Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 06/2976
Uitspraak van de meervoudige kamer van 3 januari 2008.
inzake
[eiser 1 en 2] ,
te [woonplaats],
eisers,
gemachtigde mr. J. van Groningen,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veghel,
verweerder,
gemachtigde mr. L.A. Muller
Aan het geding hebben tevens als partij deelgenomen:
[derde], wonende te [plaats 1], gemachtigde mr. C.J. Schipperus en
het college van gedeputeerde staten van Noord Brabant (hierna: gs), gemachtigde J.V. Nefkens.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2005 heeft verweerder aan de heer en mevrouw [derde] op hun verzoek van 29 juni 2004 vrijstelling van het bestemmingsplan verleend ten behoeve van het aanleggen van een bos op het perceel [adres] te [plaats 2], kadastraal bekend als gemeente [...], sectie [...], nummer [...].
Het tegen dit besluit door eisers gemaakte bezwaar is bij besluit van 9 mei 2006 ongegrond verklaard.
Het tegen dit besluit ingestelde beroep is behandeld ter zitting van de enkelvoudige kamer van 12 april 2007, waar eisers zijn verschenen in persoon, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
[derde] en gs hebben zich eveneens laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
De zaak is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van 22 november 2007, waar eisers zijn verschenen in persoon, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. [derde] en gs hebben zich eveneens laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
1. In dit geschil is aan de orde of verweerder bevoegd was de onderhavige vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), te verlenen, en zo ja, of hij in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
2. Bij de beoordeling van het geschil gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
3. Het onderhavige project betreft de aanleg van een bos op een perceel van ongeveer 10 hectare (ha), dat voorheen in gebruik was als gras- en maïsveld. Het bos is inmiddels aangelegd. Het gaat om ongeveer 7,7 ha aan beplanting aan de [adres] te [plaats 2], gemeente Erp. Het noordelijk deel van het plangebied sluit aan op een bestaand bos (genaamd ”Het Hurkske”). Ten zuiden van het bosgebied liggen agrarische gronden. Aan de westzijde wordt een geleidelijke overgang van landbouwgrond naar bos gerealiseerd. In het bos zijn enkele halfverharde (wandel)paden gepland van 3 meter breed, met een gezamenlijke lengte van 1.800 meter. De wandelpaden zullen openbaar toegankelijk worden. De paden zijn geschikt voor voertuigen in verband met periodiek onderhoud.
Eiser [eiser 1] exploiteert een varkensbedrijf aan de [adres eiser 1]. Het bedrijf grenst ten zuidwesten aan het perceel waarop het bos is aangelegd. Het bos zal worden gerealiseerd op 15 meter afstand van zijn woonboerderij. Eiser [eiser 2] exploiteert een pluimveebedrijf aan de [adres eiser 2], op een afstand van minder dan 250 meter ten noordwesten van het aan te leggen bos.
4. Ter onderbouwing van het verzoek om vrijstelling is een ruimtelijke onderbouwing opgesteld. Het vrijstellingsverzoek en de ruimtelijke onderbouwing hebben vanaf 16 juli 2004 gedurende twee weken voor inspraak ter inzage gelegen. Naar aanleiding van de inspraakreacties (van onder andere eisers) is het plan aangepast in dier voege dat nabij het begin van het fietspad aan de Akkerweg een aantal parkeerplaatsen zullen worden aangelegd en nabij het perceel Akkerweg 5 een strook met mantelvegetatie zal worden aangelegd ter verbetering van het gezichtsveld ter plaatse. Vervolgens heeft het aangepaste plan met de aangepaste ruimtelijke onderbouwing vanaf 11 maart 2005 gedurende vier weken ter inzage gelegen. Ten aanzien van het voornemen vrijstelling te verlenen hebben eisers zienswijzen ingediend, naar aanleiding waarvan het plan is aangepast. Verweerder heeft in de zienswijzen geen grond gezien af te zien van zijn voornemen om vrijstelling te verlenen.
5. Eisers vrezen - kort gezegd - te worden belemmerd in de bedrijfsvoering van hun agrarische bedrijven door de aanleg en de aanwezigheid van het bos als gevolg van schaduw, wild, wateronttrekking, (ongewenste) bezoekers en verkeer. Bovendien vrezen zij dat het bos in de toekomst als verzuringsgevoelig gebied zal worden aangemerkt, waardoor zij in hun uitbreidingsmogelijkheden zullen worden beperkt. [eiser 1] stelt bovendien vermindering van woongenot te ondervinden door verlies van uitzicht en privacy. Voorts voeren eisers aan dat het onderhavige plan strijdig is met de in het Streekplan 2002 en het reconstructieplan Peel en Maas neergelegde beleidsvisies. Verder is het plan niet in overeenstemming met de Structuurvisie Plus Uden/Veghel en de Structuurvisie Boerdonk. Tenslotte twijfelen eisers aan de economische haalbaarheid van het plan. Daarom moet het er volgens eisers voor worden gehouden dat de vrijstelling voor een ander doel zal worden aangewend dan waarvoor deze is aangevraagd.
6. Het wettelijk/ planologisch kader luidt als volgt.
7. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in ieder geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders, hetgeen - naar de rechtbank aan de hand van de stukken vaststelt - in dit geval bij besluit van 19 februari 2004 is geschied.
8. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan ”Landelijk gebied” (van kracht sinds 21 februari 2003) (en ”Landelijk gebied, aanvulling” (van kracht sinds 13 augustus 2004)) rust op het onderhavige perceel de bestemming ”Agrarisch gebied”. Gronden met deze bestemming zijn blijkens artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften bestemd voor de volgende doeleinden: a. een agrarische bedrijfsuitoefening;
b. instandhouding van abiotische waarden in combinatie met agrarische bedrijfsuitoefening, en
c. extensief dagrecreatief medegebruik.
9. Ingevolge artikel 27 van Pro de planvoorschriften is het verboden de in dit plan opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangegeven in de doeleinden.
10. Vast staat dat het (hoofd)gebruik als bos niet in overeenstemming is met de op het perceel rustende bestemming en voorts dat het bestemmingsplan geen wijzigings- c.q. vrijstellingsbepalingen bevat. Om verwezenlijking van het plan niettemin mogelijk te maken heeft verweerder vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend van het geldende bestemmingsplan.
11. Op 29 november 2005 heeft gs de vereiste verklaring van geen bezwaar verleend. Volgens gs is de voorgestelde landschappelijke ontwikkeling in overeenstemming met het streekplan 2002. Gs is met verweerder van mening dat geen belemmeringen ontstaan voor de landbouw. Verder wijzen zij erop dat ter plaatse geen sprake is van een landbouwontwikkelingsgebied maar (groten)deels van een verwevingsgebied en deels van een extensiveringsgebied-natuur.
Het project is voorzien van een ruimtelijke onderbouwing, waarin onder meer is ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan en met het landelijk en provinciaal beleid.
12. Gelet op bovenstaande is naar het oordeel van de rechtbank in beginsel voldaan aan de formele vereisten van artikel 19, eerste lid, van de WRO.
13. Eisers hebben in beroep gesteld dat verweerder geen gebruik heeft mogen maken van genoemde verklaring van geen bezwaar, omdat het provinciaal beleid eraan in de weg staat dat op de onderhavige (agrarische) locatie bos wordt aangelegd. In het Streekplan 2002 heeft het gebied een zuiver agrarische bestemming gekregen en in het reconstructieplan is deze beleidskeuze gehandhaafd, zo stellen eisers.
14. De rechtbank overweegt als volgt.
Ter zitting is aan de hand van de plankaart “Intensieve veehouderij: integrale zonering” vastgesteld dat het betreffende perceel in het reconstructieplan Peel en Maas grotendeels is gelegen in zogenaamd verwevingsgebied en voor een kleiner, aan ”Het Hurkske” grenzend deel in zogenaamd extensiveringsgebied-natuur. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat - nu verwevingsgebied ingevolge het reconstructieplan is gericht op verweving van landbouw, wonen en natuur - het onderhavige plan tot aanleg van een bos in overeenstemming is met de provinciale uitgangspunten en geen beletsel vormt voor de beoogde natuurontwikkeling. Evenmin is deze ontwikkeling in strijd met de in het Streekplan 2002 neergelegde visie dat – hoewel het onderhavige perceel daarin is aangeduid als Agrarische Hoofdstructuur landbouw, zoekgebied veeverdichtingsgebied – de provincie groot voorstander is van het ontwikkelen van aan het buitengebied gebonden toerisme en recreatie in de AHS-landbouw. Nu het betreffende bosperceel niet is gelegen in een (zoek)gebied voor landbouwontwikkelingsgronden met het accent op intensieve veehouderij vormt de aanleg van het bos geen belemmering voor de eventuele ontwikkeling van die intensieve veehouderij. Derhalve heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid van de door gs verleende verklaring van geen bezwaar gebruik kunnen maken.
15. Vervolgens zal de rechtbank toetsen of er sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing, zoals ingevolge het bepaalde in artikel 19, eerste lid, van de WRO wordt vereist.
16. Eisers hebben daartoe in de eerste plaats aangevoerd dat het plan niet in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid, te weten de structuurvisie Plus Uden/Veghel en de structuurvisie Boerdonk, waarin het gebied is aangewezen als jonge ontginning. Nu het streven is om deze gebieden open en grootschalig te houden, is er volgens eisers geen sprake van een ondergeschikte wijziging ten opzichte van het bestemmingsplan.
17. De rechtbank overweegt als volgt.
Hoewel de aanleg van het bos ingevolge het bestemmingsplan niet direct mogelijk is, is in de toelichting op het bestemmingsplan opgenomen dat het wel veel mogelijkheden wil bieden voor recreatie in het buitengebied. De afwijking van het bestemmingsplan ziet op de wijziging van het toegestane extensief dagrecreatief medegebruik in hoofdgebruik. In de ruimtelijke onderbouwing (pagina 4) is uitgebreid ingegaan op de relatie met beide structuurvisies: het plan draagt bij aan de ambitie om in het kader van de reconstructie van het buitengebied de recreatieve mogelijkheden aldaar verder te ontwikkelen. Er wordt gestreefd naar een versterking van de recreatieve toegankelijkheid.
Voorts wordt in de ruimtelijke onderbouwing aangegeven dat het gebied is aangeduid als jonge ontginning en dat verweerder ernaar streeft de jonge ontginningen grootschalig en open te houden. Omdat het betreffende gebied is gelegen tussen een kleinschalig, oud peelontginningsgebied en bosgebied ”Het Hurkske” is er al geen sprake meer van echte openheid en wordt de grootschalige structuur niet aangetast omdat alleen de rand van het bosgebied opschuift en geen verdere versnippering plaatsvindt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder genoegzaam gemotiveerd waarom de aanleg van het bos past in het gemeentelijk planologisch beleid.
18. In de tweede plaats hebben eisers aangevoerd dat het plan aanvankelijk voorzag in een commerciële visvijver. Gesteld is weliswaar dat deze vijver niet tot de mogelijkheden behoort, maar eisers vrezen dat de onderhavige vrijstelling voor een ander doel zal worden gebruikt dan waarvoor verleend, te weten een eerste stap naar een commerciële visvijver.
19. De rechtbank overweegt als volgt.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is naar het oordeel van de rechtbank komen vast te staan dat een commerciële visvijver geen deel uitmaakt van het onderhavige vrijstellingsbesluit en dat het vooralsnog niet aannemelijk is te achten dat [derde] het perceel anders gaat gebruiken dan waarvoor de vrijstelling is verleend. Bovendien, zo heeft [derde] ter zitting opgemerkt zal, zo dit in de toekomst wel het geval mocht zijn, hiervoor bij verweerder een vergunning worden aangevraagd, zodat eisers’ stelling geen doel treft.
20. In de derde plaats twijfelen eisers aan de economische haalbaarheid van het plan, nu, naar zij stellen, tegenover de kosten van de aanleg en het beheer van het bos geen andere inkomsten staan dan de eenmalige subsidie. Eisers zijn daarom bevreesd voor verwildering. Voor verweerder hadden deze feiten en omstandigheden moeten leiden tot gerede twijfel over de juistheid van het verzoek en had verweerder medewerking daaraan moeten onthouden.
21. De rechtbank overweegt als volgt.
Uit de gedingstukken is gebleken dat aanplant van het bos inmiddels heeft plaatsgevonden. [derde] heeft hiervoor een Europese subsidie ontvangen. In het inrichtingsplan is een exploitatieopzet meegenomen, waaruit blijkt dat de totale projectkosten zijn gedekt. In de ruimtelijke onderbouwing (pagina 8) wordt nog aangegeven welke gelden mogelijk beschikbaar zijn voor het project. Met verweerder ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding te twijfelen aan de economische uitvoerbaarheid van het plan. Door eisers is dit argument mede aangevoerd ter onderbouwing van hun stelling dat de commerciële visvijver er uiteindelijk zal komen. Nu, zoals de rechtbank hiervoor reeds heeft overwogen, dit niet aannemelijk is geworden, is naar het oordeel van de rechtbank de ruimtelijke onderbouwing op dit onderdeel voldoende gemotiveerd.
22. Voorts hebben eisers aangevoerd dat er - omdat het aan te leggen bos aansluit op ”Het Hurkske” - één kwetsbaar gebied zal ontstaan, waardoor de afstand tussen de bedrijven van eisers en het kwetsbare gebied wordt verkleind, hetgeen een belemmering zou kunnen zijn voor uitbreiding van hun bedrijven.
23. De rechtbank overweegt als volgt.
Vast is komen staan dat het onderhavige bos niet is aangewezen als kwetsbaar gebied. Immers ingevolge zowel de voorheen geldende Interimwet ammoniak en veehouderij alsmede de ten tijde van het bestreden besluit geldende Wet ammoniak en veehouderij wordt alleen bestaande natuur, aangelegd vóór 1 mei 1988, als voor verzuring gevoelig beschouwd. Bovendien krijgt het bos niet het predicaat ”kwetsbaar” door aaneengroei met ”Het Hurkske”, zoals eisers stellen. De rechtbank neemt in haar overwegingen tevens mee dat namens gs ter zitting is gesteld dat het betreffende bosperceel ook niet als kwetsbaar gebied zal worden aangewezen en voorts dat eventuele toekomstige veranderingen van wetgeving bij het nemen van het onderhavige bestreden besluit geen rol kunnen spelen. Eisers’ stellingen ten aanzien van dit onderdeel treffen geen doel.
24. Op de vijfde plaats vrezen eisers verkeers- en parkeeroverlast, stellen dat het plan niet voorziet in parkeerplaatsen en dat verweerder niet heeft beoordeeld of wordt voldaan aan de eisen van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 (BLK 2005). Volgens eisers zal het gewijzigde gebruik van het perceel wel degelijk verkeersaantrekkende werking en derhalve ook gevolgen voor het milieu hebben. Immers oorspronkelijk agrarisch gebied wordt nu recreatief gebruikt en er zullen gezien de ligging van het bos wandelaars met de auto komen.
Verweerder en [derde] hebben daartegen aangevoerd dat het argument dat niet wordt voldaan aan het BLK 2005 eerst in beroep en derhalve te laat is aangevoerd.
25. De rechtbank overweegt dienaangaande dat aan te leggen parkeerplaatsen thans niet aan de orde zijn omdat deze niet in het verzoek tot vrijstelling en derhalve ook niet in het bestreden besluit zijn meegenomen. In de ruimtelijke onderbouwing (pagina 5) is opgenomen dat parkeermogelijkheden op de locatie van belang worden wanneer in een later stadium medewerking wordt verleend aan de forellenvijver met commerciële voorzieningen. Zoals de rechtbank reeds eerder heeft vastgesteld is dit thans niet aan de orde.
26. Wat betreft eisers’ stelling dat verweerder niet heeft beoordeeld of het plan in overeenstemming is met de eisen van het BLK 2005 is de rechtbank - in tegenstelling tot verweerder en [derde] - van oordeel dat dit argument dient te worden beschouwd als een nadere uitwerking van de door eisers reeds in de zienswijze en in de bezwaarfase aangevoerde verkeersaantrekkende werking van het plan, waarmee eisers naar de rechtbank begrijpt beogen te stellen dat er geen sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing. De rechtbank zal derhalve dit onderdeel meenemen in haar beoordeling.
27. Voor de vraag of het plan voldoet aan de eisen, neergelegd in het BLK 2005, heeft als uitgangspunt te gelden hetgeen op grond van het geldende bestemmingsplan maximaal mogelijk is, te weten agrarische bedrijfsuitoefening alsmede extensief dagrecreatief medegebruik.
Naar het oordeel van de rechtbank kan het gewijzigde gebruik van het perceel als bos mogelijk een enigszins verkeersaantrekkende werking hebben, maar afgezet tegen het wegvallen van het verkeer (tractoren en vrachtauto’s) ten behoeve van het agrarisch gebruik van het perceel als maïs- en aardappelteeltgrond, levert dit niet een relevante verslechtering van de luchtkwaliteit op. De rechtbank neemt hierbij mede in aanmerking dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het gaat om een kleinschalig bos, dat niet is gericht op het aantrekken van een groot aantal bezoekers. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder terecht heeft aangenomen dat het plan niet een zodanig verkeersaantrekkende werking heeft dat verweerder onderzoek naar de luchtkwaliteit had moeten verrichten, zodat ook deze grief van eisers faalt.
28. In tegenstelling tot hetgeen eisers in hun zesde grief aanvoeren stelt de rechtbank vast dat in de ruimtelijke onderbouwing wel een watertoets is opgenomen, waaruit overigens blijkt dat de aanleg van het bos geen wijziging in de waterhuishouding te weeg brengt en evenmin negatieve consequenties heeft ten aanzien van de afwatering van het perceel. Eisers hebben naar het oordeel van de rechtbank ook niet aannemelijk gemaakt dat hun percelen als gevolg van de aanleg van het bos zullen verdrogen.
29. In de zevende plaats hebben eisers aangevoerd dat zich in het bos wild, zoals gevogelte, hazen, konijnen en vossen, zal vestigen dat mogelijk besmettelijke ziektes kan overbrengen op het vee van eisers. Eisers stellen dat verweerder zich in het bestreden besluit op dit onderdeel niet mocht baseren op het door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) uitgebrachte rapport van februari 2005. Ter nadere onderbouwing van hun stellingen hebben eisers een drietal tegenrapportages d.d. 19 juli 2005, opgemaakt door A.H.M.A. van den Berk, overgelegd, waaruit – zo stellen eisers – wel degelijk blijkt dat zich in het bos ophoudend wild schade zal veroorzaken aan de belendende agrarische percelen. Geadviseerd wordt een deugdelijk hekwerk met gaas te plaatsen.
30. De rechtbank overweegt als volgt.
In opdracht van verweerder heeft de SAOZ een planschaderisicoanalyse opgesteld ter verkrijging van inzicht in de mogelijke financiële gevolgen voor eisers van de aanleg van het bos, waarin ook aandacht is geschonken aan het wildaspect. Volgens de SAOZ is het prematuur om te veronderstellen dat gebruikers van de omliggende landbouwgronden ten gevolge van de aanleg van het bos in relevante mate overlast zullen gaan ondervinden van wild. In de eerste jaren zal zich in het bos weinig wild ophouden omdat het daarvoor nog te jong is. Bovendien zal er ook wel wild voorkomen in "Het Hurkske". Wellicht dat eisers te zijner tijd een aantal wildwerende maatregelen zullen moeten treffen om schade te voorkomen, maar naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat verweerder vanwege potentiële toekomstige wildschade van het verlenen van de onderhavige vrijstelling had behoren af te zien.
De door eisers overgelegde tegenrapporten hebben de rechtbank niet van het tegendeel kunnen overtuigen. Immers in het kader van de bezwaarfase heeft verweerder de SAOZ om een reactie gevraagd. De SAOZ ziet in het tegenrapport onvoldoende aanleiding om de risicoanalyse aan te vullen en/of te wijzigen. Nu niet gebleken is dat de rapporten van de SAOZ onzorgvuldig tot stand zijn gekomen, heeft verweerder mogen concluderen dat eisers door het vrijstellingsbesluit niet onevenredig in hun financiële belangen worden geschaad.
31. Ten slotte behoeft de door eisers aangevoerde grief dat een situatie als bedoeld in artikel 3, vierde lid, van de Wet stankemissie veehouderij in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden zal ontstaan, geen bespreking meer, nu eisers ter zitting hebben aangegeven dat dit onderdeel vanwege de gewijzigde regelgeving geen punt van geschil meer vormt.
32. Bovenstaande overwegingen leiden de rechtbank tot de conclusie dat de ruimtelijke onderbouwing, die aan de gegeven vrijstelling ten grondslag ligt, de rechterlijke toets kan doorstaan.
33. Voorts overweegt de rechtbank dat het verlenen van vrijstelling een discretionaire bevoegdheid van verweerder is, hetgeen betekent dat verweerder een zekere vrijheid toekomt. Bij het uitoefenen van deze bevoegdheid dient verweerder de bij het besluit betrokken belangen af te wegen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot verlening van de onderhavige vrijstelling is kunnen komen. Het beroep is derhalve ongegrond.
34. De rechtbank ziet geen aanleiding een proceskostenveroordeling uit te spreken, noch te bepalen dat het door eisers betaalde griffierecht aan hen dient te worden vergoed.
35. Beslist wordt als volgt.
Beslissing.
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. N.H.J.M. Veldman – Gielen, als voorzitter, mrs. A.A.H. Schifferstein en E.M. de Stigter als leden in tegenwoordigheid van mr. M.P.C. Anssems als griffier en in het openbaar uitgesproken op 3 januari 2008.
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschriften verzonden: