Uitspraak
RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 11/2391
Uitspraak van de meervoudige kamer van 4 september 2012 in de zaak tussen
[eiseres] te [plaats], eiseres,
(gemachtigden: R.A.P.J. Verhoeven en R.P.J. Lips),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder,
(gemachtigden: mr. drs. M. Uittenbosch en ing. R. Hilgers).
<b>Procesverloop</b>
Bij besluit van 21 juni 2011 heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot intrekking van een tweetal aan de op 13 augustus 2010 verleende omgevingsvergunning verbonden voorschriften afgewezen.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 april 2012. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
<b>Overwegingen</b>
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1. Eiseres exploiteert op het perceel aan de [perceel] te [plaats], kadastraal bekend [kadastergegevens] (ged.) een overslagbedrijf voor verschillende soorten afvalstromen en grond. Voor de inrichting is in het verleden een aantal bodemonderzoeken uitgevoerd. Er is door Rasenberg Milieutechniek B.V. op 5 mei 2008 een onderzoek uitgevoerd op basis van de terreinindeling van de voormalige huurder van het terrein in het kader van het vaststellen van de eindsituatie van de bodem. Op 29 april 2009 is door Zeeuwen Milieu B.V. een onderzoek verricht in aanvulling daarop. Met dit nadere onderzoek zijn de aangetoonde grondverontreinigingen met minerale olie nader in beeld gebracht. Vervolgens heeft er sanering plaatsgevonden, waarvan op 1 januari 2009 door de gemeente Breda een evaluatieverslag is opgemaakt.
1.2. Bij besluit van 13 augustus 2010 heeft verweerder aan eiseres een vergunning verleend op grond van artikel 8.1. van de Wet milieubeheer (Wm) voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het op- en overslaan van afvalstoffen, het breken van puin en asfalt, het shredderen van hout, het zeven van grond, het verhuren van afvalcontainers en het verhandelen van zand, grind en aannemersmaterialen. Het besluit is onherroepelijk.
1.3. In voorschrift 4.7.1 is, voor zover van belang, opgenomen dat, ter vaststelling van de kwaliteit van de bodem als referentiesituatie, uiterlijk zes maanden nadat de vergunning in werking is getreden een bodembelastingsonderzoek naar de nulsituatie moet zijn uitgevoerd. De resultaten moeten uiterlijk acht maanden nadat de vergunning in werking is getreden aan het bevoegd gezag zijn overgelegd. Het onderzoek moet betrekking hebben op plaatsen binnen de inrichting waar bodembelasting zou kunnen ontstaan. Dit zijn de locaties zoals beschreven in de NRB-analyse, die is opgenomen in hoofdstuk 11 van de Wm-aanvraag. Het onderzoek inclusief monsterneming en analyse van de monsters moet worden uitgevoerd overeenkomstig NEN 5740 en NEN 5725.
1.4. In het besluit van 13 augustus 2010 heeft verweerder gesteld dat uit de bij de Wm-aanvraag behorende inrichtingstekening blijkt dat de terreinindeling grotendeels wordt gewijzigd. De onderzoeken in 2008 en 2009 zijn daarom niet bruikbaar als nulsituatieonderzoek in het kader van de aanvraag voor een oprichtingsvergunning ingevolge de Wm. In het kader van de aanvraag voor een oprichtingsvergunning dient een actueel bodemonderzoek te worden uitgevoerd, waarin alle toekomstige deellocaties met bodembedreigende activiteiten worden beschouwd (ongeacht of er door de bodembeschermende voorzieningen sprake is van een verwaarloosbaar risico, categorie A, Nationale Richtlijn Bodembescherming). Hiertoe zijn voorschriften aan de vergunning verbonden. De onderzoeksinspanning moet, conform de NEN 5740, per deellocatie worden vastgesteld en bij het vaststellen van het analysepakket moet rekening worden gehouden met de specifieke kritische parameters per activiteit.
2.1. Het verzoek van eiseres tot intrekking van een tweetal aan de op 13 augustus 2010 verleende omgevingsvergunning verbonden voorschriften is op 10 februari 2011 door verweerder ontvangen.
2.2. Volgens eiseres is een onderzoek naar de nulsituatie niet nodig. De nulsituatie van het hele terrein is al vastgelegd en er heeft doelmatige - door de gemeente Breda goedgekeurde - sanering plaatsgevonden. Daarnaast gaan de toetsingsparameters die verweerder blijkens de notitie “Eisen bodemonderzoek in het kader van de Wet Milieubeheer” hanteert, verder dan de standaard parameters die zijn opgenomen in het protocol NEN 5740. Het terrein is in 2009 volledig ingericht, waarbij een stabilisatielaag met verdicht breekpuin is aangebracht met als afdeklaag asfalt. Op delen van het terrein waar stoffen met een potentieel bodembedreigend karakter worden opgeslagen is een gecertificeerde vloeistofdichte asfaltverharding aangebracht. De potentieel bodembedreigende activiteiten hebben een relatief laag bodemrisico. Door het verplichten tot het uitvoeren van een nulsituatie-onderzoek, zal de vloeistofdichte vloer op een groot aantal punten doorboord moeten worden. Het vloeistofdichte karakter van de vloer zal hiermee verloren gaan. De eventueel te behalen milieuwinst en de daarmee gepaard gaande kosten staan in geen verhouding tot de mogelijke milieuschade die kan optreden als gevolg van het doorboren van de vloerstofdichte vloer. Verder mag een vloeistofdichte vloer op grond van artikel 2.11, negende lid, van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) niet doorboord worden. Bovendien is sprake van rechtsongelijkheid, omdat op basis van de uitgangspunten die de Milieudienst Midden-Holland en de provincie Noord-Holland hanteren op grond van de handreiking bodem voor gemeenten geen nieuw bodemonderzoek zou zijn vereist. Eiseres biedt aan om eventueel niet gesignaleerde verontreinigingen die later aan het licht komen, voor haar rekening te nemen.
2.3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bodemonderzoeken die in 2008 en 2009 zijn uitgevoerd geen representatief beeld geven van de bodemkwaliteit bij de nieuwe activiteiten. Uit de bij de Wm-aanvraag behorende inrichtingstekening blijkt dat de terreinindeling grotendeels wordt gewijzigd. Het bodemonderzoek in 2008 en 2009 is gedeeltelijk uitgevoerd ter plaatse van twee nieuwe deellocaties met bedreigende activiteiten. De uitgevoerde grondsaneringen zijn niet uitgevoerd ter plaatse van deellocaties met bodembedreigende activiteiten. Omdat de bodem voornamelijk op minerale olie is geanalyseerd en een enkele keer op het NEN-pakket is geen representatief beeld ontstaan van de bodemkwaliteit bij de nieuwe activiteiten. De meeste kritische parameters ontbreken. Bovendien zijn de bodemonderzoeken niet uitgevoerd op acht nieuwe deellocaties met bodembedreigende activiteiten en is daar ook niet gesaneerd. Op basis van de NEN 5740 kan, afhankelijk van de ter plaatse voorziene activiteit, een onderzoek worden gevraagd naar andere parameters dan die in het standaardpakket.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
3.1. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid onder e, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, wordt de milieuvergunning van 13 augustus 2010 gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het beroep richt zich slechts tegen de afwijzing van het verzoek om intrekking van voorschrift 4.7.1 van de omgevingsvergunning. De rechtbank verstaat dit verzoek als een verzoek tot wijziging van de omgevingsvergunning op verzoek van vergunninghouder, als bedoeld in artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo. Ingevolge dit artikel kan verweerder, al dan niet op verzoek van vergunninghouder, voorschriften van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo wijzigen voor zover dit in belang van de bescherming van het milieu is.
3.2.Onder de oude Wm kon het bevoegd gezag op verzoek van vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden. Met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van die beperkingen en voorschriften, waren artikel 8.6 tot en met 8.17 van de Wm (oud) van toepassing. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wm(oud) kon een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel werden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij werd ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Conform vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) kwam bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepaling het bevoegd gezag een zekere beoordelingsvrijheid toe. Verwezen wordt naar onder andere de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2011, LJN BS8845. De rechtbank ziet in de inwerkingtreding van de Wabo en het opnemen van het in artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo genoemde toetsingscriterium geen aanleiding om hierover anders te oordelen.
3.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op goede gronden het verzoek van eiseres afgewezen omdat de in 2008 en 2009 uitgevoerde onderzoeken onvoldoende zijn om te dienen als nulsituatie-onderzoek en kan verweerder van eiseres verlangen dat zij dit onderzoek alsnog uitvoert. Eiseres geeft in haar aanvraag om intrekking van het vergunningvoorschrift toe dat voor het vaststellen van de bodemkwaliteit niet strikt per verdachte locatie een onderzoek conform NEN 5740 is uitgevoerd. Anders dan eiseres stelt is het beleid dat verweerder blijkens de notitie “Eisen bodemonderzoek in het kader van de Wet Milieubeheer” voert in overeenstemming met de NEN 5740. Deze biedt immers de mogelijkheid om, afhankelijk van de ter plaatse voorziene activiteiten, andere parameters dan die in het standaardpakket als kritisch aan te merken en daarop onderzoek te laten uitvoeren. Wat er ook zij van de stelling van eiseres dat op basis van de uitgangspunten die de Milieudienst Midden-Holland en de provincie Noord-Holland hanteren en op grond van de handreiking bodem voor gemeenten geen nieuw bodemonderzoek zou zijn vereist, nu zoals hiervoor is overwogen, het door verweerder vereiste bodemonderzoek in overeenstemming is met de NEN 5740, dit vormt geen aanleiding voor een ander oordeel. Van rechtsongelijkheid is geen sprake aangezien niet gebleken is dat verweerder in een ander gelijk geval wel heeft afgezien van het verbinden van een dergelijk voorschrift aan de omgevingsvergunning.
3.4. Dat het alsnog uitvoeren van bodemonderzoek hoge kosten met zich mee zal brengen omdat zal moeten worden geboord in al aangebrachte vloeistofdichte vloeren en dit ook weer zal moeten worden hersteld, doet aan het voorgaande niet af. Door de vloeistofdichte vloeren te storten voordat de omgevingsvergunning was verleend, heeft eiseres doelbewust het risico genomen dat alsnog in de vloeistofdichte vloeren zou moeten worden geboord met de daarbij behorende kosten. Eiseres was immers op de hoogte, of had op de hoogte kunnen zijn van de verplichting tot het uitvoeren van een nulsituatie-onderzoek op basis van de NEN 5740 en van het provinciaal beleid.
3.5. In aanmerking genomen dat het nulsituatie-onderzoek betrekking heeft op de situatie zoals deze is voorafgaande aan de start van de aangevraagde activiteiten, inclusief het realiseren van de daarmee samenhangende milieubeschermende voorzieningen, kan de vloeistofdichte vloer in dit geval niet worden aangemerkt als een aanwezige vloeistofdichte verharding in de zin van artikel 2.11, negende lid, van het Activiteitenbesluit. Daargelaten dat artikel 2.11, negende lid van het Activiteitenbesluit niet van toepassing is, heeft verweerder hierin naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om het voorschrift in te trekken.
3.6. De door eiseres overgelegde verklaring dat zij eventuele bodemverontreiniging die later aan het licht komt voor haar rekening neemt betekent, gelet op de uit de NEN 5740 voortvloeiende verplichting, evenmin dat verweerder het voorschrift had moeten intrekken, omdat deze verklaring onvoldoende zekerheid biedt. De mogelijkheid bestaat immers dat eiseres op een later moment niet in staat zal blijken om die verklaring gestand te doen.
3.7. Gelet op het bovenstaande is het beroep ongegrond.
3.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
<b>Beslissing</b>
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
De uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik als voorzitter en mr. D.J. de Lange en mr. M.J.H.M. Verhoeven als leden in tegenwoordigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems als griffier en uitgesproken in het openbaar op 4 september 2012.
<HR ALIGN="left" WIDTH="50%">
<i>Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.</i>
Afschriften verzonden: