Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/3330
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 juli 2007
inzake
[eiser],
te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. J.J.J. de Rooij,
tegen
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
te ‘s-Gravenhage,
verweerder,
gemachtigde mr. M.J.W. van den Kieboom.
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2006 heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000,- vanwege het laten verrichten van arbeid door drie vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunningen.
Eiser heeft op 18 juli 2006 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar door verweerder.
Bij besluit van 31 juli 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het eerder genomen besluit gehandhaafd.
Ingevolge artikel 6:20 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft de rechtbank het beroepschrift geacht mede gericht te zijn tegen het besluit van 31 juli 2006.
De zaak is behandeld op de zitting van 13 juni 2007, waar eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Overwegingen
1. Verweerder heeft na het instellen van het beroep van eiser tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar, alsnog op 31 juli 2006 een reëel besluit op bezwaar genomen. Het beroep van eiser tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar zal, nu niet gebleken is van een met de totstandkoming van het reële besluit nog resterend procesbelang, niet-ontvankelijk worden verklaard.
2. In deze zaak dient vervolgens de vraag te worden beantwoord of verweerder terecht en op goede gronden heeft besloten aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen wegens het laten verrichten van arbeid door drie vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunning.
3. Door arbeidsinspecteurs is op 6 juni 2005 vastgesteld dat de vreemdelingen [vreemdeling 1], [vreemdeling 2] en [vreemdeling 3], allen met de Poolse nationaliteit, werkzaam waren zonder tewerkstellingsvergunning. De werkzaamheden bestonden uit het plukken van aardbeien in eisers onderneming aan de [adres] te [woonplaats].
Eiser was in bezit van tewerkstellingsvergunningen voor bovengenoemde werknemers, echter uitsluitend ten aanzien van werkzaamheden bestaande uit het oogsten van asperges.
Standpunten van partijen
4. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij in bezit was van tewerkstellingsvergunningen voor alle drie de vreemdelingen. Vraag is of artikel 2, eerste lid, van de WAV, zo gelezen mag worden dat er staat “zonder voor die arbeid verleende tewerkstellingsvergunning”. Door inlezing van deze passage wordt de strafbaarstelling opgerekt. Dit is in strijd met het lex certa-beginsel zoals opgenomen in artikel 1, eerste lid, Wetboek van Strafrecht en artikel 7 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Eiser heeft op de aanvraagformulieren “medewerker vollegrond groenteteelt oogstwerkzaamheden” ingevuld. Eiser heeft op de aanvraag voor [vreemdeling 1] niet de aanduiding “asperges” toegevoegd en heeft zich ook niet tot aspergewerkzaamheden willen beperken. Evenmin hoefde hij er op bedacht te zijn dat de aanvraag zou kunnen worden gewijzigd. Nu de vergunning is verleend voor oogstwerkzaamheden, is niet van onderscheidend belang of dat nu aardbeien of asperges betreft. Uit de Wet arbeid vreemdelingen (WAV) blijkt niet van een dergelijk vergaande specificatie. Eiser zou de vergunning ook gekregen hebben wanneer daar ook “aardbeien” was toegevoegd. Collega’s van eiser in hetzelfde gebied en dezelfde periode hebben tewerkstellingsvergunningen gekregen voor de oogst van aardbeien. Verweerder betwist dit niet. Daarnaast is de vergunning voor het jaar 2006 hetzelfde als die in 2005. Nu strekt deze zich wel uit over aardbeien, nadat hierover door eiser contact is opgenomen met het Centrum voor werk en inkomen (Cwi). Bij eiser ontbreekt iedere verwijtbaarheid, hij mocht er vanuit gaan dat de vergunning toereikend was.
Voorts is de hoogte van de boete disproportioneel en in strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb. Verder doet eiser een beroep op artikel 4:84 van Pro de Awb. Er is sprake van bijzondere omstandigheden die het opleggen van de boete niet rechtvaardigen. Het gaat om een aanzienlijk bedrag, terwijl er een vergunning voorhanden was en de sector in financieel zwaar weer verkeert.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser niet in het bezit was van tewerkstellingsvergunningen voor de drie vreemdelingen voor het plukken van aardbeien, doch slechts voor het steken van asperges. Eiser had dienen te controleren of de verleende vergunningen toereikend waren. Daarnaast worden voor oogstwerkzaamheden in het algemeen geen vergunningen verleend, het specifieke gewas dient te worden genoemd. Verweerder dient telkens te toetsen of er sprake is van een prioriteitgenietend aanbod. Op bijlagen bij de aanvraagformulieren staat bij beroepsnaam “Agr. Seiz. Medew. Asperges” ingevuld. Dat de vergunning alleen is verleend voor asperges is een beperking als bedoeld in artikel 13 van Pro de WAV. Dat wellicht ook een vergunning voor aardbeien zou zijn afgegeven als eiser hierom had verzocht, doet niet ter zake, zie de uitspraak van de ABRvS van 22 maart 2006, zaaknummer 200509111/1.
6. Voorts is er geen sprake van ontbreken van verwijtbaarheid. Evenmin is er sprake van bijzondere omstandigheden. Aan het besluit waarbij de “Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen” in het leven zijn geroepen is een belangenafweging vooraf gegaan die voldoet aan de eisen van de artikelen 3:2 en 3:4 van de Awb. Dat de sector waarin eisers onderneming werkzaam is zich bevindt in “zwaar weer” kan niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid. Dit geldt immers voor de hele sector. Achtergrond van het toepasselijke wettelijke kader is de wens illegale tewerkstelling streng te bestrijden en verdringing van Nederlands arbeidsaanbod krachtig tegen te gaan.
Wettelijk kader
7. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de WAV wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder (voor zover van belang):
a. (…);
b. werkgever:
1°. degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten;
2°. de natuurlijke persoon die een ander huishoudelijke of persoonlijke diensten laat verrichten;
c. vreemdeling: hetgeen daaronder wordt verstaan in de Vreemdelingenwet 2000;
8. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder m, van de Vreemdelingenwet 2000, wordt onder vreemdeling verstaan ieder die de Nederlandse nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld.
9. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de WAV, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
10. Ingevolge artikel 7, van de WAV, vermeldt de tewerkstellingsvergunning de naam en de plaats van vestiging van de werkgever, de persoonsgegevens van de vreemdeling, de geldigheidsduur van de tewerkstellingsvergunning, alsmede een omschrijving van de aard en de plaats van de door de vreemdeling te verrichten arbeid.
11. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de WAV, wordt als beboetbaar feit aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15.
12. Ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de WAV, legt een door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit de WAV, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
13. Artikel 19d van de WAV luidt, (voor zover van belang):
1. De hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, is, indien begaan door:
a. een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11 250,
b. een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45 000.
2. (…).
Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
4. (…).
Oordeel van de rechtbank
14. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat verweerder een passage in artikel 2 van Pro de WAV inleest, waardoor de strafbaarstelling wordt opgerekt. Doel van de WAV is juist te voorkomen dat prioriteitgenietend aanbod door vreemdelingen van de arbeidsmarkt wordt verdrongen. Ten einde effectief te kunnen toetsen of ter zake van bepaalde werkzaamheden sprake is van prioriteitgenietend aanbod, dient een aanvraag te worden gedaan en vergunning verleend voor specifieke werkzaamheden. Naar het oordeel van de rechtbank is niet uitgesloten dat bijvoorbeeld voor het oogsten van asperges geen prioriteitgenietend aanbod aanwezig is, terwijl dat voor aardbeien wel aanwezig is. Ook anderszins is de rechtbank niet gebleken dat een dergelijke specificatie van de te verrichten werkzaamheden niet in overeenstemming is met de WAV. Er is dan ook geen sprake van strijd met artikel 1 van Pro het Wetboek van Strafvordering of artikel 7 van Pro het EVRM.
15. Nu eiser ten aanzien van de vreemdelingen niet in bezit was van een tewerkstellingsvergunning voor het oogsten van aardbeien, maar deze werkzaamheden wel door de vreemdelingen werden uitgevoerd, is de rechtbank dan ook van oordeel dat op grond van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de WAV, in samenhang met artikel 18 van Pro de WAV, sprake is van een beboetbaar feit. Verweerder was derhalve bevoegd ter zake van deze overtreding een boete op te leggen.
16. Blijkens de “Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen” (de Tarieflijst), behorende bij de door verweerder op het moment van het vaststellen van de boete gehanteerde “Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen” (de beleidsregels), (Stct. 19 juni 2006, nr. 116, p. 14), bedraagt het boetenormbedrag bij overtreding van het in artikel 2, eerste lid, van de WAV neergelegde verbod € 8.000,00. Voorts wordt op grond van de Beleidsregels voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, van de WAV, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd. Omdat in deze zaak sprake is van een werkgever als natuurlijk persoon en volgens verweerder tijdens de door de Arbeidsinspectie gehouden controle is gebleken dat eiser drie overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de WAV heeft begaan, heeft verweerder een boete opgelegd van € 12.000,00.
17. De rechtbank stelt voorop dat het opleggen van een bestuurlijke boete op grond van artikel 19a, eerste lid, van de WAV, een discretionaire bevoegdheid betreft, omdat van die bevoegdheid gebruik kan - doch niet onder alle omstandigheden dient te - worden gemaakt en dat die boete is aan te merken als een sanctie met een punitief karakter zodat de (strafrechtelijke) waarborgen, die besloten liggen in artikel 6 van Pro het EVRM, van toepassing zijn te achten.
Verweerder heeft ten aanzien van deze discretionaire bevoegdheid de beleidsregels vastgesteld.
In het concrete geval dient de rechtbank te toetsen aan het in artikel 3:4 van Pro de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Wanneer de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. De rechtbank dient dan ook ten volle te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete evenredig is in verhouding tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
18. In het kader van deze volle toets overweegt de rechtbank dat het verzorgen van een juiste en afdoende tewerkstellingsvergunning tot de verantwoordelijkheid van eiser behoort. Voorts dient eiser na afgifte van de vergunning te controleren of deze ziet op de werkzaamheden waarvoor de vreemdelingen zijn ingeschakeld. Eventuele onjuistheden dienen in beginsel dan ook voor rekening en risico van eiser te blijven. Dat andere tuinders in hetzelfde gebied, in dezelfde periode wel vergunning voor het oogsten van aardbeien hebben gekregen, kan hier niet aan af doen.
19. In de onderhavige zaak heeft eiser aanvragen ingediend voor oogstwerkzaamheden voor vollegrond groenten via het “project seizoensarbeid” waarin ook het Cwi deelneemt. Het vermoeden bestaat dat door medewerkers van dit project de aanduiding “asperges” is toegevoegd op het aanvraagformulier voor de vergunning voor [vreemdeling 1], zoals ook verweerder ter zitting heeft aangegeven.
Voorts is volgens de rechtbank afdoende aangetoond dat het verwerkingsformulier dat als bijlage bij de aanvragen van eiser is gevoegd, niet door eiser zelf is ingevuld. Verweerder heeft ter zitting te kennen gegeven dat dit formulier door medewerkers van het “project seizoensarbeid” wordt ingevuld. Dit formulier dient vervolgens als grondslag voor de vergunningverlening, aldus verweerder. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting dat het uitdrukkelijk eisers bedoeling was om vergunning aan te vragen voor oogstwerkzaamheden ten aanzien van zowel asperges als aardbeien.
20. Voorts overweegt de rechtbank dat het opleggen van boetes op grond van de WAV tot doel heeft te voorkomen dat vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunning op de Nederlandse arbeidsmarkt werkzaam zijn. Het tewerkstellen van vreemdelingen zonder vergunning kan immers leiden tot concurrentievervalsing. Voorts dienen premies te worden afgedragen en belastingen te worden betaald. In de onderhavige zaak heeft eiser getracht om overtreding van de wet te voorkomen door het aanvragen van een tewerkstellingsvergunning voor oogstwerkzaamheden. Daarnaast is aannemelijk dat door eiser inderdaad de verschuldigde premies en belastingen zijn afgedragen. Tevens is aannemelijk geworden dat eiser ook voor de oogst van aardbeien in aanmerking zou zijn gekomen voor tewerkstellingsvergunningen. Eiser heeft toegelicht dat in 2005 collega’s daarvoor tewerkstellingsvergunningen hebben verkregen en dat hij zelf in 2006 voor zowel de oogst van asperges als van aardbeien tewerkstellingsvergunningen heeft gekregen.
21. Naar het oordeel van de rechtbank dient het boetebedrag te worden gematigd nu het gaat om incidenteel onzorgvuldig handelen van eiser ten gevolge waarvan sprake is van illegale tewerkstelling, welke onzorgvuldigheid van administratieve aard is. Op basis van deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de hoogte van de opgelegde boete niet evenredig is in verhouding tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Verweerder had deze omstandigheden in zijn oordeel moeten betrekken, hetgeen hij heeft nagelaten. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het besluit zal worden vernietigd wegens strijd met het evenredigheidbeginsel.
22. De rechtbank zal op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat de opgelegde boete wordt gematigd tot een bedrag van € 1.500,00 voor het totaal van de beboetbare feiten, welk bedrag naar het oordeel van de rechtbank in overeenstemming is met de evenredigheid tussen de hoogte van de boete en de aard van de overtreding. Daarbij zal de rechtbank bepalen dat deze uitspraak in zoverre in plaats treedt van de vernietigde beslissing.
23. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00;
• wegingsfactor 1.
24. Tevens zal de rechtbank bepalen dat door de Staat der Nederlanden aan eiser het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van € 141,00 dient te worden vergoed.
25. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- gelast de Staat der Nederlanden aan eiser te vergoeden het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van € 141,00;
- bepaalt dat de opgelegde boete wordt gematigd tot een bedrag van € 1.500,00;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die het bedrag van de proceskosten dient te vergoeden.
Aldus gedaan door mr. M.T. van Vliet als rechter in tegenwoordigheid van mr. M. Brouwers als griffier en uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2007.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: