Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/1196 T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juni 2012 in de zaak tussen
Masters in Parking B.V., te Waalre, eiseres
(gemachtigden: mr. A.A. van den Brand en mr. T.H.G. Paffen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, verweerder
(gemachtigde: M.L.M. Lammerschop en mr. B. Timmermans).
Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2011 heeft verweerder de aanvraag om omgevingsvergunning van eiseres van 23 februari 2011, die betrekking heeft op de percelen Luchthavenweg 54, Luchthavenweg 56, Jan Olieslagerweg 4, Freddy van Riemsdijkweg ongenummerd tussen nummer 7 en 15 en de Henri Wijnmalenweg 7, allen te Eindhoven (hierna: de vijf percelen), met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten behandeling gesteld.
Het door eiseres tegen dit besluit ingediende bezwaar is door verweerder bij besluit van 2 maart 2012 ongegrond verklaard. Tegen laatstgenoemd besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2012. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1 Bij de beoordeling gaat de rechtbank uit van de volgende vaststaande feiten en omstandigheden.
1.2 Bij besluit van 17 september 2010 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het opleggen van een last onder dwangsom in verband met het gebruik van het perceel Luchthavenweg 67 voor betaald parkeren ten behoeve van reizigers van Eindhoven Airport gegrond verklaard en de last onder dwangsom herroepen. Bij besluit van 14 januari 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het opleggen van een last onder dwangsom in verband met het gebruik van het perceel Luchthavenweg 53 voor betaald parkeren ten behoeve van reizigers van Eindhoven Airport gegrond verklaard en de last onder dwangsom herroepen.
1.3 Eiseres heeft op 23 februari 2011 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend met betrekking tot de vijf genoemde percelen voor een tijdelijke parkeergelegenheid. De aanvraag heeft slechts betrekking op de activiteit gebruik in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Bij de aanvraag zijn geen situatietekeningen van de percelen verstrekt. Verweerder heeft verzoekster bij brief van 15 maart 2011 in de gelegenheid gesteld om de volgende ontbrekende, dan wel onvolledige, stukken uiterlijk op
12 april 2011 aan te leveren:
- handtekening aanvrager;
- situatietekening c.q. plattegrond bestaande toestand op schaal met vermelding van het huidige gebruik;
- situatietekening c.q. plattegrond nieuwe toestand op schaal met daarop aangegeven het aantal te creëren parkeerplaatsen voorzien van afmetingen of op schaal;
- een onderbouwing van de tijdelijkheid van het plan;
- indien er bouwwerken worden geplaatst, zoals verlichting of een slagboominstallatie, dan dient dit te worden aangegeven in de omschrijving van de aanvraag en op tekening (voorzien van maten).
1.4 Op 12 april heeft verzoekster de volgende gegevens ingediend:
- een onderbouwing van de tijdelijkheid van het plan;
- een situatietekening c.q. plattegrond van de bestaande toestand en de nieuwe toestand van de gronden aan de Henri Wijnmalenweg 7, Jan Olieslagersweg 4, en Freddy van Riemsdijkweg ongenummerd tussen 7 en 15 te Eindhoven;
- het advies van de bezwaarschriftencommissie inzake bezwaarschrift BZ-10-0259-001 van 17 september 2011 betreffende een handhavingkwestie op perceel Luchthavenweg 67;
- een huurovereenkomst voor de Jan Olieslagersweg 4;
- enkele foto’s van parkeerterreinen.
1.5 Bij het bezwaarschrift tegen het besluit van 19 april 2011 om de aanvraag buiten behandeling te stellen zijn de ontbrekende situatietekeningen van percelen Luchthavenweg 53 en 67 gevoegd.
Standpunten partijen
2. In het bestreden besluit stelt verweerder zich, in afwijking van het advies van de externe gemeentelijke commissie voor bezwaarschriften (verder: de commissie), op het standpunt gesteld dat in de handhavingsprocedures met betrekking tot Luchthavenweg 53 en 67 geen stukken voorhanden zijn waaruit de omvang van het commercieel parkeren is gebleken (de hoeveelheid parkeerplaatsen en de te treffen noodzakelijke voorzieningen). Er bestaat geen aanleiding voor verweerder om zelf de aanvraag van eiseres aan te vullen met stukken uit voornoemde handhavingsprocedures. Verweerder neemt de aanvraag van eiseres niet alsnog in behandeling in de bezwaarfase en gaat er niet toe over om de gecombineerde aanvraag van eiseres zelf te splitsen in afzonderlijke aanvragen. Verweerder wijst er tot slot op dat geen gegevens met betrekking tot de afmetingen van slagboominstallaties en verlichting zijn overgelegd.
3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat er geen wettelijke grondslag is om gegevens met betrekking tot de afmetingen van slagboominstallaties en verlichting te verstrekken. Verweerder beschikte reeds over de nodige informatie, mede gelet op de inhoud van de dossiers in de handhavingsprocedures met betrekking tot percelen Luchthavenweg 53 en 67 om de aanvraag in behandeling te nemen. Verweerder hoeft geen situatietekeningen te hebben om te kunnen beslissen. Eiseres wijst verder op enkele andere gevallen waar de aanvraag wel in behandeling is genomen, in het bijzonder het perceel aan de Jan Hilgersweg 3 te Eindhoven. Volgens eiseres doet verweerder er alles aan om te voorkomen dat het commercieel belang van Eindhoven Airport onder druk komt te staan.
Wettelijk kader
4.1 Het wettelijk kader ten tijde van het bestreden besluit, voor zover van belang, luidt als volgt.
Ingevolge artikel 4.4, eerste lid van het Besluit omgevingrecht (Bor) verstrekt de aanvrager de in de regeling Omgevingsrecht (Mor) aangewezen gegevens en bescheiden ten aanzien van de activiteiten binnen het project waar de aanvraag betrekking op heeft. Ingevolge het tweede lid behoeven deze gegevens en bescheiden niet te worden verstrekt voor zover het bevoegd gezag hierover reeds beschikt.
4.2 Ingevolge artikel 3.2 van het Mor moet een aanvrager van een vergunning voor het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan de volgende gegevens verstrekken:
a. het beoogde en het huidige gebruik van de gronden en de bouwwerken waarop de aanvraag betrekking heeft;
b. de gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening;
c. indien dat met toepassing van artikel 41 van Pro de Monumentenwet 1988 is verplicht door het bevoegd gezag, een rapport waarin de archeologische waarde van het terrein dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord in voldoende mate is vastgesteld;
d. een situatietekening van de bestaande toestand en een situatietekening van de nieuwe toestand met daarop de afmetingen van het perceel en bebouwd oppervlak, alsmede situering van bouwwerken ten opzichte van de perceelsgrenzen en de wegzijde, de wijze waarop het terrein ontsloten wordt, de aangrenzende terreinen en de daarop voorkomende bebouwing en het beoogd gebruik van het terrein behorende bij het voorgenomen bouwwerk;
e. de reden waarom en de mate waarin wordt afgeweken van het exploitatieplan.
Beoordeling
5.1 Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres op basis van artikel 3.2 van het Mor niet gehouden om gegevens over de afmetingen van slagboominstallaties en verlichting te verstrekken. Artikel 3.2 van het Mor verplicht slechts tot het verstrekken van gegevens over de situering van bouwwerken en niet over de afmetingen van bouwwerken. Van eiseres kan niet meer worden verlangd om meer gegevens te vestrekken voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een vergunning voor het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan.
5.2 Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat deze gegevens moeten worden verstrekt om te beoordelen of sprake is van bouwen in strijd met het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid onder a en c van de Wabo, overweegt de rechtbank dat dit geen reden kan vormen om de betreffende gegevens over de afmetingen van de bouwwerken te verstrekken. De aanvraag voor een activiteit in strijd met het bestemmingsplan wordt niet van rechtswege gezien als een activiteit voor bouwen. Weliswaar heeft een aanvrager van een omgevingsvergunning de zorgplicht om alle, onlosmakelijk met elkaar samenhangende activiteiten aan te vragen ingevolge artikel 2.7, eerste lid van de Wabo, maar naar het oordeel van de rechtbank is het plaatsen van verlichting of een slagboominstallatie niet onlosmakelijk verbonden met het door eiseres gevraagde gebruik. Het terrein kan ook zonder deze installaties worden gebruikt. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder in andere vergelijkbare kwesties heeft aangegeven prijs te stellen op een aparte aanvraag voor de bouw van dergelijke installaties. De beantwoording van de vraag of een slagboominstallatie en verlichting in het verleden zijn vergund dan wel of deze vergunningsvrij zijn ingevolge artikel 2 onder Pro 21 van bijlage II van het Bor, kan reeds daarom in het midden blijven.
5.3 Voor zover verweerder de aanvraag van eiseres buiten behandeling heeft gelaten vanwege het niet verstrekken van gegevens over de afmetingen van te plaatsen bouwwerken, is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 3.2 van het Mor. Deze beroepsgrond slaagt. Dit oordeel leidt echter niet tot vernietiging van het bestreden besluit omdat verweerder eiseres tevens het ontbreken van situatietekeningen de nieuwe situatie op de percelen Luchthavenweg 53 en 67 heeft tegengeworpen.
6. Vast staat dat situatietekeningen van de nieuwe situatie op de percelen Luchthavenweg 53 en 67 niet zijn overgelegd voorafgaand aan het besluit van 19 april 2011. De rechtbank is niet gebleken dat eiseres situatietekeningen van de bestaande situatie op de percelen Luchthavenweg 53 en 67 heeft overgelegd voorafgaand aan het besluit van 19 april 2011.
7.1 De rechtbank stelt verder vast dat zich in de door partijen toegezonden afschriften van de dossiers inzake de handhavingsprocedures inzake de percelen Luchthavenweg 53 en 67 geen situatietekeningen van de bestaande situatie en de nieuwe situatie op de percelen Luchthavenweg 53 en 67 bevinden. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat verweerder reeds de beschikking had over dergelijke situatietekeningen. Voor zover eiseres stelt dat verweerder reeds de beschikking had over de bescheiden, is deze beroepsgrond onvoldoende onderbouwd.
7.2 De rechtbank verstaat de verwijzing van eiseres naar de eerdere handhavingsprocedure verder aldus dat verweerder het overleggen van de situatietekeningen niet noodzakelijk heeft kunnen achten voor het nemen van een besluit. De rechtbank stelt voorop dat verweerder ingevolge artikel 4.4 eerste lid van het Bor beoordelingsvrijheid heeft. Weliswaar zijn in beide handhavingsprocedures in controles in het voorjaar van 2010 de hoeveelheid parkeerplaatsen en enkele voorzieningen geconstateerd, hetgeen ook blijkt uit de uitspraken van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 23 juli 2010, LJN: BN2181 en LJN: BN2187, maar verweerder heeft er ter zitting terecht op gewezen dat de aanvraag om een omgevingsvergunning bijna een jaar later is ingediend. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank niet voorshands hoeven aan te nemen dat de omvang van het parkeren en aard en omvang van de hiervoor te treffen voorzieningen in de tussentijd niet is gewijzigd. Verweerder heeft daarom het overleggen van situatietekeningen noodzakelijk kunnen achten. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het overleggen van een situatietekening redelijkerwijs van aanvrager had kunnen worden gevergd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
8.1 De rechtbank stelt vast dat de aanvraag van eiseres weliswaar betrekking heeft gehad op meerdere percelen maar dat eiseres één, gecombineerde aanvraag heeft ingediend. Niet gebleken is dat eiseres voorafgaand aan het besluit van 19 april 2011 een verzoek heeft ingediend om de aanvraag te splitsen. Omdat niet alle door verweerder gevraagde informatie is verschaft, heeft verweerder de gehele aanvraag, ook voor zover deze betrekking heeft op percelen waarvoor wel een situatietekening is overgelegd, buiten behandeling kunnen stellen.
8.2 Vast staat dat de ontbrekende situatietekeningen wel zijn gehecht aan het bezwaarschrift van eiseres tegen het besluit van 19 april 2011. Aan de orde is vervolgens de vraag of verweerder op basis van deze informatie in de bezwaarfase tot inhoudelijke besluitvorming op de aanvraag had behoren overgaan.
8.3 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) acht in beginsel toelaatbaar dat, gelet op de strekking van artikel 7:11, tweede lid van de Awb en omwille van een doelmatige besluitvorming op een aanvraag binnen een redelijke termijn, een inhoudelijk besluit na herroeping van een primair besluit, waarbij de aanvraag buiten behandeling was gesteld, deel uitmaakt van het besluit op bezwaar (zie de uitspraak van
16 juli 2008, LJN: BD7360). Dit betekent echter niet dat het bestuursorgaan na een juiste toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb gehouden is ontbrekende gegevens en bescheiden, die na het nemen van het besluit op de aanvraag alsnog zijn overgelegd, bij de heroverweging in aanmerking te nemen, maar dit staat het bestuurorgaan wel vrij. Het betreft een discretionaire bevoegdheid die terughoudend door de rechter dient te worden getoetst, vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2011, LJN BR5181.
8.4 De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat sprake is van een discretionaire bevoegdheid om ontbrekende gegevens bij een heroverweging te betrekken, verweerder dient te motiveren waarom van deze bevoegdheid geen gebruik wordt gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het bestreden besluit onvoldoende waarom dit niet het geval is. Uit de opmerking in het bestreden besluit dat alle aanvragen, waarbij om aanvulling wordt verzocht en waarbij die aanvulling niet wordt gegeven, niet ontvankelijk worden verklaard, kan de rechtbank niet opmaken of dit alleen geldt voor aanvragen waarbij de ontbrekende gegevens pas in de bezwaarfase worden aangeleverd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder in de beslissing op bezwaar geen onderscheid maakt tussen de percelen, in afwijking van de suggestie van de commissie tot splitsing van de aanvraag per perceel. De rechtbank verstaat verweerders motivering hiervoor aldus dat verweerder van mening is dat door eiseres geen verzoek tot splitsing van de aanvraag is gedaan. Zoals hierboven is aangegeven, is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat voorafgaand aan het primaire besluit de aanvraag is gesplitst. Het staat verweerder niet vrij om ambtshalve de aanvraag van eiseres te splitsen omdat hiermee de grondslag van de aanvraag wordt verlaten. Naar het oordeel van de rechtbank miskent verweerder echter dat uit de inhoud van het bezwaarschrift van eiseres en de pleitnota ten behoeve van de hoorzitting een verzoek tot splitsing van de aanvraag kan worden afgeleid. Eiseres spreekt in deze stukken stelselmatig over de aanvragen (meervoud) voor de afzonderlijke terreinen. Het had daarom op de weg van verweerder gelegen om per perceel aan te geven waarom de aanvragen niet in behandeling zijn genomen. Het bestreden besluit is in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd en genomen in strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb.
9. Daarom komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Verweerder heeft ter zitting aangegeven deze gelegenheid te willen benutten.
10.1 Ter zitting heeft verweerder zijn motivering aangevuld met de stelling dat sprake is van een vaste gedragslijn en dat verweerder uit doelmatigheidsoverwegingen in geen enkel geval tot een inhoudelijke beoordeling overgaat van onvolledige aanvragen waar de ontbrekende gegevens pas in de bezwaarfase worden overgelegd. Volgens verweerder brengt een behandeling in bezwaar de nodige extra werkzaamheden met zich mee, hetgeen proceseconomisch zeer onwenselijk is. Bovendien is de bevoegdheid tot vergunningverlening gemandateerd. In reactie op de stelling van eiseres dat verweerder in een andere zaak, aan de Hilgersweg, wel in bezwaar is overgegaan tot inhoudelijke besluitvorming, heeft verweerder aangegeven dat in de betreffende kwestie alle benodigde gegevens en bescheiden waren overgelegd voorafgaand aan het primaire besluit tot buiten behandeling stelling. Eiseres heeft ter zitting aangegeven dat zij niet in staat is op de aanvullende stellingen van verweerder te reageren.
10.2 De aanvullende motivering in aanmerking nemend, geeft de rechtbank verweerder, met toepassing van artikel 8:80a, tweede lid, van de Awb de volgende aanwijzingen tot herstel van het gebrek:
a. Ingevolge artikel 4:82 van Pro de Awb kan ter motivering van een besluit slechts worden volstaan met verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is vastgelegd in een beleidsregel. Verweerder wordt verzocht de betreffende beleidsregel en bekendmakingsgegevens te overleggen.
b. Verweerder wordt verder verzocht het mandaatbesluit te overleggen alsmede gemotiveerd aan te geven waarin de andere zaak aan de Hilgersweg verschilt van de onderhavige zaak.
c. Voor zover door verweerder wordt verwezen naar overige feiten en omstandigheden of procedures ter onderbouwing verzoekt de rechtbank verweerder deze verwijzingen voldoende te onderbouwen en zo nodig een afschrift van de stukken uit de andere procedures te overleggen.
10.3 De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak, nu verweerder desgevraagd heeft aangegeven hiermee voldoende tijd te hebben.
10.4 Als verweerder tijdig gebruik heeft gemaakt van de geboden gelegenheid tot herstel, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
11. De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht. Dit geldt niet voor verweerders standpunt dat het nieuwe bestemmingsplan “Bedrijventerrein Eindhoven Airport” vergunningverlening in de weg staat en de stellingen van eiseres dat sprake is van een gebonden vrijstellingsbevoegdheid en geen omgevingsvergunning is vereist.
12. Gelet op de ter zitting gemaakte afspraak tussen partijen, dat verweerder geen handhavingsbesluit zal nemen ten aanzien van de vijf percelen tot en met de dag waarop einduitspraak in deze procedure wordt gedaan, ziet de rechtbank geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.H. Snoeij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juni 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.