Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/2447
Uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2007
inzake
Stichting Regionaal Onderwijs Centrum ‘s-Hertogenbosch,
te ‘s-Hertogenbosch,
eiseres,
gemachtigde mr. drs. H.E. van Ipenburg,
tegen
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder,
gemachtigden mr. C.A.M. Rijnen en drs. M.H. Ruseler.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 12 mei 2005 heeft verweerder de aan eiseres op 20 en 26 februari 2004 verleende subsidie in het kader van de ‘Subsidieregeling ESF-3 voor onderwijsinstellingen 2000 – 2006’ (hierna: de Subsidieregeling) ten behoeve van de projecten 20030093/DRS nr 20032165, 20030185/DRS nr 20032166, 20030186/DRS nr 20032167, 20030187/DRS nr 20032168, 20030188/DRS nr 20032169, 20030229/DRS nr 20032170, 20030189/DRS nr 20032172, 20030190/DRS nr 20032173, 20030191/DRS nr 20032174, 20030192/DRS nr 20032175, 20030194/DRS nr 20032178, 20030195/DRS nr 20032183, 20030196/DRS nr 20032185 en 20030197/DRS nr. 200327270 op grond van het bepaalde in artikel 4:48 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gewijzigd in lagere bedragen.
Bij besluit van 30 maart 2006 heeft verweerder het daartegen gerichte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
Het tegen dit besluit ingestelde beroep is behandeld ter zitting van 15 maart 2007, waarna het onderzoek is gesloten. Namens eiseres zijn verschenen drs. C.L.E.M. van Gerven en
Y.A.B. Voskuilen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek heropend als bedoeld in artikel 8:68 van Pro de Awb, waarna verweerder bij brief van 27 april 2007 en eiseres bij brief van 18 juni 2007 stukken hebben overgelegd en nader hebben gereageerd. Vervolgens is, na daartoe door partijen schriftelijk verleende toestemming, het onderzoek gesloten zonder nader onderzoek ter zitting.
Overwegingen.
1. Aan de orde is de vraag of verweerder op goede gronden heeft besloten het bezwaar tegen de verlaging van de subsidieverlening inzake voornoemde veertien projecten ongegrond te verklaren.
2. Eiseres heeft op 7 juli 2003 voor veertien projecten aanvragen voor ESF-subsidie ingediend. Het gaat hierbij om dertien projecten in het kader van de beroepsbegeleidende leerweg (BBL) en één project in het kader van de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten (VSV). Bij afzonderlijke beschikkingen van 20 februari 2004 en 26 februari 2004 heeft verweerder voor een maximum bedrag subsidie verleend en voorts een voorschot van 30% verstrekt.
Op 13 oktober 2004 heeft eiseres haar einddeclaratie voor het projectjaar 2003-2004 bij verweerder ingediend, voorzien van een accountantsverklaring. De opgevoerde subsidiabele projectkosten resulteerden voor het project 20030197/DRS nr. 200327270 in een totaal van
€ 1.936.000,20. Bijgevoegd bij de declaratie is een verklaring van de instellingsaccountant dat de einddeclaratie met bijlagen voldoet aan de subsidievoorwaarden. Naar aanleiding van de ingediende einddeclaratie is de subsidieverlening voor dit project verlaagd naar € 655.958,91. Voor alle veertien projecten is bij afzonderlijke subsidieverleningsbeschikkingen van 12 mei 2005 de subsidie op een lager bedrag bepaald dan de einddeclaratie. Gelet op de voor alle veertien projecten identieke in geschil zijnde problematiek hebben partijen in de onderhavige procedure volstaan met een uitwerking op basis van het voornoemde project.
Standpunten van partijen
3. Verweerder heeft, als toegelicht ter zitting, de herziening van de verleningsbeschikkingen gebaseerd op het eerste lid, onder b, van artikel 4:48 van Pro de Awb. Volgens verweerder zijn kosten gedeclareerd die om een drietal redenen niet voldoen aan de Subsidieregeling en/ of het Handboek ESF-3. Volgens verweerder is het Handboek waarnaar wordt verwezen de opvolger van de in de toelichting bij artikel 11 van Pro de Subsidieregeling weergegeven documenten “administratieve organisatie (ao) esf doelstelling 3 projekten, ministerie van OCenW t.b.v. uitvoerders”. Dit Handboek heeft ten doel de kostenstructuur inzichtelijk te maken en bevat daartoe een praktische toelichting op en uitwerking van de administratieve eisen die in artikel 11 van Pro de Subsidieregeling zijn gesteld, in welk kader ook het hanteren van de berekening volgens de normjaartaak past. Ter zitting heeft verweerder nog toegelicht dat het Handboek dient te worden beschouwd als subsidieverplichting in de zin van artikel 4:37 van Pro de Awb.
4. Ten aanzien van de post ‘instructiepersoneel’ heeft verweerder opgemerkt dat volgens de bij de aanvraag ingediende begroting eiseres heeft gewerkt met een tarief op basis van de normjaartaak (1659 werkbare uren), en daarbij de gerealiseerde uren van het instructiepersoneel voor de activiteiten intake, assessment, mentor, trajectbegeleiding, remedial teaching, (categorie 1.1), werving externe stages, (categorie 1.5) en Beroeps Praktijk Vorming (hierna: BPV) -organisatie (1.6 ) heeft verdubbeld door voor elk contactuur een extra uur aan voorbereiding op te nemen in de realisatie. De aldus berekende voorbereidingsuren zijn daarmee feitelijk niet onderbouwd, zijn daarom eigenlijk in het geheel niet subsidiabel, en hadden geheel op de subsidieverlening in mindering moeten worden gebracht.
Eiseres had bij de toepassing van het normjaartaaksysteem zowel de contacturen als de overige uren moeten verantwoorden met een duidelijke omschrijving van de specifiek voor ESF verrichte activiteiten. Het door eiseres gehanteerde systeem van verdubbeling is alleen mogelijk als wordt uitgegaan van het zogenoemde taakurensysteem (823 uren op jaarbasis), waarbij de uren worden verantwoord volgens een maandlesrooster en enkel de taakuren mogen worden meegenomen. Volgens verweerder, zoals toegelicht in zijn bericht met bijlagen van 31 oktober 2005, aangevuld op 15 december 2005 en 18 januari 2006 moeten daarbij volgens het Handboek de betreffende taakuren voldoen aan de CAO-definitie en bij de betrokken docent in zijn taakopdracht staan vermeld. Ter zitting heeft verweerder hieromtrent nog toegelicht niet uit te sluiten dat beide berekeningsmethoden tot eenzelfde resultaat kunnen leiden, maar zich niettemin op het standpunt te stellen dat een en ander in de door eiser gekozen methodiek geheel had moeten zijn uitgeschreven.
Om eiseres tegemoet te komen heeft verweerder voorts beoordeeld wat van deze niet-onderbouwde voorbereidingsuren niettemin voor subsidiëring in aanmerking zou komen, uitgaande van het taakurensysteem en de daaraan te stellen eisen. Aldus is met betrekking tot categorie 1.2 (Algemene scholing theorie) de door eiseres toegepaste verdubbeling toch geaccepteerd. Ten aanzien van de overige categorieën luidt verweerders conclusie dat de categorieën 1.1 (Intake en oriëntatie/ observatie), 1.5 (Werving externe stages) en 1.6 (BPV-organisatie) geen taakuren bevatten, en dus niet gedeclareerd kunnen worden. Daaraan heeft verweerder toegevoegd dat categorie 1.6 (BPV-begeleiding) wél gedeclareerd had kunnen worden indien zij voldoende en correct onderbouwd was geweest. Ter zitting heeft verweerder hieraan nog toegevoegd dat een aantal BPV-voorbereidingsuren, hoewel niet onderbouwd, toch is goedgekeurd.
Op basis van voornoemde constatering heeft een correctie plaatsgevonden van € 286.721,00.
5. Aangaande de materiële kosten heeft verweerder gesteld dat deze deels tot de normale bedrijfskosten behoren en deels niet juist zijn toegerekend. Enkel exploitatiekosten die aantoonbaar en noodzakelijk ten behoeve van het ESF-project zijn gemaakt zijn subsidiabel. Kosten als waterschapsbelasting, beveiligingskosten, glasvezelverbinding en portokosten zouden ook zonder ESF-project zijn gemaakt, zijn derhalve niet ESF-noodzakelijk en dus ook niet subsidiabel. Voorts heeft eiseres volgens verweerder de wel ESF-noodzakelijke kosten, zoals energie, telefoon en schoonmaak, ten onrechte toegerekend op basis van de verhouding ESF-deelnemers ten opzichte van het totaal aantal deelnemers. De toerekening dient plaats te vinden op basis van de verhouding tussen het aantal gebruiksuren ESF-deelnemers en het aantal gebruiksuren niet-ESF-deelnemers, hetgeen een nauwkeurige en gedetailleerde administratie per kostenpost veronderstelt. Eiseres wist dit, althans had dit kunnen weten gelet op de regelgeving en het Handboek ESF, aldus verweerder. Deze constateringen hebben op de post ‘materiële kosten’ geleid tot een correctie van € 72.920,00.
6. Laatstgenoemde redenering gaat volgens verweerder ook op ten aanzien van de post ‘indirect personeel’. Ook hier is ten onrechte toegerekend op basis van de verhouding van het aantal ESF-deelnemers tot het totale aantal niet-ESF-deelnemers. Deze kosten zijn echter enkel subsidiabel op basis van een heldere omschrijving van de ESF-activiteit, in verband waarmee gebruik gemaakt dient te worden van de maandelijks door zowel de betreffende medewerker als de leidinggevende in functiescheiding getekende en gedateerde urenstaten. Eiseres heeft in afwijking hiervan deze kostenpost verantwoord door middel van een getekende jaarstaat waarop de maandelijkse totaaluren staan vermeld zonder omschrijving van de werkzaamheden. Gelet hierop is deze kostenpost in zijn totaliteit, ten bedrage van € 264.440,00, niet subsidiabel bevonden.
7. Volgens eiseres vormt het Handboek ESF-3, waarnaar verweerder verwijst, geen wettelijk voorschrift en is het geen onderdeel van de Subsidieregeling ESF-3, zodat niet op basis daarvan nadere verplichtingen kunnen worden opgelegd. Eiseres merkt hiertoe op dat in de Subsidieregeling niet naar het Handboek wordt verwezen. Verweerder had niet ambtshalve een ander systeem mogen toepassen dan het door eiseres gehanteerde, door een accountant geverifieerde systeem.
8. Eiseres stelt ten aanzien van de post ‘instructiepersoneel’ dat feitelijk aanzienlijk meer voorbereidingsuren zijn gemaakt, maar dat deze in de verantwoording zijn beperkt tot een verdubbeling van de lesuren omdat het meerdere toch niet subsidiabel is. Eiseres heeft in het verleden wel alle (voorbereidings-)uren nauwkeurig bijgehouden maar is om voornoemde reden daarvan afgestapt, hetgeen voor verweerder nooit een probleem heeft gevormd. Eiseres wijst er verder op dat een nadere omschrijving van het begrip ‘voorbereiding van een lesuur’ ontbreekt. Daarnaast stelt eiseres dat de categorie 1.6 ‘begeleiding externe stages’ contacturen met de ESF-deelnemers betreft. Het gaat hier immers om begeleidingsactiviteiten die vanuit onderwijskundig oogpunt niet aan het leerbedrijf kunnen worden overgelaten en ook maar gedeeltelijk door het leerbedrijf worden verzorgd. Binnenschools wordt de bedoeling van de BPV uitgelegd, en over het geleerde zijn terugkoppelingsmomenten; buitenschools bestaat de BPV-begeleiding uit het bezoeken van leerbedrijven en het voorbereiden van de praktijkopleiders. De door verweerder ambtshalve toegepaste methodiek heeft tot gevolg dat de binnen- en buitenschoolse BPV-begeleiding onder de noemer lesvoorbereiding geheel wordt gecorrigeerd en niet meer door subsidie wordt gedekt. Voorts is eiseres van mening dat alle door haar opgevoerde uren in de categorieën 1.2 en 1.6 taken betreffen als bedoeld in artikel F-7 van de CAO-BVE. Ten slotte meent eiseres dat als verweerder met betrekking tot de categorie 1.1 gelijk zou hebben, dan in elk geval de instructie-uren in categorie 1.6 subsidiabel moeten worden geacht.
9. Over de toerekening van materiële kosten aan de ESF-projecten stelt eiseres dat zij conform het Handboek ESF-3, versie 4 van 1 maart 2004, de verdeling daarvan heeft kunnen baseren op de verhouding ESF-deelnemers ten opzichte van niet-ESF-deelnemers. De subsidieregeling bevat geen verbod om de kosten naar rato te berekenen; daarom mag het wel zoals eiseres het heeft gedaan, temeer daar de accountant heeft geverifieerd. Bovendien moet ervan worden uitgegaan dat als de ESF-deelnemers niet aan het ESF-project hadden deelgenomen, zij ook niet aan het Koning Willem I College zouden zijn ingeschreven. Voor dat geval had met minder huisvesting kunnen worden volstaan dan wel hadden ruimtes kunnen worden verhuurd. Om de uitbreiding in beeld te brengen is gewerkt met een verdeling van de gemaakte kosten naar rato van de additionele instroom.
Wettelijk kader.
10. Ingevolge artikel 4:37, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidieontvanger verplichtingen opleggen met betrekking tot:
a. aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend;
b. de administratie van aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten;
c. het vóór de subsidievaststelling verstrekken van gegevens en bescheiden die nodig zijn voor een beslissing omtrent de subsidie;
d. de te verzekeren risico's;
e. het stellen van zekerheid voor verleende voorschotten;
f. het afleggen van rekening en verantwoording omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven in inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn;
g. het beperken of wegnemen van de nadelige gevolgen van de subsidie voor derden;
h. het uitoefenen van controle door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek op het door het bestuursorgaan gevoerde financiële beheer en de financiële verantwoording daarover.
11. Ingevolge artikel 4:48, eerste lid, onder b, van de Awb kan het bestuursorgaan zolang de subsidie niet is vastgesteld de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
12. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Wet Overige OCenW-subsidies (WOOS) kan de minister subsidie verstrekken voor activiteiten die passen in het regeringsbeleid inzake het onderwijs.
13. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de WOOS verstrekt de minister slechts subsidie op grond van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling, tenzij het een subsidie betreft:
a. als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, van de Awb, of
b. waarvan de voorgenomen verstrekking tevoren is meegedeeld aan de beide kamers der Staten-Generaal.
14. Ingevolge het tweede lid van dat artikel kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt, nader worden bepaald, alsmede de criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
15. Ingevolge het derde lid, onder e, van dat artikel kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling voorts regels worden gesteld met betrekking tot de verplichtingen van de subsidieontvanger.
16. Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WOOS voert de subsidieontvanger een zodanig ingerichte administratie, dat daaruit te allen tijde de voor de vaststelling van de subsidie van belang zijnde rechten en verplichtingen alsmede de betalingen en ontvangsten kunnen worden nagegaan.
17. De gelden die worden verstrekt op grond van de Subsidieregeling ESF-3 voor onderwijsinstellingen zijn afkomstig uit het Europees Sociaal Fonds, één van de structuurfondsen van de Europese Gemeenschappen. Dit Fonds vindt zijn grondslag in de artikelen 146 en 158 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-verdrag). Op grond van artikel 158 van Pro het EG-Verdrag wordt onder meer het Europees Sociaal Fonds ingezet bij het voeren van een Europese structuurpolitiek. Op grond van artikel 161 van Pro het EG-verdrag is de Verordening nr. 1260/1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (Pb EG 1999 L 161/1) vastgesteld, waarin de hoofdlijnen van het structuurfondsenbeleid zijn neergelegd. Ten aanzien van het Europees Sociaal Fonds is de Verordening nr. 1784/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 1999 vastgesteld (Pb EG 1999 L 213/5). Onder verwijzing naar de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen (C(2000)1127) van 8 augustus 2000, waarbij de Commissie het Enig Programmerings Document voor de structurele bijstandsverlening van de Gemeenschap in de in Nederland onder doelstelling 3 vallende regio's heeft goedgekeurd voor de periode van 1 januari 2000 tot en met 31 december 2006, heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid besloten tot vaststelling van de Subsidieregeling ESF-3.
18. Onder verwijzing naar artikel 4, eerste lid, van de WOOS heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap nadere regels vastgesteld omtrent de besteding van de middelen die in het kader van de Subsidieregeling ESF-3 aan hem door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ter beschikking worden gesteld. Deze nadere regels zijn neergelegd in de Subsidieregeling.
19. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a en b, van de Subsidieregeling verleent de minister op aanvraag projectsubsidie aan aanvragers van projecten met betrekking tot de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten en de versterking van de beroepsbegeleidende leerweg.
20. Ingevolge artikel 9 van Pro de Subsidieregeling wordt in de beschikking tot subsidieverlening het maximumbedrag aan subsidie bepaald dat tegemoet kan worden gezien. Bij de bepaling van dit bedrag wordt uitgegaan van het totaal van de voorbereidings-, uitvoerings- en beheerskosten van het project, zoals door de aanvrager geraamd in zijn subsidieaanvraag, met dien verstande dat bepaalde, in de beschikking te vermelden, kostenposten buiten beschouwing kunnen worden gelaten dan wel op een lager bedrag kunnen worden vastgesteld, voor zover de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project.
21. Artikel 11 van Pro de Subsidieregeling:
1. De aanvrager dient een inzichtelijke en controleerbare deelnemersadministratie en een financiële administratie met betrekking tot het project en een administratie van de ontvangen en te ontvangen subsidie per deelnemer bij te houden of te doen bijhouden.
2. De deelnemersadministratie geeft inzicht in de geplande en gerealiseerde deelnemersprestaties, bedoeld in artikel 4.
3. De financiële administratie geeft inzicht in de subsidiabele kosten en in de integrale financiering van het project, uitgesplitst naar subsidie op grond van deze regeling en cofinanciering. De cofinanciering betreft uitsluitend de reguliere bekostiging van de school onderscheidenlijk instelling op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs onderscheidenlijk de WEB.
4. De administratie dient aldus te zijn opgezet dat deze voldoende waarborgen biedt voor correcte en adequate tussentijdse rapportages en dient voldoende mogelijkheden te bieden voor een goede accountantscontrole op de juiste naleving van de subsidievoorwaarden.
5. Bij de vastlegging van de gegevens worden in ieder geval de eisen in acht genomen die in bijlage 2 bij dit besluit ter zake worden gesteld.
22. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Subsidieregeling dient een aanvrager binnen twee maanden na beëindiging van het project een verzoek tot subsidievaststelling in door overlegging van een eindrapportage die een beschrijving geeft van de realisatie van het project in relatie tot de projectbeschrijving, bedoeld in artikel 7, tweede lid.
23. Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt de eindrapportage, waarvan het verzoek tot subsidievaststelling deel uitmaakt, ingediend met gebruikmaking van het door de minister ter beschikking gestelde formulier en is zij voorzien van een verklaring van een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, overeenkomstig het als bijlage 3 bij deze regeling bijgevoegde model.
24. Ingevolge het derde lid van dat artikel bevat de accountantsverklaring tevens een oordeel over de naleving van de subsidievoorwaarden door de subsidieontvanger.
25. In het Handboek ESF-3 CFI-uitvoerders, versie 3.0 van 15 augustus 2003 is onder 1.8.2.4. onder meer het volgende vermeld:
“kosten die tot de normale bedrijfsvoering gerekend kunnen worden vallen niet onder de subsidiabele kosten;
in alle gevallen dient rekening gehouden te worden met de bestede uren. U kunt alleen kosten opvoeren in evenredigheid met de voor het project uitgevoerde activiteiten (personen en/of materiaal) ten behoeve van het project;
het normale aantal werkbare uren per jaar dient als volgt te worden berekend: 52 weken gebruikelijke werkweek -/- vakantiedagen -/- ATV/ADV -/- feestdagen. Dit aantal kan nooit lager uitvallen dan 1.600 uur en hoger dan 1.659 uur op jaarbasis indien het om een fulltime dienstverband gaat. Indien het om onderwijzend personeel gaat kan men hier uitgaan van de zogenaamde taakuren die een docent heeft. De taakuren op jaarbasis bedragen 823 uur.
Let op:
indien u met taakuren het uurtarief berekent (alleen onderwijzend personeel) kunt u uiteraard m.b.t. deze persoon geen andere uren opvoeren dan de uren die volgens de CAO onder taakuren vallen. Uren zoals voorbereiding, overleg en planning kunnen bij het gebruik van taakuren dus niet meer apart opgevoerd worden. Al dit soort activiteiten zijn dan al meegenomen in het berekende uurtarief.
In de volgende paragraaf volgt een overzicht van de diverse kosten en punten waarmee men rekening dient te houden bij de verantwoording om tot een goede einddeclaratie te komen. U dient ook bij het opstellen van de begroting al rekening te houden met onderstaande punten zodat er geen grote afwijkingen tussen begroting en verantwoording ontstaan.”
Oordeel van de rechtbank.
26. Voorop staat dat, wil sprake zijn van een subsidieverplichting als bedoeld in artikel 4:37 van Pro de Awb, deze kenbaar dient te zijn voor de subsidieontvanger. De subsidieverstrekker komt, indien de subsidieontvanger de voor hem kenbare subsidieverplichting niet naleeft, ingevolge artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb de bevoegdheid toe de subsidieverlening ten nadele van de subsidie-ontvanger te wijzigen.
27. De rechtbank is van oordeel dat de administratievoorschriften neergelegd in het Handboek ESF-3 in het voorliggende geval dienen te worden aangemerkt als aan de onderhavige subsidie verbonden verplichtingen als bedoeld in artikel 4:37 van Pro de Awb. De rechtbank overweegt hiertoe dat in de beschikking tot subsidieverlening van 26 februari 2004 is verwezen naar het Handboek ESF-3. In die beschikking staat namelijk vermeld:
“3. Voorwaarden subsidieverlening:
De subsidie wordt verleend onder de voorwaarde dat wordt voldaan aan de eisen die gesteld zijn in de Subsidieregeling ESF-3. Bijzondere aandacht in dat verband verdient artikel 11 van Pro de regeling waarin de voorschriften ten aanzien van de projectadministratie zijn opgenomen. Voor de verplichte praktische uitwerking van die voorschriften verwijs ik naar de toelichting op de regeling, het Handboek ESF-3, …”. Gelet hierop was deze verplichting derhalve voor eiseres kenbaar uit de beschikking tot subsidieverlening van februari 2004.
Aan dit oordeel doet niet af dat het Handboek ESF-3 niet kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Ook doet daar niet aan af dat het Handboek ESF-3 niet is aan te merken als een ministeriële regeling in de zin van artikel 4 van Pro de WOOS. Evenmin doet daaraan af dat de verwijzing in de toelichting op artikel 11 van Pro de Subsidieregeling naar het Handboek ESF-3 op zich onvoldoende is om de onderhavige verplichting die in het handboek zou zijn opgenomen aan te merken als een subsidieverplichting in de zin van artikel 4:37 van Pro de Awb.
De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 augustus 2006, nummer 200502975/1 en van 18 april 2007, nummer 200607070/1, gelezen in hun onderlinge samenhang.
28. Eiseres wordt niet gevolgd in haar standpunt dat de primaire beschikkingen tot subsidieverlening van februari 2004 op een dusdanig laat in het schooljaar vallend tijdstip zijn geslagen dat het eiseres feitelijk niet meer mogelijk was om de registratie anders in te richten. De rechtbank overweegt hiertoe allereerst dat het dan op de weg van eiseres had gelegen bezwaar te maken met betrekking tot de onderhavige in deze primaire beschikkingen nadrukkelijk vermelde voorwaarde, hetgeen niet is gebeurd. Voorts is dit standpunt van eiseres niet nader onderbouwd, terwijl naar het oordeel van de rechtbank de juistheid ervan niet zondermeer valt in te zien.
29. Hieruit volgt dat verweerder de bevoegdheid tot wijziging als bedoeld in artikel 4:48 van Pro de Awb heeft mogen baseren op het niet nakomen van de in het Handboek ESF-3 opgenomen voorschriften, alsmede dat zij dit in redelijkheid ook heeft mogen doen voor het hier aan de orde zijnde jaar.
30. De rechtbank is gelet daarop met verweerder van oordeel dat eiseres op de onderstaande punten heeft gehandeld in strijd met het vereiste van het voeren van een inzichtelijke en controleerbare financiële administratie met betrekking tot het project, als bedoeld in artikel 11 van Pro de Subsidieregeling.
31. De rechtbank overweegt met verweerder dat ten aanzien van de post ‘instructiepersoneel’ in de brondocumenten het normjaartaaksysteem niet op de juiste – gedetailleerde – wijze is toegepast. Eiseres heeft immers ter zake van de lesvoorbereiding en de tijd die is besteed aan het verwerven en begeleiden van stages geen urenmaandstaten gehanteerd met een duidelijke omschrijving van de specifiek voor ESF verrichte activiteiten.
Hieruit volgt dat verweerder terecht heeft overwogen dat alleen al om die reden de aldus niet-onderbouwde posten voor de overige uren niet voor subsidiering in aanmerking zouden komen.
32. Voorzover eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in het verleden met deze door eiseres gehanteerde methode kennelijk geen problemen had overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat in het verleden de subsidiering plaatsvond op basis van de verklaring van de instellingsaccountant, en dat deze handelwijze is gewijzigd in die zin dat thans steekproeven worden genomen ter beoordeling van de juistheid. Deze werkwijze is niet onjuist of onredelijk te achten.
Nu voorts niet is gesteld of gebleken dat verweerder in rechte te respecteren toezeggingen heeft gedaan, dat de door eiseres gehanteerde methodiek akkoord bevonden is, is evenmin sprake van in rechte te honoreren opgewekt vertrouwen.
33. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen beslissen om uit coulance ambtshalve te bezien of op basis van het taakurensysteem desniettemin een deel van de gedeclareerde kosten alsnog tot subsidiering aanleiding zou kunnen geven. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de uitkomst hiervan ten voordele strekt van eiseres, nu zij zonder die ambtshalve toetsing niet voor de betreffende subsidiëring in aanmerking zou zijn gekomen. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder daarbij onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd, en merkt op dat waar dit wel het geval zou zijn, zulks gezien het vorenstaande niet zondermeer tot een bijstelling van de verleende subsidie behoeft te leiden.
34. Ten aanzien van het indirecte personeel is niet aangetoond dat de kosten daadwerkelijk in het kader van ESF zijn gemaakt. Daartoe is onvoldoende dat is volstaan met een getekende jaarstaat met daarop vermeld de totaaluren per maand, zonder omschrijving van de verrichte werkzaamheden. Verweerder heeft terecht gesteld dat eiseres maandelijks in functiescheiding getekende urenstaten had dienen te hanteren. Evenmin heeft eiseres kunnen volstaan met een toedeling op basis van de getalsverhouding aantal ESF-leerlingen / niet ESF-leerlingen, nu dit geen rekening houdt met het feitelijk gebruik door die groepen leerlingen, en de daaraan toerekenbare kosten naar valt aan te nemen daarmee wel samenhangen. Het standpunt van eiseres dat de ESF-leerlingen niet zouden zijn aangenomen als de ESF subsidie niet bestond, doet hieraan niet af.
Verweerder heeft deze kosten derhalve terecht van de subsidiëring uitgezonderd.
35. Ten aanzien van de materiële kosten geldt dat kosten die tot de normale bedrijfskosten behoren niet onder de subsidiabele kosten vallen, doch dienen te worden gefinancierd uit de reguliere lumpsum financiering. De rechtbank volgt niet het standpunt van eiseres dat de materiële kosten kunnen worden berekend door uit te gaan van het aantal ESF leerlingen ten opzichte van het aantal niet-ESF leerlingen. Zulks om dezelfde reden als hiervoor opgemerkt met betrekking tot de kosten van het indirect personeel. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiseres voor iedere kostenpost gedetailleerd de gebruiksuren had moeten bijhouden.
Verweerder heeft ook deze kosten derhalve terecht van de subsidiëring uitgezonderd.
36. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder op goede gronden heeft besloten de bezwaren tegen de herziene subsidieverleningsbeschikkingen ongegrond te verklaren en de herziene bedragen ongewijzigd te laten. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.
37. De rechtbank ziet geen aanleiding te komen tot een veroordeling in de proceskosten, dan wel te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht dient te vergoeden.
38. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. M.T. van Vliet als voorzitter en mr. L.C. Michon en mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen als leden, in tegenwoordigheid van mr. drs. J.J.M. Goosen als griffier en uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2007.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: