Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 07/3364
Uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juli 2008
inzake
de vennootschap onder firma, [bedrijfsnaam] gevestigd te [plaatsnaam],
[naam 1], [naam 2], [naam 3], [naam 4], wonende te [plaatsnaam],
eisers,
gemachtigde ing. J.B.M. Lauwerijssen,
tegen
gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder,
gemachtigde mr. R.R.J.W. van Goethem.
Aan het geding heeft als partij deelgenomen het algemeen bestuur van het Waterschap Aa en Maas, te 's-Hertogenbosch, (hierna ook: het Waterschap), gemachtigde mr. E. van Breugel-van Tienhoven.
Procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2007 heeft het Waterschap de Keur op de waterberging Waterschap Aa en Maas 2007 (hierna: de Keur) vastgesteld. Dit besluit is op 31 maart 2007 gepubliceerd en met ingang van 15 mei 2007 in werking getreden.
Verweerder heeft het door eisers tegen dit besluit ingestelde administratief beroep bij besluit van 4 september 2007 ongegrond verklaard en het besluit tot vaststelling van de Keur in stand gelaten.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld ter zitting van 30 mei 2008, waar [naam 1] (initialen niet bekend),
[naam 2] en [naam 4] zijn verschenen in persoon, bijgestaan door de gemachtigde van eisers. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. Het Waterschap is eveneens bij gemachtigde verschenen.
Overwegingen
1. Aan de orde is of verweerders besluit van 4 september 2007, waarbij het besluit van het Waterschap tot vaststelling van de Keur in stand is gelaten, in rechte stand kan houden.
2. De door het Waterschap vastgestelde Keur heeft tot doel om, ter voorziening in de behoefte van het Waterschap om ook in de toekomst bij grotere neerslaghoeveelheden de gevolgen van daarmee gepaard gaande wateroverlast in het gehele stroomgebied te kunnen minimaliseren, meer opvangruimte voor water te realiseren. In de Keur zijn daartoe, vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Waterwet, een gedoogplicht en bijbehorende verbodsbepalingen opgenomen. Op grond van de gedoogplicht zijn rechthebbenden ten aanzien van daartoe ruimtelijk bestemde en als zodanig op de legger opgenomen gronden gehouden om de tijdelijke berging van water op die gronden te gedogen. Onder ruimtelijk tot berging bestemde gronden moet worden verstaan: gronden die als tijdelijke waterberging zijn opgenomen in een bestemmingsplan, dan wel met planologische doorwerking op basis van artikel 27 van Pro de Reconstructiewet (Rcw) in een reconstructieplan zijn opgenomen.
De in de Keur opgenomen verbodsbepalingen strekken ertoe om te voorkomen dat de aldus aangewezen gronden, door maaiveldverhoging of het aanbrengen of wijzigen van kaden, minder geschikt worden om als waterberging te fungeren.
3. Op 2 mei 2007 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) uitspraak gedaan inzake een beroep betreffende het Reconstructieplan Maas en Meijerij (uitspraak nr. 200506843/1), dat tevens het gebied omvat waarbinnen het Waterschap zijn taken uitoefent. De Afdeling heeft bij die uitspraak het besluit van provinciale staten tot vaststelling van het reconstructieplan vernietigd, voor zover artikel 27 van Pro de Rcw van toepassing is verklaard op de begrenzingen en werken van 'bestaande inundatiegebieden' en 'in te richten waterbergingsgebieden'. Ten gevolge van die uitspraak waren er ten tijde van de vaststelling van de Keur, omdat er op dat moment nog geen tijdelijke waterbergingsgebieden waren opgenomen in bestemmingsplannen, in het geheel geen gronden ten behoeve van de tijdelijke waterberging ruimtelijk tot berging bestemd.
4. Verweerder heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat de vaststelling van de Keur past binnen de aan het Waterschap opgedragen taak, dat niet is gebleken van strijdigheid met wet- en regelgeving en er geen reden is om aan te nemen dat de Keur in strijd is met het provinciaal beleid.
5. Eisers voeren - samengevat - het volgende aan.
De in het Reglement voor het Waterschap Aa en Maaskant (hierna: het Reglement) aan het Waterschap opgedragen taken omvatten niet de aanleg van waterbergingsgebieden, omdat een dergelijk gebied niet kan worden geschaard onder de definitie van oppervlaktewater waarop de door het Waterschap te voeren kwantiteits- en kwaliteitsbeheer betrekking moet hebben. Vaststelling van de Keur op de waterberging behoort dan ook niet tot de taken en bevoegdheden van het Waterschap.
Ook uit het wetsvoorstel voor de Waterwet kan worden afgeleid dat waterbergingsgebieden niet tot het oppervlaktewaterlichaam of een onderdeel daarvan behoren, zodat ook op grond daarvan moet worden aangenomen dat de aanleg van dergelijke gebieden thans nog niet tot de taak van waterschappen behoort. In feite wordt met de vaststelling van de Keur dan ook vooruit gelopen op totstandkoming van de Waterwet.
Ten tijde van de vaststelling van de Keur was er nog een juridische grondslag aanwezig voor de aanwijzing van waterbergingsgebieden in de vorm van een reconstructieplan, maar daarna is die doorwerking, door de vernietiging van het reconstructieplan op dit punt door de Afdeling, komen te vervallen. Ook zijn er geen waterbergingsgebieden in een bestemmingsplan als zodanig aangewezen. Er ontbreekt dan ook een ruimtelijke bestemming van de waterberging, zodat het juridisch kader aan de vaststelling van een keur voor dergelijke gebieden is komen te ontvallen.
Alvorens de Keur en de legger vast te kunnen stellen, moeten waterbergingsgebieden eerst als zodanig ruimtelijk zijn bestemd.
Omdat zaken die verband houden met de inrichting van waterbergingsgebieden een bovenregionaal karakter hebben en dus geen waterschapstaak betreffen, biedt artikel 78 van Pro de Waterschapswet geen basis voor vaststelling van de in geding zijnde Keur.
Verder kan de Keur niet worden vastgesteld zonder dat gelijktijdig de legger wordt vastgesteld.
6. De rechtbank stelt voorop dat verweerder in het kader van een administratief beroep tegen een vastgestelde keur dient te beoordelen of de keur als algemeen verbindend voorschrift niet in strijd is met de toepasselijke regelgeving of met het provinciale beleid. Binnen deze kaders komt het Waterschap bij het vaststellen van de keur een grote mate van beleidsvrijheid toe; hij heeft ruimte om aanvullend beleid te voeren. Verweerder toetst daarom met een zekere terughoudendheid.
In deze zaak dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder tot het oordeel heeft kunnen komen dat de vaststelling van de Keur niet in strijd is met het recht en/of het algemeen belang en daarom redelijkerwijs het besluit van het Waterschap tot vaststelling van die Keur heeft kunnen handhaven. Er is dan ook sprake van een terughoudende toetsing door de rechtbank.
7. In artikel 78, eerste lid, van de Waterschapswet is bepaald dat het algemeen bestuur van het waterschap de verordeningen maakt die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die aan het waterschap zijn opgedragen. Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet betreffen de taken die met het oog op de waterstaatkundige verzorging aan waterschappen zijn of worden opgedragen onder meer de zorg voor het watersysteem. Op grond van dit artikellid kan daarnaast de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden aan waterschappen zijn of worden opgedragen.
8. Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Reglement heeft het Waterschap ten doel de waterstaatkundige verzorging van de gebieden die zijn aangegeven op de bij het Reglement behorende kaart, voor zover die verzorging niet tot de taak van andere publiekrechtelijke lichamen behoort. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de taken van het Waterschap omvatten:
a. het beheer en onderhoud van de waterkeringen, bedoeld in de Verordening op de waterkering Noord-Brabant 1997 en van de overige werken met een waterkerende functie;
b. de zorg voor de waterhuishouding voor zover het betreft het kwantiteits- en kwaliteitsbeheer van oppervlaktewater, bedoeld in de Verordening waterhuishouding Noord-Brabant 1997.
9. In artikel 1.1.1 van de Verordening waterhuishouding Noord-Brabant 1997 is het waterkwantiteitsbeheer omschreven als: de zorg voor het oppervlaktewater in kwantitatief opzicht (…), overeenkomstig de in het waterhuishoudings- en beheersplan vastgelegde doelstellingen (...).
10. In het waterbeheersplan 2001-2004 van waterschap De Maaskant - dit waterschap is door een fusie met waterschap De Aa opgegaan in waterschap Aa en Maas - dat is vastgesteld op 29 juni 2004 en waarvan de geldigheidsduur is verlengd (zie voor het plan de website www.aaenmaas.nl), zijn diverse functies en doelstellingen toegekend. Aan het gebied waarop de Keur betrekking heeft is in het waterbeheersplan onder meer de functie "opvang van piekafvoeren" toegekend. Gebieden met die functie zijn, afhankelijk van de precieze aanduiding, bedoeld voor noodopvang of voor tijdelijke inundatie bij hogere afvoeren van water. Deze laatste gebieden betreffen de in de Keur bedoelde waterbergings-gebieden. Het gaat om laaggelegen gebieden waarin, zonder dat daarvoor ingrepen in het watersysteem noodzakelijk zijn, tijdelijk water kan worden geborgen. Voor deze gebieden, die aan de hand van een kaart met zoekgebieden in de planperiode zullen worden aangewezen, is in het waterbeheersplan als lange termijndoelstelling opgenomen: het verlagen van de piekafvoeren door water te bergen, zonder dat hierbij veel schade ontstaat.
11. De rechtbank leidt hieruit af dat de taak van waterschap Aa en Maaskant mede betrekking heeft op de realisering van waterbergingscapaciteit op niet tot het oppervlaktewaterlichaam behorende gronden. Deze taak behoort tot de waterstaatkundige verzorging, bestaande uit het waterkwantiteitsbeheer als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder b, van het Reglement en artikel 1.1.1 van de Verordening op de Waterhuishouding.
Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat verweerder bevoegd is om, ten behoeve van de realisering van waterbergingscapaciteit in het door de Keur bestreken gebied, een verordening te maken. De omstandigheid dat, zoals eisers hebben gesteld, in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel voor een Waterwet (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 818, nr. 3) is aangegeven dat uit een inventarisatie van bestaande waterstaatkundige bepalingen en regelingen met gedoogplichtachtige bepalingen is gebleken dat een algemene bepaling om op gronden de tijdelijke berging van water te moeten gedogen ontbreekt, doet daaraan niet af.
12. Verweerder heeft, gelet hierop, in redelijkheid kunnen komen tot het oordeel dat de vaststelling van de Keur op de waterberging Waterschap Aa en Maas niet in strijd is met het recht en/of het algemeen belang. De door eisers aangevoerde gronden betreffende de bevoegdheid van het Waterschap treffen derhalve geen doel.
13. Eisers kan worden toegegeven dat er ten tijde van de vaststelling van de Keur geen gebied voor tijdelijke waterberging als zodanig ruimtelijk was bestemd. De rechtbank deelt echter niet eisers' opvatting dat daardoor het juridische kader aan de vaststelling van een keur voor dergelijke gebieden is komen te ontvallen. Dat er nog geen sprake is van een ruimtelijke bestemming van waterbergingsgebieden laat onverlet dat het Waterschap de oplegging van een gedoogplicht met daarbij behorende verbodsbepalingen met het oog op de realisering van dergelijke gebieden in de toekomst nodig kan achten. Zodra waterbergingsgebieden alsnog ruimtelijk worden bestemd (en op de legger worden opgenomen), zijn daarop direct de gedoogplicht en de verbodsbepalingen van toepassing. Er valt geen wettelijke bepaling aan te wijzen op grond waarvan de ruimtelijke bestemming van waterbergingsgebieden, opneming van die gebieden op de legger en vaststelling van een keur voor die waterbergingsgebieden gelijktijdig moeten geschieden en dus ook niet dat de ruimtelijke bestemming vooraf moet gaan aan de vaststelling van de keur of de legger. Dat, zoals eisers stellen, verweerder - met betrekking tot gronden die als bergingsgebied kunnen gaan fungeren - ten onrechte verwijst naar nadeelscompensatie of aankoop, zonder dat hij aangeeft met welke frequentie die gronden kunnen onderlopen, kan hieraan dan ook niet afdoen.
14. De rechtbank deelt evenmin eisers' visie dat er geen keur kan worden vastgesteld als niet gelijktijdig een legger wordt vastgesteld. Anders dan eisers menen, kan uit de artikelen 1 en 2 van de Keur niet worden afgeleid dat de vaststelling van de Keur en van de legger onherroepelijk met elkaar zijn verbonden, in die zin dat zij op hetzelfde tijdstip moeten plaatsvinden. Ook in het Reglement en de Waterschapswet is geen steun voor deze opvatting te vinden.
15. De rechtbank volgt verweerder in zijn opvatting dat waterberging niet per definitie een bovenregionale aangelegenheid betreft en het Waterschap met de vaststelling van de Keur invulling geeft aan zijn taken inzake de regionale waterberging, omdat het beheersgebied van het waterschap regionaal en gemeentegrensoverstijgend is.
16. De rechtbank komt, op grond van hetgeen zij hiervoor heeft overwogen, tot het oordeel dat verweerder redelijkerwijs het besluit van het Waterschap tot vaststelling van de Keur heeft kunnen handhaven. Het beroep is dan ook ongegrond.
17. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of voor het geven van een opdracht aan verweerder tot vergoeding van het griffierecht.
18. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. D.J. de Lange als voorzitter en mr. M.L.P. van Cruchten en
mr. H.F.M.W. van Rijswick als leden, in tegenwoordigheid van A.J.H. van der Donk als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2008.