Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 09/1429
Uitspraak van de meervoudige kamer van 9 september 2010
inzake
[eiser A] en [eiser B],
te [woonplaats],
eisers,
gemachtigde mr. E. Beele,
tegen
de minister van Verkeer en Waterstaat,
verweerder,
gemachtigde mr. drs. A. Divis-Stein.
Aan het geding heeft op de voet van artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als partij deelgenomen de minister van Defensie, Bedrijfsgroep Vastgoed, Directie Zuid (hierna: de minister van Defensie), te Tilburg, gemachtigde S.J. Adriaansen.
Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2008 heeft verweerder aan eisers de plicht als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BP) opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van aanvliegverlichting op het bij hen in eigendom zijnde perceel kadastraal bekend [kadastergegevens].
Het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 20 maart 2009 ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
De zaak is behandeld op de zitting van 21 mei 2010, waar eisers niet zijn verschenen. Verweerder en de minister van Defensie zijn verschenen bij gemachtigde.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek ter zitting geschorst, ten einde partijen in de gelegenheid te stellen een minnelijke regeling te treffen.
Bij brief van 15 juni 2010 hebben partijen de rechtbank laten weten geen overeenstemming te hebben bereikt.
Partijen hebben vervolgens schriftelijk toestemming verleend voor het achterwege laten van een nadere zitting, als bedoeld in artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb, waarna de rechtbank het onderzoek op 24 augustus 2010 heeft gesloten.
Overwegingen
1. Aan de orde is of verweerders besluit van 20 maart 2009 de rechterlijke toets kan doorstaan.
2. Bij de beoordeling van het geschil gaat de rechtbank uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
3. Het luchtvaartterrein Eindhoven (verder: de vliegbasis) is een op grond van de Luchtvaartwet aangewezen militair luchtvaartterrein. De vliegbasis is de thuishaven van alle ‘vaste vleugel’ transportvliegtuigen van de Koninklijke Luchtmacht. Voorts fungeert de vliegbasis als reservebasis en als Deployment Operating base voor jachtvliegtuigen en is de basis beschikbaar voor bondgenootschappelijk medegebruik. Daarnaast vindt op de basis medegebruik plaats door de civiele luchtvaart (waaronder Eindhoven Airport).
Op basis van het Verdrag van Chicago (Convention on International Civil Aviation) zijn door de International Civil Aviation Organisation (de ICAO) nadere regels gesteld op het gebied van de vliegveiligheid. De Koninklijke Luchtmacht dient zich, als lid van de NAVO, aan deze regels te conformeren. Dit laatste komt voort uit de NATO Standardization Agreements (de STANAG’s).
De STANAG 3316 ‘Airfield Lighting’ bepaalt dat tenminste voldaan moet worden aan het gestelde in het ICAO document Annex 14, 4th Edition. Hierdoor dient de vliegbasis in 2007 te zijn voorzien van een zogeheten ‘precision approach Cat. 1 lighting system’.
Concreet betekent dit dat de huidige aanvliegverlichting aan de noord- en zuidzijde van de baan niet meer aan de daaraan te stellen normen voldoet en zal moeten worden verlengd. Aan de zuidzijde (baankop 04) zal de aanvliegverlichting grotendeels buiten het terrein van de vliegbasis moeten worden geplaatst. Deze aanvliegverlichting zal bestaan uit 11 in de lengterichting van de aanvliegroute geplaatste lampen, steeds met een onderlinge afstand van gemiddeld dertig meter, met daartussen, op vaste afstanden en haaks daarop, twee zogeheten ‘crossbars’ met 16 respectievelijk 19 lampen. Over de gehele lengte van de aanvliegverlichting zal, tussen en onder de lampen, ondergronds over een breedte van één meter een strook met leidingen komen te liggen.
4. Een deel van de aan te leggen aanvliegverlichting is geprojecteerd op het ten zuiden van de vliegbasis gelegen perceel [perceel], dat sinds 13 juli 2007 in eigendom is bij eisers en uit grasland bestaat. Het perceel, groot 29.870 m2, heeft ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan een agrarische bestemming.
Eisers exploiteren een in Oerle gelegen oliehandelsbedrijf, welk bedrijf op termijn zou worden verplaatst naar het nieuwe bedrijventerrein Habraken, gelegen nabij het perceel. Daarnaast houden eisers zich bezig met akkerbouwactiviteiten (mais- en zonnebloemteelt) op hun agrarische percelen (in totaal circa 15 hectare.), waaronder het [perceel], dat met aangrenzende percelen een aaneengesloten blok van ongeveer 5,6 hectare vormt.
5. Omdat het niet mogelijk bleek het perceel of een zakelijk recht daarop langs minnelijke weg te verwerven, heeft de minister van Defensie op 19 december 2007 verweerder verzocht een gedoogbeschikking te nemen als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van de BP. Bij besluit van 2 oktober 2008 heeft verweerder overeenkomstig dit verzoek beslist. Eisers is daarbij een gedoogplicht opgelegd aangaande de aanleg en instandlating van drie in de lengterichting van de aanvliegroute te plaatsen lampen en één crossbar voorzien van 16 lampen en daarbij behorende leidingen.
6. In beroep hebben eisers, zakelijk weergegeven, het volgende naar voren gebracht:
Verweerder is slechts bevoegd de gedoogbeschikking op te leggen nadat het openbaar gezag een concessie heeft verleend én het openbaar belang tot aanleg en instandhouding van de aanvliegverlichting heeft erkend. De concessieverlening en de erkenning van het openbaar belang vormen beide immers een noodzakelijke voorwaarde voor het kunnen opleggen van de gedoogplicht. De opvatting van verweerder dat artikel 1 van Pro de BP 4 zelfstandige categorieën van openbare werken omvat, die elk afzonderlijk een gedoogbeschikking zouden rechtvaardigen, moet worden verworpen, omdat dan voor elk door het Rijk of de provincie ondernomen openbaar werk een gedoogbeschikking zou kunnen worden opgelegd.
Volgens eisers is voorts niet helder welk algemeen belang met de aanleg van de aanvliegverlichting is gediend. Indien men, zoals verweerder stelt, in dit verband niet de aanvliegverlichting afzonderlijk maar de vliegbasis als geheel in ogenschouw zou moeten nemen, zou dat met zich brengen dat voor elk apart onderdeel een gedoogbeschikking zou kunnen worden opgelegd. Zelfs als de aanleg van de aanvliegverlichting uit internationale luchtvaartnormen voortvloeit, is daarmee nog geen algemeen belang gegeven.
Verder hebben eisers aangevoerd dat de Directeur van de Corporate Dienst niet bevoegd was tot het nemen van de beslissing op bezwaar. Ingevolge het Besluit mandaat, volmacht en machtiging RWS 2008 (Stcrt. 2008, 18, verder: het Mandaatbesluit) blijft het beslissen op bezwaarschriften gericht tegen besluiten als het onderhavige immers voorbehouden aan de Directeur-Generaal en de plaatsvervangend Directeur-Generaal.
Het bestreden besluit is verder volgens eisers ondeugdelijk gemotiveerd nu eisers nog steeds niet kunnen achterhalen of verweerder is nagegaan of STANAG 3316 ruimte biedt voor een of meer alternatieven.
Het bestreden besluit is volgens eisers ten slotte in strijd met het in artikel 3:2 van Pro de Awb geformuleerde zorgvuldigheidsbeginsel. Aangezien eisers op het perceel een hakselaar gebruiken met een spanwijdte van twaalf meter en deze hakselaar in de buurt van elektrische voorwerpen (zoals crossbars) afslaat, is het feitelijk onbruikbare oppervlak drie maal groter dan verweerder heeft aangenomen.
7. Het wettelijk kader luidde ten tijde van het bestreden besluit als volgt.
Artikel 1 van Pro de BP bepaalt het volgende:
Wanneer ten behoeve van openbare werken:
die door het Rijk, door eene provincie of ingevolge het reglement voor de instelling door een waterschap, veenschap of veenpolder worden of zijn ondernomen,
die door Ons, Onze Minister die het aangaat of door provinciale staten onderscheidenlijk gedeputeerde staten krachtens de wet zijn bevolen, die door een waterschap, veenschap of veenpolder anders dan ingevolge het reglement voor de instelling of door eene gemeente worden of zijn ondernomen of zijn bevolen terwijl het openbaar belang door Ons of van Onzentwege is erkend,
die ingevolge eene door het openbaar gezag verleende concessie worden of zijn tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang door Ons of van Onzentwege is erkend, of
van welke het algemeen nut uitdrukkelijk bij de wet is erkend,
een werk noodig is, waarvoor duurzaam of tijdelijk gebruik moet worden gemaakt van onroerende zaken, kan ieder, die eenig recht heeft ten aanzien van die zaken, behoudens recht op schadevergoeding, worden verplicht te gedoogen, dat zoodanig werk wordt aangelegd en in stand gehouden, indien naar het oordeel van Onzen Minister van Waterstaat de belangen van de rechthebbenden redelijkerwijs onteigening niet vorderen en in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht, dan redelijkerwijs voor den aanleg en de instandhouding van het werk noodig is.
Ingevolge artikel 2, vijfde lid, van de BP, voor zover hier van belang, kan, indien geen overeenstemming is verkregen met de rechthebbende ten aanzien van de desbetreffende onroerende zaak, een verplichting, als bij artikel 1 bedoeld Pro, bij met redenen omklede beslissing van de minister, gehoord gedeputeerde staten van de provincie waarin de zaak is gelegen, zo nodig onder voorwaarden te stellen aan de verzoeker, worden opgelegd.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Mandaatbesluit worden de aan de directeur-generaal verleende bevoegdheden - met inachtneming van de artikelen 2 en 12 - eveneens gemandateerd aan de directeur van de corporate dienst.
Ingevolge het tweede lid van artikel 7 van Pro het Mandaatbesluit kan de directeur van de corporate dienst binnen zijn dienst zijn bevoegdheden mandateren aan (voor zover hier van belang) afdelingshoofden.
Artikel 2, onder b, van het Mandaatbesluit bepaalt - voor zover hier van belang - dat de bevoegdheid tot het beslissen op bezwaarschriften tegen besluiten die zijn genomen door de functionarissen, genoemd in artikel 3 en Pro de artikelen 4 tot en met 8, steeds eerste lid, aan de directeur-generaal blijft voorbehouden.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
9. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. Immers, de primaire beslissing is op grond van artikel 7, tweede lid, van het Mandaatbesluit in ondermandaat genomen door het hoofd van de eenheid Bestuurlijk-Juridische Zaken en Vastgoed van de RWS Corporate Dienst, terwijl de beslissing op het bezwaar vervolgens in ondermandaat is genomen door de directeur van de corporate dienst. Daarmee is niet in strijd gehandeld met hetgeen is bepaald in artikel 2, onder b, van het Mandaatbesluit, omdat dat artikel slechts bepaalt dat in het geval de functionaris die het primaire besluit heeft genomen een functionaris is als genoemd in artikel 3 en Pro de artikelen 4 tot en met 8, steeds eerste lid, de bevoegdheid tot het beslissen op bezwaarschriften aan de directeur-generaal blijft voorbehouden. De handelwijze is eveneens niet in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb, waarin is bepaald dat aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt krachtens mandaat heeft genomen, geen mandaat mag worden verleend tot het beslissen op het bezwaar. Deze beroepsgrond faalt derhalve.
10. Hetgeen eisers hebben aangevoerd omtrent artikel 1 van Pro de BP treft eveneens geen doel. Genoemd artikel vereist, anders dan eisers veronderstellen, namelijk niet dat van elk openbaar werk (waarvoor een werk nodig is, dat op basis van een gedoogbeschikking wordt gerealiseerd) het openbaar belang moet worden erkend of dat daarvoor een concessie moet worden verleend. Het artikel bevat immers een drietal van elkaar te onderscheiden situaties waarin een gedoogplicht ten behoeve van openbare werken kan worden opgelegd. Verweerder heeft terecht gesteld dat het in deze zaak gaat om een openbaar werk, de vliegbasis Eindhoven, dat door het Rijk - het ministerie van Defensie - is ondernomen. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank sprake van de eerste in artikel 1 van Pro de BP genoemde categorie van openbare werken waarvoor de voorwaarde van erkenning van het openbaar belang niet geldt.
Vervolgens dient te worden beoordeeld of het werk, de aanvliegverlichting, voor het openbaar werk, de vliegbasis, nodig is. Verweerder heeft in dit verband gemotiveerd betoogd dat de uitbreiding van de aanvliegverlichting noodzakelijk is, omdat de Koninklijke Luchtmacht zich op grond van de STANAG 3316 aan Annex 14, 4th Edition dient te houden. Op basis van laatstgenoemde documenten is de beoogde omvang en situering van de aanvliegverlichting voorgeschreven. In de zich onder de gedingstukken bevindende projectomschrijving wordt het een en ander uitvoerig onderbouwd. De rechtbank volgt eisers derhalve niet in hun standpunt dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Eisers hebben verder in het licht van deze uitvoerige motivering niet, althans onvoldoende, betwist dat de aanvliegverlichting voor de vliegbasis nodig zou zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is gelet op het vorenstaande tevens voldaan aan het criterium dat het werk voor het openbaar werk nodig is, zodat verweerder in beginsel bevoegd was om een gedoogplicht op te leggen.
11. Tot slot hebben eisers aangevoerd dat de voorbereiding van het bestreden besluit niet zorgvuldig is geweest, omdat het daardoor onbruikbaar geworden gedeelte van het perceel van eisers drie keer zo groot is als verweerder heeft aangenomen.
Gelet op artikel 4, eerste lid, van de BP is het gerechtshof binnen het gebied waarin de onroerende zaken zijn gelegen bij uitsluiting bevoegd te beslissen op een verzoek tot vernietiging van het besluit tot opleggen van een gedoogplicht op de grond dat daarbij ten onrechte is geoordeeld dat in het gebruik van die onroerende zaken niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijze voor de aanleg, instandhouding, de verandering of de overbrenging van het werk nodig is. De rechtbank is derhalve niet bevoegd om van deze beroepsgrond kennis te nemen.
12. Het vorenstaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
13. Hetgeen eisers overigens hebben aangevoerd leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel.
14. De rechtbank ziet geen aanleiding één der partijen te veroordelen in de proceskosten of om verweerder op te dragen het griffierecht te vergoeden.
15. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. E.M. de Stigter als voorzitter en mr. D.J. de Lange en mr. drs. M.M.L. Wijnen als leden in tegenwoordigheid van mr. drs. J.J.M. Goosen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 9 september 2010.
<HR>
<i>Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.</i>
Afschriften verzonden: