Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 08/973
Uitspraak van de meervoudige kamer van 14 januari 2010
inzake
[eiser] en [eiseres],
beiden te [plaats],
eisers,
gemachtigde mr. H.G.M. van der Westen,
tegen
de raad van de gemeente Veghel,
verweerder,
gemachtigde T.J.M. Bockting.
Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2007, verzonden 11 mei 2007, heeft verweerder het verzoek van eisers om planschade op grond van artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) als gevolg van de vaststelling van het bestemmingsplan “Landelijk Gebied” afgewezen.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 21 juni 2007 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 21 februari 2008, verzonden 28 februari 2008, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard met verbetering van de daaraan ten grondslag liggende motivering.
Tegen laatstgenoemd besluit hebben eisers bij brief van 17 maart 2008 beroep ingesteld.
De zaak is behandeld ter zitting van 17 december 2009, waar eiser [eiser] in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eiseres [eiseres] is verschenen bij gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Overwegingen
1. Aan de orde is de vraag of het besluit van verweerder van 21 februari 2008 in rechte stand kan houden.
2. De rechtbank is uitgegaan van de volgende, onweersproken, feiten en omstandigheden.
3. Het verzoek om vergoeding van planschade dateert van 16 december 2004. Aan het verzoek is ten grondslag gelegd dat eisers schade stellen te lijden als gevolg van het bestemmingsplan “Landelijk Gebied” doordat bij een maximale benutting van de bij de bestemming behorende bebouwingsmogelijkheden voor de door eisers in eigendom gehouden percelen geen nieuw agrarisch bedrijf kan worden opgericht, hetgeen onder het oude planologische regime nog wel mogelijk was.
4. Het bestemmingsplan “Buitengebied” is vastgesteld op 22 november 1984 en is op 14 januari 1986 goedgekeurd. Het nieuwe bestemmingsplan “Landelijk gebied” is vastgesteld op 12 maart 2002, gedeeltelijk goedgekeurd op 23 oktober 2002 en is in werking getreden op 13 januari 2003. Het voorontwerp van dit bestemmingsplan heeft in het kader van inspraak vanaf 21 augustus 2000 gedurende vier weken voor eenieder ter visie gelegen. Op 7 december 2000 heeft de gemeenteraad verklaard dat een herziening van het bestemmingsplan wordt voorbereid. De percelen van eisers zijn gelegen in het gebied waarop de voorbereidingbescherming betrekking heeft.
5. Op 6 december 2000, daags voor de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit, hebben eisers bij de gemeente bouwaanvragen ingediend voor twee percelen. Deze bouwaanvragen hadden betrekking op de nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf en een bedrijfswoning. Bij afzonderlijke besluiten van 23 januari 2001 heeft verweerder besloten de aanvragen van eisers niet te behandelen omdat de aanvragen onvolledig waren en de aanvullende gegevens niet binnen de gestelde termijn zijn overgelegd. Tegen deze besluiten hebben eisers bezwaar gemaakt, welk bezwaar op 3 juli 2001 ongegrond is verklaard. De ingediende beroepen zijn door de rechtbank bij uitspraak van 12 maart 2002 (zaaknummers AWB 01/2013 en AWB 01/2014) ongegrond verklaard. Het ingediende hoger beroep is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bij uitspraak van 4 december 2002 (LJN: AF1472) ongegrond verklaard.
6. Op 10 mei 2006 heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken te Rotterdam (SAOZ) op verzoek van verweerder advies uitgebracht inzake het thans voorliggende verzoek om planschadevergoeding. Uit het advies blijkt dat de planologische maatregel voor eisers in beginsel tot een nadeligere positie heeft geleid. De SAOZ acht het aannemelijk dat de percelen van eisers in de oude planologische situatie vanwege de mogelijkheid van nieuw- of hervestiging van een volwaardig agrarisch bedrijf een hogere marktwaarde hadden. In het onderhavige geval wordt geconstateerd dat eisers sinds enkele jaren eigenaar waren en nimmer de bouwmogelijkheden die het vigerende planologische regime bood, hebben benut. Naast de leeftijd van het bestemmingsplan is er sprake van meer feiten en/of omstandigheden die een afwijzing vanwege passieve risicoaanvaarding rechtvaardigen. Bij de terinzagelegging van het bestemmingsplan “Landelijk gebied” op 21 augustus 2000 was het volgens de SAOZ voor een ieder duidelijk dat de planologische situatie voor de onderhavige percelen van eisers in nadelige zin ging veranderen. Eisers hebben gedurende een periode van 4,5 maand de gelegenheid gehad alsnog gebruik te maken van de planologische mogelijkheden die het bestemmingsplan bood en zij hebben het risico genomen om tot het laatste moment te wachten met (onvolledige) aanvragen. De SAOZ adviseert verweerder het verzoek om vergoeding van planschade wegens risicovol stilzitten af te wijzen.
7. Bij brief van 15 september 2006 hebben eisers hun zienswijze op het advies van de SAOZ kenbaar gemaakt. De SAOZ heeft op deze zienswijze gereageerd bij brief van 30 november 2006. Daarin is aangegeven dat, hoewel er inderdaad sprake is van een periode van 3,5 maand tussen het ter inzage leggen van het voorontwerp en het voorbereidingsbesluit, eisers bij brief van 21 december 2000 gedurende twee weken nog in de gelegenheid zijn gesteld om de ontbrekende informatie voor de bouwaanvragen aan te vullen. In totaal hebben zij dus een periode van 4,5 maand gehad om te komen tot indiening van een volwaardige aanvraag om bouwvergunning. Volgens de SAOZ is het enkele indienen van een aanvraag om bouwvergunning niet voldoende om passieve risicoaanvaarding te ‘stuiten’. Het gaat erom dat een zodanige aanvraag wordt gedaan dat deze als volwaardig en voor toewijzing vatbaar kan worden beschouwd. De beschikbare tijd was in de gegeven omstandigheden voldoende. In de zienswijze zelf is tot tweemaal toe vermeld dat 3,5 maand een normale periode is voor het voorbereiden van een bouwvergunningaanvraag. Ook de begunstigingstermijn voor het aanvullen van de ontbrekende gegevens is niet adequaat gebruikt.
8. Bij brief van 11 september 2007 heeft de SAOZ op verzoek van verweerder gereageerd op het bezwaarschrift van eisers. De conclusie van de SAOZ is dat nu de beschikbare termijn voor het indienen van de aanvragen niet in het geding is, niet staande kan worden gehouden dat eisers met het enkel indienen van een incomplete bouwaanvraag een voldoende concrete dan wel reële poging hebben gedaan de oude bouwmogelijkheden nog tijdig te benutten.
9. Het wettelijk kader is als volgt.
10. In artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), zoals dat luidde van 1 februari 2004 tot en met 31 augustus 2005, is het volgende bepaald.
Voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van:
<i>a</i>. de bepalingen van een bestemmingsplan,
<i>b</i>. het besluit omtrent vrijstelling, als bedoeld in de artikelen 17 of 19,
<i>c</i>. het besluit tot het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 40, of van een vergunning of andere beschikking ingevolge artikel 41,
<i>d</i>. de aanhouding van het besluit omtrent het verlenen van een bouw- of aanlegvergunning ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Woningwet dan wel ingevolge artikel 46, tweede lid,
<i>e</i>. aanwijzingen als bedoeld in artikel 37, tweede of vijfde lid,
<i>f</i>. het koninklijk besluit als bedoeld in artikel 66,
schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd kent de gemeenteraad hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe. Ingeval van schade ten gevolge van de aanhouding bedoeld onder <i>d</i> kan het verzoek om schadevergoeding eerst worden ingediend na de terinzagelegging van het vastgestelde bestemmingsplan.
11. Voormeld artikel (zoals het luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van de wijziging daarvan per 1 september 2005) blijft van toepassing op aanvragen om vergoeding van schade die voor dat tijdstip zijn ingediend.
12. Verweerder heeft in het bestreden besluit, zakelijk weergegeven, het volgende aangevoerd. De SAOZ heeft vastgesteld dat eisers al enkele jaren eigenaar waren van de desbetreffende percelen, maar nimmer de bouwmogelijkheden hebben benut die het bestemmingsplan bood. De bouwplannen zijn ingediend ruim 16 jaar na de datum van vaststelling van het bestemmingsplan dat de bouwmogelijkheid bood. Ook nadat het eisers op 21 augustus 2000 bekend was geworden dat een nieuw bestemmingsplan zou worden vastgesteld is niet onmiddellijk een bouwplan ingediend. Niet in geschil is dat de aanvraag om bouwvergunning onvolledig was en dat deze binnen de gegunde termijn van twee weken niet is gecompleteerd. De Afdeling heeft geoordeeld dat de aanvraag terecht buiten behandeling is gelaten. Gelet op het oordeel van de rechter is het argument dat wel vaker op basis van een onvolledig bouwplan vergunning worden verleend niet terzake doende. In aanvulling op het advies van de SAOZ wordt geoordeeld dat eisers al eerder dan 21 augustus 2000 op hoogte hadden behoren dan wel kunnen zijn van het feit dat door niet tijdig een bouwplan in te dienen de bouwmogelijkheden zouden kunnen vervallen. In het “Streekplan 1992” (hierna: het Streekplan) is in de paragrafen 7.9.1 en 7.9.4 vastgelegd dat ter bescherming van landschappelijke waarden verdere verstening en verglazing van het buitengebied moet worden voorkomen door in plaats van nieuwvestiging zoveel mogelijk gebruik te maken van vrijkomende agrarische bedrijfslocaties. Hiermee is duidelijk dat een einde zou komen aan de vrije vestigingsmogelijkheden. Voorts heeft vanaf 4 december 1997 het ontwerp van de “Paraplunota Buitengebied Boekel-Uden-Veghel” (hierna: de Nota) ter inzage gelegen. In de Nota is in Deel A op pagina 9 en in Deel B met betrekking tot nieuwvestiging van bedrijven vastgelegd dat deze primair is gewenst op (vrijkomende) locaties. In genoemde nota is voor het gebied waarop het bouwplan betrekking heeft een aanduiding actuele natuurwaarden weergegeven. Ook hieruit hadden eisers redelijkerwijs de conclusie kunnen trekken dat een beleid in voorbereiding was dat een einde zou maken aan de vrije vestigingsmogelijkheden ter plaatse. Eisers hadden reeds acht jaar voorafgaand aan de indiening van hun bouwaanvragen op de hoogte kunnen zijn van het feit dat het planologisch regime zou wijzigen. De vraag is of het bouwplan zoals door eisers ingediend kan worden aangemerkt als een reële poging om de bouwmogelijkheden te benutten. Het bouwplan heeft sterke gelijkenis met bedrijfsplannen welke in dezelfde periode door hetzelfde bedrijf (DLV) zijn opgesteld voor andere personen ten behoeve van het oprichten van een bloemenkwekerij en waarvan achteraf is gebleken dat deze bedrijfsplannen uitsluitend zijn ingediend om de vestiging van een burgerwoning in het buitengebied mogelijk te maken. Verwezen wordt naar een uitspraak van deze rechtbank van 1 augustus 2002 waarbij gelet op het samenstel van omstandigheden, waaronder een gebrek aan teelttechnische kennis van aanvrager sterke twijfels zijn geuit over de intentie van aanvrager. Het betreft dezelfde adviseur en gemachtigde. Bovendien is de gevraagde woning geprojecteerd in de stankcirkel van het tegenover gelegen varkensbedrijf Bossteeg 5. Ook om deze reden zou de bedrijfswoning ter plaatse niet gerealiseerd kunnen worden. Het bouwplan is, los van het feit dat het niet volledig was, ook niet reëel te noemen.
13. Eisers hebben, zakelijk weergegeven, de volgende beroepsgronden aangevoerd. Het verzoek om vergoeding van planschade is ten onrechte afgewezen op grond van passieve risicoaanvaarding. Het ingediende bouwplan zag op het realiseren van een reëel agrarisch bedrijf. De beweerdelijke ligging binnen de stankcirkel had niet kunnen leiden tot weigering van de gevraagde bouwvergunning. Passieve risicoaanvaarding wordt niet snel aangenomen. Voor het inwerkingtreden van het voorbereidingsbesluit van 7 december 2000 hebben eisers formele bouwvergunningaanvragen ingediend. Verweerder was bevoegd deze aanvragen buiten behandeling te laten, maar niet verplicht dat te doen. Eisers hebben hiertegen tot in hoogste instantie rechtsmiddelen aangewend. Eisers kan niet worden verweten onvoldoende pogingen te hebben ondernomen om de bouwmogelijkheden te verzilveren. In het bestreden besluit wordt niet gemotiveerd dat het argument dat wel vaker bouwvergunning wordt verleend op basis van een onvolledig bouwplan, niet terzake doet. Voor passieve risicoaanvaarding geldt de zogeheten “ja, mits-benadering”, inhoudende dat een planologische verslechtering door het vervallen van een bouwmogelijkheid in beginsel grond oplevert voor schadevergoeding, uitgezonderd die gevallen waarin belanghebbende geen bijzondere inspanning heeft verricht om de bestemming te realiseren. Eisers hebben tijdig concrete bouwaanvragen ingediend. Het Streekplan en de Nota zijn te algemeen om een concreet en ter openbare kennis gebracht beleidsvoornemen te vormen. Verweerder heeft ten onrechte de norm voor actieve risicoaanvaarding toegepast.
14. De rechtbank oordeelt als volgt.
15. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder het verzoek tot vergoeding van planschade afgewezen omdat volgens verweerder ter zake van de door eisers geleden schade sprake is van passieve risico-aanvaarding. Eisers hebben bestreden dat van passieve risico-aanvaarding sprake is. Aldus is niet in geschil dat eisers planschade hebben geleden. Derhalve ligt uitsluitend ter beoordeling voor of verweerder terecht en op goede gronden wegens passieve risico-aanvaarding het verzoek tot vergoeding van planschade heeft afgewezen.
16. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, zie onder meer de uitspraak van 14 april 2004, LJN AO7467, is om aan te mogen nemen dat sprake is van passieve risico-aanvaarding voldoende dat er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen, in een voor eisers negatieve zin. Van passieve risico-aanvaarding is voorts geen sprake indien in het verleden voldoende concrete stappen zijn ondernomen tot realisatie van de bouwmogelijkheden die met het nieuwe regime zijn komen te vervallen.
17. Beide voormelde criteria zijn door verweerder blijkens de inhoud van het bestreden besluit in dit geval ook gehanteerd. De grief van eisers dat verweerder een onjuist criterium heeft toegepast faalt dan ook.
18. De rechtbank zal in het navolgende eerst beoordelen of sprake was van voorzienbaarheid in de hier bedoelde zin en vervolgens of eisers voldoende concrete stappen als hier bedoeld hebben genomen.
19. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat niet pas vanaf de datum van eerste terinzagelegging van het nieuwe bestemmingsplan “Landelijk Gebied”, op 21 augustus 2000, maar reeds vanaf de vaststelling van het Streekplan in 1992 en zelfs vanaf de datum van eerste terinzagelegging van het ontwerp van de Nota, op 4 december 1997, sprake was van voorzienbaarheid in de hier bedoelde zin.
20. De rechtbank stelt bij de beoordeling van dit punt voorop dat het voorheen geldende bestemmingsplan “Buitengebied” is vastgesteld op 22 november 1984. Aangezien bestemmingsplannen in beginsel eenmaal in de tien jaar dienen te worden herzien, mocht gelet hierop en vanwege de ouderdom van dat bestemmingsplan vanaf eind 1994 van eisers worden verwacht dat zij zich op de hoogte hielden van de planologische ontwikkelingen met betrekking tot de desbetreffende percelen. De rechtbank verwijst in dit verband naar eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 14 april 2004.
21. Met betrekking tot de Nota overweegt de rechtbank dat daarin blijkens de inleiding uitgangspunten zijn opgenomen voor de herziening van de bestemmingsplannen buitengebied in de gemeenten Boekel, Uden en Veghel. De Nota geeft gezamenlijke beleidsdoelstellingen. De Nota is, blijkens mededeling van verweerder ter zitting in 1998 door verweerder vastgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank is de Nota daarmee als hier relevante planologische ontwikkeling aan te merken.
22. Verweerder heeft in verband met de voorzienbaarheid in concreto gewezen op de paragrafen 7.9.1 en 7.9.4 van het Streekplan, waarin voor zover hier relevant is vastgelegd dat ter bescherming van landschappelijke waarden verdere verstening en verglazing van het buitengebied moet worden voorkomen door in plaats van nieuwvestiging zoveel mogelijk gebruik te maken van vrijkomende agrarische bedrijfslocaties.
23. Met betrekking tot de Nota heeft verweerder in het bestreden besluit gewezen op pagina 9 van deel A van de Nota, alsmede in het algemeen op deel B van de Nota. Op genoemde pagina 9<sup>1</sup> valt te lezen, voor zover hier relevant:
Nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf is primair gewenst op een bestaande locatie, in de vorm van hergebruik. (…) Gezien de te verwachten bedrijfsbeëindigingen (en dus mogelijkheden voor hergebruik) en de beperkte vraag naar vestigingsmogelijkheden is voor vestigingen op een nieuwe locatie een zwaardere procedure (planherziening) aanvaardbaar.
24. In deel B van de Nota valt te lezen, voor zover hier relevant, op pagina 7:
Samenvattend zijn gemeenten bij starters, nieuwe initiatieven en vrijwillige of noodzakelijke/gedwongen verplaatsingen, voorstanders van de volgende prioriteitsvolgorde:
1. Hergebruik en eventuele vergrotingsmogelijkheden van geschikte vrijkomende agrarische bedrijfslocaties.
2. Hergebruik van niet-agrarische bedrijfslocaties (in voorkeursvolgorde: niet-agrarische bedrijven en woningen).
3. Indien hergebruik niet mogelijk is, zal in bepaalde gebieden (zonder belangrijke natuur- en/of landschapswaarden via een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan vestiging op een nieuwe locatie mogelijk worden gemaakt.
De geschetste prioriteitsvolgorde is onder meer gebaseerd op het tegengaan van verdere (onnodige) verstening en het bevorderen van het hergebruik van vrijkomende agrarische bedrijfslocaties.
25. Naar het oordeel van de rechtbank vormen de door verweerder genoemde onderdelen van het Streekplan, mede gelet op de niet nader ingevulde zinsnede ‘zoveel mogelijk’, geen voldoende concreet beleidsvoornemen, zodat op basis van het Streekplan niet kan worden geconcludeerd dat bij eisers sprake was van voorzienbaarheid. De meer geconcretiseerde passages uit de Nota, zoals hiervoor weergegeven, vormen naar het oordeel van de rechtbank wel een voldoende concreet beleidsvoornemen, waarvan voorts als onweersproken vaststaat dat dit beleidsvoornemen op 4 december 1997 ter openbare kennis is gebracht. Daarmee is vanaf 4 december 1997 sprake van een situatie waarin een redelijk denkend en handelend eigenaar rekening diende te houden met de kans dat de planologische situatie voor het desbetreffende perceel zou veranderen, in voor eisers negatieve zin.
26. De volgende vraag die beantwoording behoeft is aldus of eisers vanaf 4 december 1997 voldoende concrete pogingen hebben ondernomen tot realisatie van de bouwmogelijkheden ter plaatse.
27. Bij de beantwoording van deze vraag neemt de rechtbank tot uitgangspunt dat verweerder de door eisers op 6 december 2000 ingediende aanvragen voor een bouwvergunning buiten behandeling heeft mogen stellen, nu deze aanvragen, ook nadat genoegzaam gelegenheid tot aanvulling was geboden, onvolledig waren. Dit oordeel is neergelegd in voornoemde onherroepelijke uitspraak van de Afdeling van 4 december 2002. Het beginsel der rechtszekerheid brengt met zich dat van de werking van een rechterlijke uitspraak dient te worden uitgegaan zolang die niet in rechte is aangetast. Nu de evenbedoelde uitspraak van de Afdeling onherroepelijk is, kan hetgeen eisers hebben aangevoerd met betrekking tot de inhoud van deze aanvragen om bouwvergunning en met betrekking tot de buiten behandeling stelling daarvan niet opnieuw aan de orde komen in de huidige procedure inzake de vergoeding van planschade.
28. Eisers hebben de aanvragen om bouwvergunning ingediend op 6 december 2000, derhalve ongeveer drie jaren nadat een nadelige planologische wijziging voor hen voorzienbaar was. Voorts waren deze aanvragen onvolledig en hebben eisers geen gebruik gemaakt van de hen genoegzaam geboden gelegenheid tot aanvulling van deze aanvragen. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers daarmee geen voldoende concrete poging ondernomen tot realisatie van de bouwmogelijkheden ter plaatse. Voorts is niet gesteld dat eisers andere pogingen hebben ondernomen om tot realisatie van de bouwmogelijkheden te komen.
29. Aldus is de rechtbank, met verweerder, van oordeel dat sprake was van voorzienbaarheid in de hiervoor bedoelde zin en dat eisers onvoldoende concrete pogingen hebben ondernomen tot realisatie van de hier bedoelde bouwmogelijkheden. Met verweerder moet dan ook worden geconcludeerd dat er sprake is van passieve risico-aanvaarding door eisers.
30. Gelet op al het voorgaande heeft verweerder terecht en op goede gronden zich op het standpunt gesteld dat het onderhavige verzoek tot vergoeding van planschade van eisers dient te worden afgewezen.
31. De rechtbank acht geen termen aanwezig om een proceskostenveroordeling uit te spreken of te bepalen dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht dient te vergoeden.
32. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. T. van de Woestijne als voorzitter en mr. P.H.C.M. Schoemaker en mr. E.H.B.M. Potters als leden in tegenwoordigheid van mr. A.F. Hooghuis als griffier en in het openbaar uitgesproken op 14 januari 2010.
<sup>1</sup> <small>Deel A van de Nota bevat twee pagina’s genummerd 9. Slechts één ervan bevat echter passages over nieuwvestiging van bedrijven, zodat de rechtbank ervan uitgaat dat verweerder op die pagina heeft gedoeld.</small>
<i>Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.</i>
Afschriften verzonden: