Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/3606
Uitspraak van de meervoudige kamer van 8 november 2007
inzake
[eiser],
te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. M.A.E.A. Muurmans,
tegen
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder,
gemachtigde mr. T. Sarkol.
Procesverloop
Bij besluit van 5 december 2000 heeft verweerder deels positief beslist op eisers aanvraag als bedoeld in de Subsidieregeling Natuurbeheer 2000 (verder: de Regeling) en eiser een beheers- en recreatiesubsidie verleend ten bedrage van fl 136.473,-- (€ 61.929,--). De subsidie werd verleend voor het tijdvak van 1 januari 2000 tot en met 31 december 2005.
Bij besluit van 24 december 2003 heeft verweerder op basis van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de subsidieverlening ingetrokken voor zover die betrekking had op het in bijlage 25 van de Regeling vermelde pluspakket trilveen en de daarmee samenhangende recreatiesubsidie. Verweerder heeft een bedrag van € 29.632,-- teruggevorderd.
Het tegen dit besluit ingediende bezwaar heeft verweerder bij besluit van 1 juli 2004 ongegrond verklaard.
Op 27 juli 2004 heeft verweerder aan de Dienst Landelijk Gebied (DLG) opdracht gegeven ter plaatse onderzoek te verrichten, waarna verweerder bij schrijven van 3 augustus 2004 aan eiser heeft laten weten dat op grond van dat onderzoek een nieuwe beslissing op bezwaar zal worden genomen.
Nadat de DLG op 20 maart 2006 een nader advies aan verweerder had uitgebracht, heeft verweerder bij besluit van 5 juli 2006 wederom op het bezwaar van eiser beslist.
Het beroep tegen deze ongegrondverklaring is behandeld ter zitting van 17 augustus 2007, alwaar eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, terwijl verweerder zich door zijn gemachtigde heeft laten vertegenwoordigen.
Overwegingen
1. Aan de orde is de vraag of verweerders besluit van 5 juli 2006, waarbij eisers bezwaren gericht tegen verweerders besluit van 24 december 2003 ongegrond zijn verklaard, in rechte stand kan houden.
2. Bij de beantwoording van deze vraag gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 29 juni 2000 heeft eiser onder meer beheers- en recreatiesubsidie aangevraagd voor beheerseenheid 6, pluspakket trilveen (bijlage 25 van de Regeling). Bij besluit van 5 december 2000 heeft verweerder positief op deze aanvraag beslist. Bij schrijven van 17 februari 2003 heeft verweerder de bij dit besluit behorende beschikkingskaart aan eiser toegezonden.
Tijdens een controle van de DLG op 14 augustus 2001 is geconstateerd dat de in het landgoed De Weijer gelegen beheerseenheid 6 voor minder dan 70% uit moeras bestaat. Daarnaast is gebleken dat sprake is van meer dan 40% bos of struweel. Er is nagenoeg 100% bos. Lokaal komen in de beheerseenheid plukjes veenmos voor. Het bos staat op een minerale ondergrond en niet op trilveen. De conclusie van de DLG was dat sprake is van opgaand bos (els, berk, eik en grove den). In verband hiermee werd de beheers- en recreatiesubsidie met terugwerkende kracht ingetrokken.
Op 10 maart 2006 heeft de DLG in gezelschap van eiser het terrein nogmaals bezocht. De conclusie toen was dat van trilveen geen sprake is, maar voor 90% van bos.
3. Het wettelijk kader luidt als volgt:
Artikel 1, eerste lid, van de Regeling:
In deze regeling wordt verstaan onder:
f. pluspakket: in één van de bijlagen 22 tot en met 41 beschreven samenstel van in een terrein voorkomende flora, fauna, beheersvoorschriften of terreinkenmerken;
i. beheerseenheid: oppervlakte-eenheid binnen een terrein waarop een basis-, plus-, recreatie- of landschapspakket ontwikkeld, omgevormd of in stand gehouden wordt;
j. beheerssubsidie: subsidie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel a;
k. recreatiesubsidie: subsidie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel d;
v. tijdvak: ononderbroken periode van zes jaar.
Artikel 2 van Pro de Regeling:
De minister kan aan beheerders en aan anderen dan beheerders als bedoeld in artikel 5 en Pro 6 ter bevordering van de duurzame ontwikkeling en instandhouding van bossen en natuurterreinen, mede met het oog op de recreatieve functie daarvan, wegens inkomstenderving als gevolg van het verminderde productierendement van landbouwgronden, alsmede ter bevordering van de duurzame instandhouding van landschappelijke elementen op aanvraag subsidie verstrekken ten behoeve van:
a. de instandhouding van basis- of pluspakketten, opgenomen in de bijlagen 12 tot en met 41.
Artikel 26 van Pro de Regeling:
Beheerssubsidie ten behoeve van een terrein wordt verstrekt met het oog op de instandhouding van een of meerdere basis- of pluspakketten die op het tijdstip van indiening van de aanvraag voor beheerssubsidie op het terrein zijn ontwikkeld.
Artikel 31 van Pro de Regeling:
Indien beheerssubsidie wordt verleend voor de instandhouding van een of meerdere basis- of pluspakketten op een terrein, vermeldt de beschikking tot subsidieverlening in ieder geval:
(..)
b. het doel, onderscheidenlijk de doelen, van de beheerssubsidie, bestaande uit het gedurende het tijdvak in stand houden van het natuurresultaat beschreven in onderdeel 1 van het desbetreffende basis- of pluspakket, onderscheidenlijk de desbetreffende basis- of pluspakketten;
(..).
Artikel 33 van Pro de Regeling:
1.De subsidieontvanger is verplicht:
a. het in de beschikking tot subsidieverlening vermelde doel onderscheidenlijk doelen, bedoeld in artikel 31, onderdeel b, te realiseren;
(..).
Artikel 98 van Pro de Regeling:
Met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens deze regeling bepaalde zijn belast de ambtenaren van Dienst landelijk gebied van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Bijlage 25 pluspakket: Trilveen
1.
(..). En ten minste 70% van de oppervlakte van de beheerseenheid bestaat uit moeras; En ten hoogste 20% van de oppervlakte van de beheerseenheid bestaat uit water; En ten hoogste 5% van de oppervlakte van de beheerseenheid bestaat uit bos of struweel;
Artikel 4:48, van de Awb luidt, voor zover thans van belang:
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
a. (..);
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten;
(..).
2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het terrein van eiser de potentie heeft om (deels) tot trilveen te worden ontwikkeld. Het pakket trilveen is echter een zogenaamd instandhoudingspakket en geen ontwikkelpakket. Anders gesteld: om voor beheerssubsidie in het kader van de Regeling in aanmerking te komen, moet het pakket op het moment van de aanvraag al volledig aan de voorwaarden voldoen. Zoals uit artikel 2, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 26 van Pro de Regeling blijkt, moet de beheerseenheid ten tijde van de aanvraag voor 100% de kenmerken bezitten als omschreven in bijlage 25 voor het pakket trilveen. Verweerder meent overigens dat eiser ook zelf heeft aangegeven niet te voldoen aan de voorwaarden als in de Regeling opgenomen.
5. Ook het door eiser overgelegde rapport van Anders Boomtechnisch Advies te Dieren doet volgens verweerder aan zijn standpunt niet af, nu volgens dit rapport sprake is van trilveen onder bos en niet van trilveen als bedoeld in Bijlage 25.
Nu beheerseenheid 6 al vanaf het begin van het tijdvak niet voldoet aan de pakketeisen van trilveen kan volgens verweerder de conclusie geen andere zijn dan dat op grond van voornoemd artikellid van de Awb de voor trilveen verstrekte beheerssubsidie met terugwerkende kracht dient te worden ingetrokken. Aangezien deze daaraan direct is gekoppeld, kan evenmin recreatiesubsidie voor die eenheid worden verleend. Dat omtrent de conceptsubsidie-aanvraag met een medewerker van de Dienst Regelingen overleg is gevoerd, maakt deze conclusie niet anders. Bij subsidie-aanvragen dient immers de procedure van de Awb in acht te worden genomen, waarbij, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 september 2004 (LJN: AR2518), het op correcte wijze aanvragen van subsidie voor rekening en risico van de aanvrager dient te blijven.
6. In zijn beroepschrift heeft eiser aangevoerd dat, indien al tot intrekking van de subsidie zou kunnen worden overgegaan, zulks op basis van artikel 4:50 van Pro de Awb in plaats van op basis van artikel 4:48 van Pro de Awb had dienen te geschieden. Een intrekkingsgrond als bedoeld in artikel 4:48 van Pro de Awb doet zich immers niet voor, terwijl het tweede lid van artikel 4:50 van Pro de Awb verweerder voorts verplicht tot vergoeding van door eiser geleden schade.
Daarenboven meent eiser dat het niet aangaat om in augustus 2001 te constateren dat niet aan de subsidievoorwaarden zou zijn voldaan, om vervolgens de subsidieverstrekking nog tweeëneenhalf jaar te continueren, ten einde deze in december 2003 in te trekken en dan ook nog eens met terugwerkende kracht. Gelet op deze gang van zaken alsook gezien de omstandigheid dat verweerder nog op 17 februari 2003 een definitieve beschikkingskaart aan eiser heeft doen toekomen, is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel.
Overigens is eiser van mening dat verweerders stelling als zou in beheerseenheid 6 ten tijde van de subsidie-aanvraag van trilveen geen sprake zijn, elke feitelijke grond mist. Eiser sluit overigens niet uit dat nadien ten gevolge van droge zomers en het beleid van het Waterschap de Aa een lagere grondwaterstand is gerealiseerd, ten gevolge waarvan wellicht niet meer aan de subsidievoorwaarden kon worden voldaan. In elk geval treft eiser in deze geen enkel verwijt.
7. Gelet op de gedingstukken alsmede het verhandelde ter zitting oordeelt de rechtbank dat verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat ten tijde van de subsidie-aanvraag op beheerseenheid 6 geen trilveen als bedoeld in Bijlage 25 van de Regeling aanwezig was. Immers, enerzijds kan worden vastgesteld dat de DLG op 14 augustus 2001, dat wil zeggen een jaar na indiening van de aanvraag, heeft geconstateerd dat het perceel voor nagenoeg 100% uit bos bestond, terwijl anderzijds niet wordt betwist dat het ontstaan en het ontwikkelen van bos binnen een tijdsduur van één jaar voor onmogelijk moet worden gehouden. Aldus staat vast dat beheerseenheid 6 ten tijde van de aanvraag niet voldeed aan de criteria omschreven in Bijlage 25 van de Regeling, met name niet aan de vereisten dat 70% van de beheerseenheid uit moeras dient te bestaan en ten hoogste 5% van de oppervlakte met bos mag zijn bedekt. De door eiser mede in dit verband overgelegde rapporten doen aan deze conclusie niet af, nu deze de constatering van de DLG óf niet weerspreken, dan wel uitgaan van een andere definitie van het begrip trilveen dan in Bijlage 25 is omschreven, zoals verweerder met name aangaande het rapport van Anders Boomtechnisch Advies onbetwist heeft gesteld.
Indien en voor zover eiser met zijn verwijzing naar het feit dat hij zijn subsidie-aanvraag heeft ingevuld met ondersteuning van ambtenaren van de Dienst Regelingen te Roermond, heeft willen stellen dat dús zijn conclusie gerechtvaardigd was dat op beheerseenheid 6 van trilveen sprake was, vermag de rechtbank eiser daarin niet te volgen. Niet valt immers in te zien hoe ambtelijke ondersteuning kan afdoen aan aanvragers eigen verantwoordelijkheid voor het indienen van een juiste aanvraag, in het kader waarvan het primair op eisers weg ligt te verifiëren of de beoogde beheerseenheden aan alle kenbare subsidievereisten voldoen. Dat in casu sprake zou zijn van niet-kenbare subsidievoorwaarden is gesteld noch gebleken. Gezien de eigen verantwoordelijkheid van de aanvrager voor de juistheid van de verstrekte gegevens, heeft verweerder, mede in het belang van stroomlijning van het administratief proces en een goede uitvoering van de Regeling, ten tijde van de aanvraag deze gegevens niet ter plekke van de beheerseenheid hoeven verifiëren.
8. Gelet hierop was verweerder dan ook op grond van het bepaalde in artikel 4:48, eerste lid, van de Awb in beginsel bevoegd om tot intrekking van het verleningsbesluit van 5 december 2000 over te gaan. Waarbij de rechtbank opmerkt dat zij, gezien het vorenoverwogene, de door verweerder gehanteerde grond genoemd in het eerste lid onder b. minder juist acht en, mede in het licht van hetgeen daarover ter zitting is opgemerkt, de grond genoemd onder c. en/of d. meer voor de hand liggend acht.
9. Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder in onderhavig geval in redelijkheid van zijn intrekkingsbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken in de mate waarin dat is geschied. Bij de beantwoording van deze vraag stelt de rechtbank vooreerst vast dat verweerder bij de toepassing van artikel 4:48 van Pro de Awb beleidsvrijheid toekomt en dat de rechter deze toepassing daarom terughoudend heeft te toetsen.
10. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de DLG in opdracht van verweerder op 14 augustus 2001 ter plekke van beheerseenheid 6 heeft onderzocht of van trilveen overeenkomstig Bijlage 25 sprake was. De conclusie van deze controle was dat zich ter plekke opgaand bos bevond en in het geheel geen trilveen. Ondanks deze vaststellingen heeft verweerder de subsidieverstrekkingen voortgezet en pas bijna tweeëneenhalf jaar later het primaire intrekkingsbesluit genomen. Hoewel het hier gaat om een subsidie met een looptijd van zes jaren en de controle in het tweede jaar daarvan plaatsvond, zijn de resultaten daarvan ook eerst op het moment van de primaire besluitvorming, derhalve nadat tweederde van de looptijd was verstreken, aan eiser kenbaar gemaakt.
11. Hoewel de rechtbank verweerders opvatting deelt dat genoemde feiten en omstandigheden in beginsel niet afdoen aan verweerders bevoegdheid als bedoeld in artikel 4:48, eerste lid, van de Awb, kan met name in het licht van de door het tweede lid van artikel 4:48 van Pro de Awb geboden mogelijkheid de terugwerkende kracht van een intrekkingsbesluit te beperken, de vraag opkomen of in het kader van de belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4 van Pro de Awb de enkele verwijzing naar deze bevoegdheid, zoals in het bestreden besluit, kan volstaan. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. De rechtbank acht hierbij van betekenis dat verweerder, hoewel op de hoogte van de onjuistheid van de subsidieverlening, tweeëneenhalf jaar heeft stilgezeten alvorens dit aan eiser bekend te maken. Met name in situaties waarin, gelet op het subsidietijdvak, aannemelijk is dat investeringen op de langere termijn worden gedaan, ligt het tijdig informeren door verweerder van de subsidie-ontvanger omtrent zijn subsidie-positie voor de hand. De omstandigheid dat, zoals verweerder in zijn verweerschrift heeft opgemerkt, de verwerking van fysieke controles in de administratie omtrent de bevoorschotting enigszins achterloopt, doet, wat daar ook van zij, niet ter zake, nu dit het op de hoogte stellen van subsidie-ontvangers op andere wijze dan via de bevoorschotting geenszins uitsluit.
12. Het voorafgaande betekent dat indien in een situatie, waarin in verband met het niet voldoen aan de Regeling intrekking van een subsidie aan de orde is, de belanghebbende zich beroept op bijzondere hem betreffende omstandigheden, daarmee rekening dient te worden gehouden bij de besluitvorming inzake de intrekking, in dier voege dat wordt ingegaan op de vraag of, gelet op de zich voordoende feiten en omstandigheden, de subsidie voor intrekking in aanmerking komt, en zo ja in welke mate dit het geval dient te zijn. Het in aanmerking nemen van zodanige omstandigheden houdt met name in, dat de in art. 3:4 lid 2 Awb Pro neergelegde evenredigheid in acht wordt genomen.
Gelet op hetgeen verweerder hieromtrent aan zijn bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, ziet de rechtbank niet in dat in dit geval intrekking van de volledige subsidie geboden is of uit een oogpunt van evenredigheid gerechtvaardigd zou zijn.
13. Eisers beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
14. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00
• wegingsfactor 1.
15. Aangezien ten behoeve van eiser een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb, de betaling van dit bedrag te geschieden aan de griffier van de rechtbank.
16. Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser het door hem gestorte griffierecht ten bedrage van € 141,00 dient te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- gelast de Staat der Nederlanden aan eiser het door hem gestorte griffierecht te vergoeden ten bedrage van € 141,00;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die de proceskosten dient te vergoeden;
- bepaalt dat het bedrag van de proceskosten moet worden voldaan aan de griffier.
Aldus gedaan door mr. A.A.H. Schifferstein als voorzitter en mr. J.H.G. van de Broek en mr. W.C.E. Winfield als leden in tegenwoordigheid van mr. drs. J.J.M. Goosen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 8 november 2007.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: