Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/2574
Uitspraak van de meervoudige kamer van 11 september 2007
inzake
[eiser],
te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. H. van Drunen,
tegen
de Korpsbeheerder van de Politieregio Brabant Zuid-Oost,
te Eindhoven,
verweerder,
gemachtigden mr. F.F.M.J. van den Einden en M. Strijbos.
Procesverloop
Op 14 oktober en 27 oktober 2005 heeft eiser aan verweerder op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) respectievelijk de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) mondeling aan verweerder verzocht om afschriften van de e-mailwisseling waarbij de aandacht werd gevestigd op vragen omtrent de identiteit van eiser.
Bij besluit van 27 oktober 2005 heeft de plaatsvervangend Korpschef het verzoek op grond van de Wob afgewezen.
Bij besluit van 9 november 2005 heeft de Korpschef het verzoek op grond van de Wbp afgewezen.
Bij besluit van 6 april 2006 heeft verweerder de door eiser tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd.
Bij brief van 14 mei 2006 heeft eiser beroep ingesteld.
Bij beslissing van 8 september 2006 ingevolge artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank bepaald dat beperking van de kennisneming door eiser van de stukken die onderwerp van geschil zijn gerechtvaardigd is en die inzage niet toegestaan.
Bij brief van 10 september 2006 heeft eiser aan de rechtbank medegedeeld dat geen bezwaar bestaat tegen vertrouwelijke kennisname door de rechtbank van de niet ter inzage gegeven stukken.
De zaak is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van 11 juli 2007 waar eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de gemachtigden.
Overwegingen
In dit geding is aan de orde of verweerder terecht besloten heeft de gevraagde stukken niet ter inzage te verstrekken.
Het geschil ziet op het niet openbaren van de uitdraai van de e-mailwisseling tussen een ambtenaar van de politieregio Brabant Zuid-Oost en ambtenaren van andere politiekorpsen, die heeft plaatsgevonden met betrekking tot twijfels omtrent de identiteit van eiser.
Standpunt van partijen
Verweerder heeft aan het bestreden besluit -voor zover dat betrekking heeft op de Wob- gelet op de toelichting ter zitting primair als wettelijke basis ten grondslag gelegd artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het verstrekken van informatie doet afbreuk aan het principe van vrijelijk van gedachten kunnen wisselen van ambtenaren onderling. De betreffende e-mails kunnen ook inhoudelijk niet bekend worden gemaakt aangezien daarmee de identiteit van de betrokken ambtenaren kan worden achterhaald. De betrokken ambtenaren hebben aangegeven dat zij niet instemmen met bekendmaking. Het belang van openbaarheid van de informatie weegt volgens verweerder niet op tegen het belang van de betrokken ambtenaren.
Verweerder heeft in dit verband subsidiair aan het besluit ten grondslag gelegd dat op grond van artikel 10, tweede lid, sub e en g van de Wob het verstrekken van informatie ingevolge de Wob achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Verweerder stelt zich - voor zover het besluit betrekking heeft op de Wbp - primair op het standpunt dat geen sprake is van een bestand in de zin van de Wbp.
De e-mailwisseling is niet vastgelegd met het oog op een systematische toegankelijkheid maar is uitsluitend bewaard in het kader van eisers verzoek.
Subsidiair is verweerder van mening dat de Wbp niet van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens ten behoeve van activiteiten met uitsluitend persoonlijke of huishoudelijke doeleinden.
Eiser daarentegen is - wat de Wob betreft - van mening dat noch zijn identiteit noch die van zijn gemachtigde ooit onderdeel kunnen uitmaken van een persoonlijke beleidsopvatting. Daarnaast heeft de gemachtigde van verweerder tijdens de zitting van 14 oktober 2005 geciteerd uit deze e-mail. Daarmee heeft ze de inhoud van deze e-mail buiten de kring van de overheid gebracht en kan een beroep op deze uitzonderingsgrond geen stand houden. Tevens geeft verweerder in het besluit aan dat deze mail afkomstig is van externe personen.
Verweerder laat volgens eiser na duidelijk aan te geven welke belangen bij toepassing van artikel 10, tweede lid, sub e en g van de Wob afgewogen worden. Alle documenten zijn in beginsel openbaar.
Wat de weigering op grond van de Wbp betreft stelt eiser zich op het standpunt dat - nu uit uitspraken van de geadresseerde van deze mail blijkt dat zowel eisers naam als die van zijn gemachtigde in de e-mail voorkomen - dit stuk betrekking heeft op meerdere individuele personen en het systematisch toegankelijk is. Derhalve is het e-mail bericht een persoons-registratie dan wel maakt het onderdeel uit van een registratie (de verzameling van e-mail berichten van verweerder).
De geadresseerde heeft de inhoud van deze mail op de eerdere openbare zitting naar buiten gebracht. Daarnaast is geen sprake van persoonlijke registratie, maar is de inhoud gedeeld met collega’s. Ook is er geen sprake van een huishoudelijke registratie.
Wettelijk kader
Ter zake van het beroep op grond van de Wob is het wettelijk kader:
Artikel 1 van Pro de Wob, voor zover in casu van belang, luidt als volgt:
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Artikel 3 van Pro de Wob luidt, voor zover in casu van belang, als volgt:
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 11 van Pro de Wob, voor zover van toepassing, luidt als volgt:
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. (..).
4. (..).
Ter zake van het beroep op grond van de Wbp is het wettelijk kader:
Artikel 1 van Pro de Wbp, voor zover van toepassing, luidt als volgt:
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon;
b. verwerking van persoonsgegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens;
c. bestand: elk gestructureerd geheel van persoonsgegevens, ongeacht of dit geheel van gegevens gecentraliseerd is of verspreid is op een functioneel of geografisch bepaalde wijze, dat volgens bepaalde criteria toegankelijk is en betrekking heeft op verschillende personen;
d. (..).
Artikel 2, eerste lid, van de Wbp luidt als volgt:
Deze wet is van toepassing op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, alsmede de niet geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen.
Oordeel van de rechtbank
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde stukken en overweegt gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter terechtzitting als volgt.
-Wob
De rechtbank stelt voorop dat het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het algemene belang van een goede en democratische besluitvorming dient, welk belang de Wob vooronderstelt. Derhalve kan ten aanzien van openbaarheid geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker. Bij de te verrichten belangenafweging worden het algemene belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de weigeringgronden waarop verweerder zich beroept betrokken.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat een ambtelijke e-mail als (elektronisch) document in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob heeft te gelden. De rechtbank is, mede gelet op de uitspraak van de Raad van State van 20-12-2006 (LJN: AZ4788), van oordeel dat partijen zich op goede gronden op dit standpunt hebben kunnen stellen. De rechtbank merkt hierbij tevens op dat de definiëring van het begrip document mede omvat de techniekonafhankelijke formulering “ander materiaal dat gegevens bevat” zodat het begrip document een zeer brede categorie informatiedragers kan omvatten, waaronder ook e-mail.
Ook is niet in geschil dat de onderhavige e-mail een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob betreft, nu sprake is van enige verbinding met de beleidsvorming, dan wel met de voorbereiding van een bestuursorgaan, te weten met eisers verzoeken op grond van de Wob.
Aldus valt het verzoek, gelet op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Wob, onder het toepassingsbereik van de Wob.
Het niet-openbaar maken heeft verweerder primair doen steunen op artikel 11, eerste lid, van de Wob.
De rechtbank overweegt dat het begrip “intern beraad” in artikel 11 van Pro de Wob tamelijk ruim moet worden opgevat. Met “intern beraad” wordt volgens de definitie in artikel 1 bedoeld Pro het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid, dus over de vorming of uitvoering van beleid. Ten aanzien van documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad moet van de bedoeling om deze als stukken voor intern beraad beschouwd te zien, uitdrukkelijk blijken of men moet deze bedoeling redelijkerwijs kunnen vermoeden.
In beginsel wordt geen informatie verstrekt over in dergelijke stukken opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. De bijzondere bescherming in de Wob heeft tot doel te verzekeren dat bij de vorming en uitvoering van beleid in een vertrouwelijke sfeer kan worden beraadslaagd en gebrainstormd (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3 pag. 13/14). Het begrip “persoonlijke beleidsopvattingen” kan ook gegevens van feitelijke aard omvatten, wanneer die laatste zeer nauw verbonden zijn met de daarop gebaseerde argumenten en standpunten.
De rechtbank is uit de betreffende wisseling van e-mailberichten, in de aanhef waarvan de term “vertrouwelijk”voorkomt, gebleken dat deze niet alleen ziet op het uitspreken van twijfel omtrent eisers identiteit maar ook op de vraag hoe om te gaan met deze twijfel.
De rechtbank is van oordeel dat hiermee sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen nu wordt opgeroepen mee te beraadslagen over hoe men hierover binnen de politie een gemeenschappelijk standpunt kan innemen. Betrokkenen hadden -gelet op de gebruikte terminologie- tevens het oogmerk van intern beraad.
Het kenmerk van intern beraad is dat men hierover in principe in vrijheid moet kunnen beraadslagen, hetgeen -ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob- betekent dat niet alleen de inhoud maar ook (mede) de namen van de betrokkenen anoniem dienen te blijven.
Aan de datering van de e-mails en de afzonderlijke pagina-nummering komt naar het oordeel van de rechtbank geen afzonderlijke betekenis toe.
Dat de e-mailwisselingen het interne karakter hebben verloren -doordat deze door verweerders gemachtigde ter zitting van 14 oktober 2005 zouden zijn voorgelezen- is de rechtbank niet gebleken. Uit het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting blijkt niet van een dergelijke voordracht.
Aldus heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat het bepaalde in artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing is.
De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder zich eveneens in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bepaalde in artikel 11, tweede lid niet tot gedeeltelijke openbaarmaking dient te leiden ( van alleen de persoonlijke beleidsopvattingen) nu de inhoud (deels) te herleiden is tot de identiteit van de bij de e-mail betrokken ambtenaren, het geen uitgekristalliseerde opvattingen/beleid betreft, en betrokkenen tevens hebben aangegeven niet met openbaarmaking in te stemmen.
Bij een van de in het kader van de e-mailwisseling gezonden e-mails is als attachment een bestand gevoegd dat eiser wellicht bekend kan zijn. De rechtbank er gaat -gelet op de inhoud- echter vanuit dat dit bestand zozeer samenhangt met de gevoerde discussie, dat in casu openbaarmaking kan leiden tot herleidbaarheid daarvan tot een bepaalde politieregio en/of ambtenaar. De rechtbank is van oordeel dat het bepaalde in artikel 11 van Pro de Wob zich daarom eveneens tegen bekendmaking verzet.
Met betrekking tot de in geschil zijnde e-mailberichten en het daarmee samenhangende beroep op de Wob is de rechtbank mitsdien van oordeel dat dit document overwegend persoonlijke beleidsopvattingen bevat, waarover verweerder op grond van artikel 11 van Pro de Wob geen informatie behoeft te verstrekken en dat de feitelijke gegevens die onderdeel uitmaken van dit document zozeer verweven zijn met de persoonlijke beleidsopvattingen dat verweerder openbaarmaking hiervan eveneens met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob achterwege heeft mogen laten.
Nu deze weigeringgrond terecht is toegepast kan de rechtbank de weigeringgronden ingevolge artikel 10 van Pro de Wob verder onbesproken laten.
-Wbp
Onderdeel van het bestreden besluit vormt tevens de in bezwaar gehandhaafde weigering van verweerder om eiser de e-mailgegevens te verstrekken op grond van de Wbp.
Verweerder stelt zich in dezen primair op het standpunt dat eiser geen te honoreren beroep op verstrekking kan doen omdat geen sprake is van een bestand in de zin van de Wbp.
Een bestand kan zowel geautomatiseerde als niet-geautomatiseerde verwerkingen bevatten (Kamerstukken II, 25 892, nr. 3). Aldus kunnen in principe ook e-mailberichten - gesteld dat aan de criteria is voldaan - onder het begrip “bestand” vallen.
Van een “bestand” is blijkens de Memorie van Toelichting sprake als de persoonsgegevens onderdeel uitmaken van een gestructureerd geheel dat volgens bepaalde criteria toegankelijk is en betrekking heeft op verschillende personen. De rechtbank is niet gebleken van een gestructureerd geheel in de zin van het op grond van meer dan één kenmerk vertonen van een onderlinge samenhang. Het al dan niet in de computerprogrammatuur voorhanden zijn van een zoekmachine maakt nog niet dat sprake is van een gestructureerd bestand.
Ook is geen sprake van gegevens omtrent verschillende personen, nu de e-mailwisseling ziet op de twijfels omtrent eisers identiteit. Dat in verband hiermee meerdere namen worden genoemd, waaronder die van eisers gemachtigde, doet hier niet aan af.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een bestand in de zin van de Wpb. Mitsdien valt het verzoek van eiser niet onder het toepassingsbereik van de Wpb.
Conclusie
Gelet op het vorenoverwogene zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.
De rechtbank acht geen termen aanwezig één van de partijen te veroordelen in de door de andere partij gemaakte proceskosten.
Mitsdien wordt beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. P.H.C.M. Schoemaker als voorzitter en mrs. D.J. de Lange en M.T. van Vliet als leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.F.M. Emons als griffier en uitgesproken in het openbaar op 11 september 2007.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: