweerder zal hierover een nieuw besluit dienen te nemen. Het bestreden besluit houdt voor het overige stand. Het beroep zal in zoverre ongegrond worden verklaard.
21. Voor een veroordeling van verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten acht de rechtbank geen grond aanwezig nu geen sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht.
22. De rechtbank ziet wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerders provincie op te dragen het door eisers gestorte griffierecht ten bedrage van € 141,00 te vergoeden.
23. Ter voorlichting van partijen wijst de rechtbank erop dat in deze uitspraak het beroep deels gegrond zal worden verklaard, met als gevolg dat het bestreden besluit deels zal worden vernietigd. Niettemin heeft de rechtbank bepaalde gronden van het beroep uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Om te voorkomen dat deze verwerping in rechte komt vast te staan, moet tegen deze uitspraak tijdig hoger beroep worden ingesteld.
24. Mitsdien wordt beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond voor wat betreft de verbindendheid van artikel 5, eerste lid, van de Keur voor niet-leggerwateren;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- bepaalt dat verweerder in zoverre een nieuw besluit op administratief beroep dient te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- draagt de provincie Noord-Brabant op aan eisers te vergoeden het door hen gestorte griffierecht ten bedrage van € 141,00.
Aldus gedaan door mr. P.H.C.M. Schoemaker, voorzitter, en mrs. M.L.P. van Cruchten en H.F.M.W. van Rijswick, leden, en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk als griffier op 25 juli 2007.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: