Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 07/3522
Uitspraak van de meervoudige kamer van 27 februari 2009
inzake
Stichting De Parel,
te Valkenswaard,
eiseres,
gemachtigde mr. M.B.A. Alkema,
tegen
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder,
gemachtigde mr. J.A.M. van Heijningen.
<b>Procesverloop</b>
Bij besluit van 12 april 2007 heeft verweerder afwijzend beslist op de aanvraag van eiseres van 30 januari 2007 tot subsidieverlening op basis de ‘Beleidsregel flexibele subsidies jeugdzorg provincie Noord-Brabant 2007’ (verder: de Beleidsregel 2007).
Het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar is door verweerder bij besluit van 11 september 2007 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de zitting van 5 december 2008, waar eiseres is verschenen in de persoon van [naam A] en [naam B], bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde.
<b>Overwegingen</b>
1. Aan de orde is de vraag of verweerder eiseres voor het jaar 2007 terecht een subsidie op basis van de Beleidsregel 2007 heeft geweigerd.
2. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
3. Eiseres, de in augustus 2005 opgerichte Stichting de Parel, stelt zich ten doel de opvang en begeleiding van kinderen tussen 4 tot 18 jaar, die tijdelijk of permanent uit huis moeten worden geplaatst, wachten op plaatsing in een pleeggezin of instelling, dan wel die in het kader van een time-out voor overdag en/of ’s nachts speciale begeleiding nodig hebben, die anderen niet kunnen bieden. Begin 2007 was het uitvoerend werk van eiseres nog enkel geconcentreerd in het Belgische Hechtel-Eksel, op circa een kwartier rijden van de Nederlandse grens, alwaar in een pand een tiental kinderen werd opgevangen. Ten tijde van de subsidie-aanvraag 2007 was het de bedoeling dat het aanbod tot 25 plaatsen zou worden uitgebreid, waarvan er acht door tussenkomst van eiseres bij de stichting De Combinatie zouden worden ondergebracht.
4. Op basis van de Beleidsregel 2006 heeft verweerder een aanvraag voor erkenning voor 2006 gehonoreerd, en wel voor de onderdelen crisisopvang, permanente opvang en time-out opvang. De erkenning behelsde dat verweerder, op basis van een door Bureau Jeugdzorg Noord-Brabant (verder: het BJz) per jeugdige af te geven indicatiestelling, tot vergoeding van de zojuist genoemde drie zorgvormen zou overgaan, hetgeen ook daadwerkelijk is geschied.
5. Naar aanleiding van het verzoek van eiseres voor subsidie in 2007 heeft verweerder het BJz gevraagd een advies uit te brengen. Het BJz is tot een negatief advies gekomen om reden dat het door eiseres geboden aanbod geen duidelijkheid verschaft omtrent doelgroep en de aard en de ernst van de te behandelen problematiek, terwijl voorts wel onderwijsactiviteiten worden ondernomen, maar geen jeugdhulp thuis wordt aangeboden. Verder voldoet het aanbod niet aan de kwaliteitseisen zoals in de Wet op de jeugdzorg (verder: de Wjz ) geformuleerd en roept de locatie in België enige vragen op.
Verweerder heeft daarop eiseres kenbaar gemaakt voornemens te zijn de subsidie te weigeren en haar in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De reactie van eiseres is voor verweerder aanleiding geweest het BJz wederom om een advies te vragen. Aangezien ook dit advies een negatieve beoordeling inhield, heeft verweerder bij primair besluit van 12 april 2007 tot weigering van de subsidie besloten. Verweerder heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat, gelet op de brede doelgroep in combinatie met de kleinschaligheid, betwijfeld kan worden of de vereiste kwaliteit bij eiseres aanwezig is; dat niet wordt voldaan aan het vereiste van tenminste 25 plaatsen voor een vorm van verblijf, waarbij voorts wordt opgemerkt dat de bij De Combinatie ondergebrachte plaatsen geen onderdeel uitmaken van de onderhavige subsidie-aanvraag en ten slotte dat de accommodatie niet in Nederland is gelegen, derhalve buiten het toezichtsgebied van de Inspectie Jeugdzorg
6. Eiseres heeft daar tegenin gebracht dat de door verweerder vastgestelde Beleidsregel 2007 onverbindend is, want in strijd met de Wjz en de Subsidieverordening jeugdzorg provincie Noord-Brabant 2005 (hierna: de Verordening). In de Beleidsregel 2007 wordt met name een andere definitie van het begrip ‘zorgaanbieder’ gehanteerd en worden weigeringsgronden vastgesteld die in de Wjz noch in de Verordening voorkomen.
Voorts heeft eiseres aangevoerd dat zij wel degelijk voldoet aan de kwaliteitseisen als geformuleerd in de Wjz en dat de adviezen van het BJz, die dit bestrijden, inhoudelijk ondeugdelijk zijn. De weigering subsidie te verlenen is ook in strijd met zowel het vertrouwensbeginsel als met het gelijkheidsbeginsel. Ten slotte wordt het verbod van willekeur overtreden.
7. De relevante regelgeving luidt als volgt.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, van de Wjz wordt onder zorgaanbieder verstaan:
de natuurlijke persoon of de rechtspersoon die jeugdzorg verleent, waarop ingevolge deze wet aanspraak bestaat.
Ingevolge artikel 41, tweede lid, van de Wjz verstrekken gedeputeerde staten zorgaanbieders subsidie ten behoeve van de uitvoering van die jeugdzorg en het verwerken van gegevens als bedoeld in de artikelen 43 en 44.
In het vijfde lid van genoemd artikel is bepaald dat provinciale staten bij verordening regels vaststellen omtrent de subsidiëring. Deze regels hebben in ieder geval betrekking op de onderwerpen, genoemd in artikel 39.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Wjz kunnen deze regels betrekking hebben op:
a. het bedrag van de uitkeringen, dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
b. de aanvraag van de uitkeringen en de besluitvorming daarover;
c. de voorwaarden waaronder de uitkeringen worden verleend;
d. de verplichtingen van de provincies;
e. de vaststelling van de uitkeringen;
f. de intrekking of wijziging van de verlening of de vaststelling van de uitkering;
g. de betaling of de terugvordering van de uitkeringen en het verlenen van voorschotten.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder e, van de op artikel 41, vijfde lid, van de Wjz gebaseerde Verordening wordt onder een uitvoeringsregeling verstaan een door gedeputeerde staten vastgestelde Uitvoeringsregeling subsidiëring Jeugdzorg.
In artikel 32 van Pro de Verordening is vervolgens bepaald dat gedeputeerde staten in een uitvoeringsregeling nadere regels kunnen stellen voor de uitvoering van deze verordening.
Verweerder verstaat onder bedoelde uitvoeringsregeling de door gedeputeerde staten op
24 oktober 2006 vastgestelde ‘Beleidsregel flexibele subsidies jeugdzorg provincie Noord-Brabant 2007’(de reeds genoemde Beleidsregel 2007).
De Beleidsregel 2007 behelst onder punt 6, voor zover thans relevant, het volgende:
1. Voor subsidie komen alleen zorgaanbieders in aanmerking, die een rechtspersoon zijn met volledige rechtsbevoegdheid, gevestigd in de Europese Economische Ruimte, die zich blijkens zijn statuten ten doel stelt het bieden van jeugdzorg waarop ingevolge de wet op de jeugdzorg aanspraak bestaat.
(..).
4. De zorgaanbieder biedt jeugdzorg zoals bedoeld in de Wet op de jeugdzorg. Deze jeugdzorg dient van voldoende kwaliteit te zijn, zoals beschreven in Hoofdstuk IV, paragraaf 3 van de Wet op de jeugdzorg. Gedeputeerde staten vragen hieromtrent advies aan het Bureau Jeugdzorg Noord-Brabant.
5. De zorgaanbieder beschikt over een capaciteit van tenminste 25 plaatsen voor een vorm van verblijf.
6. De accommodatie die de zorgaanbieder in gebruik heeft voor verblijf van jeugdigen, is gelegen in Nederland.
In artikel 7 van Pro de Verordening is ten slotte bepaald dat, wanneer de aanvragen voor subsidie door zorgaanbieders voor de uitvoering van bekostigingseenheden (..) het subsidieplafond (..) te boven gaan, gedeputeerde staten, voor zover de aanvragen voldoen aan de in artikel 6, eerste lid genoemde voorwaarde, een afweging tussen de verschillende aanvragen zullen maken. Die afweging vindt plaats aan de hand van de vervolgens genoemde criteria.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
9. Niet in geschil is dat eiseres, Stichting De Parel, kan worden gekwalificeerd als zorgaanbied(st)er als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder g, van de Wjz, hetgeen ingevolge het bepaalde van artikel 41, tweede lid, van de Wjz met zich brengt dat zij in principe voor subsidiëring in aanmerking komt.
10. Gezien deze constatering ligt, gelet op hetgeen door eiseres in haar beroepschrift is aangevoerd en op het behandelde ter zitting, alvorens aan een materiële beoordeling van het geschil kan worden toegekomen, vervolgens eerst de vraag voor of verweerder bevoegd is de aanvraag van eiseres te toetsen aan de criteria zoals opgenomen onder punt 6 van bovenvermelde Beleidsregel 2007. Verweerder heeft zijn weigering immers voornamelijk gebaseerd op de, volgens hem, uit punt 6 van de Beleidsregel 2007 voortvloeiende aan de zorgaanbieders te stellen kwaliteitseisen. Daarbij heeft verweerder ter zitting nadrukkelijk het standpunt ingenomen dat deze uit de Beleidsregel 2007 voortvloeiende kwaliteitseisen, als algemeen verbindende voorschriften hebben te gelden.
11. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
12. Gelet op de systematiek van de Wjz kan subsidie aan zorgaanbieders enkel worden geweigerd op grond van kwaliteitseisen opgenomen in de Wjz zelf, waarbij met name gedacht kan worden aan artikel 24 en Pro volgende, dan wel gebaseerd op kwaliteitscriteria opgenomen in de provinciale verordening als bedoeld in artikel 41, vijfde lid, gelezen in verband met artikel 39 van Pro de Wjz. In artikel 41, vijfde lid, van de Wjz is immers uitdrukkelijk bepaald dat provinciale staten bij verordening regels omtrent de subsidiëring vaststellen, en derhalve niet bij of krachtens provinciale verordening.
Hieraan kan geen andere betekenis worden gehecht dan dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om enkel aan provinciale staten de bevoegdheid toe te kennen tot een nadere invulling van de open kwaliteitsnorm als omschreven in artikel 24 en Pro volgende van de Wjz. Indien en voor zover punt 6 van de, door gedeputeerde staten vastgestelde, Beleidsregel 2007 dan ook beoogt, via de toepassing van de aldaar genoemde kwaliteitscriteria, een beperking aan te brengen in de kring van in principe tot subsidie gerechtigde zorgaanbieders van jeugdzorg, moet dit in strijd met de Wjz worden geoordeeld.
13. Dat, zoals verweerder ter zitting heeft opgemerkt, de aanhef van de Beleidsregel verwijst naar het bepaalde in artikel 152 van Pro de Provinciewet, hetgeen met zich brengt dat provinciale staten nadrukkelijk hebben beoogd ter zake regelgevende bevoegdheid aan gedeputeerde staten over te dragen, doet aan dit oordeel niet af. In de verhouding tot de Provinciewet moet de Wjz immers als een bijzondere wet worden beschouwd, ingevolge waarvan, zoals zojuist is vastgesteld, delegatie van regelgevende bevoegdheid aan gedeputeerde staten is uitgesloten. De bijzondere wet dient te prevaleren boven de algemene wet
14. Het bepaalde in artikel 32 van Pro de Verordening biedt verweerder op dit punt evenmin soelaas nu daarin is bepaald dat gedeputeerde staten in een uitvoeringsregeling nadere regels kunnen stellen voor de uitvoering van de verordening. Indien deze bepaling al niet op grond van het hier voor overwogene in strijd met de Wjz moet worden geacht, kan zij bezwaarlijk als basis dienen voor de onder punt 6 van de Beleidsregel 2007 genoemde kwaliteitscriteria. Niet valt immers in te zien dat (kwaliteits)eisen die beogen voorwaarden te formuleren voor het überhaupt in aanmerking kunnen komen voor subsidie, kunnen worden aangeduid als ‘regels ter uitvoering’ van de subsidie-verordening. Het is dan ook niet zonder betekenis dat verweerder thans de op artikel 32 van Pro de Verordening gebaseerde regeling aanduidt met de term ’Uitvoeringsregeling’ in plaats van met het begrip ‘Beleidsregel’.
15. Voor zover verweerder ten slotte, niettegenstaande zijn onder punt 10 weergegeven standpunt, van mening is dat meerbedoelde Beleidsregel 2007 moet worden beschouwd als een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kan dit verweerder ook niet baten. Dit zou immers betekenen dat verweerder zich via de formulering van beleidsregels toe-eigent wat ingevolge de Wjz aan provinciale staten is voorbehouden. Dat provinciale staten geen bezwaar hebben tegen een dergelijke toe-eigening doet, wat daar ook van zij, daaraan niet af
16. De rechtbank hecht er overigens aan op te merken dat zij niet uitsluit dat verweerder in het geval als bedoeld in artikel 7 van Pro de Verordening, dus indien het totaal van de subsidie-aanvragen het subsidieplafond te boven gaat, beleidsregels met een inhoud en strekking als thans aan de orde mag en kan formuleren. Ter zitting heeft verweerder echter nadrukkelijk verklaard dat de Beleidsregel 2007 niet in het kader van artikel 7 van Pro de Verordening moet worden geplaatst.
17. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor zover verweerder er, zoals uit het voorafgaande blijkt ten onrechte, vanuit is gegaan dat punt 6 van de Beleidsregel 2007 op de subsidie-aanvraag van eiseres van toepassing is. Het beroep is derhalve gegrond, zodat het bestreden besluit zal worden vernietigd.
18. Gelet hierop behoeven de overige door eiseres aangevoerde gronden geen bespreking.
19. De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
• 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
• 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
• waarde per punt € 322,00;
• wegingsfactor 1.
20. Tevens zal de rechtbank bepalen dat door de provincie Noord-Brabant aan eiseres het door haar gestorte griffierecht van € 285,00 dient te worden vergoed.
21. Beslist wordt als volgt.
<b>Beslissing</b>
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- gelast de provincie Noord-Brabant aan eiseres te vergoeden het door haar gestorte griffierecht ten bedrage van € 285,00;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00;
- wijst de provincie Noord-Brabant aan als de rechtspersoon die het bedrag van de proceskosten dient te vergoeden.
Aldus gedaan door mr. A.H.N. Kruijer als voorzitter en mr. T. van de Woestijne en mr. W.C.E. Winfield als leden in tegenwoordigheid van mr. drs. J.J.M. Goosen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2009.
<i>Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.</i>
Afschriften verzonden: