Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE UTRECHT
sector bestuursrecht
Reg.nr.: SBR 01/1354 VV
Uitspraak van de president van de rechtbank te Utrecht op het verzoek om een voorlopige voorziening in het geschil tussen:
[verzoeker], wonende te [A],
verzoeker,
en
de Huisarts en Verpleeghuisarts Registratie Commissie (HVRC), gevestigd te Utrecht,
verweerder.
1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE
1.1 Bij besluit van 8 juni 2001 heeft verweerder het verzoek van verzoeker om herregistratie als huisarts afgewezen en bepaald dat de inschrijving in het register van huisartsen wordt doorgehaald op 9 juni 2001.
1.2 Tegen dit besluit is namens verzoeker bij brief van 16 juli 2001 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
1.3 Bij schrijven van gelijke datum is namens verzoeker aan de president van de rechtbank verzocht toepassing te geven aan artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.4 Het verzoek is op 20 september 2001 ter zitting behandeld, waar verzoeker in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. K. van Lessen Kloeke, advocaat te Amsterdam. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door dr. L.R. Kooij, algemeen secretaris van verweerder, bijgestaan door mr. O.L. Nunes, advocaat te Utrecht.
2. OVERWEGINGEN
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Voorzover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
2.3 Aangezien tijdig bezwaar is gemaakt bij verweerder tegen het besluit waarop het verzoek betrekking heeft en deze rechtbank in de hoofdzaak bevoegd zal zijn, is er geen beletsel het verzoek om een voorlopige voorziening ontvankelijk te achten.
2.4 Verzoeker is sedert [1983] werkzaam als huisarts in het Algemeen Psychiatrisch Ziekenhuis [Z] Vanaf 1986 is zijn inschrijving in het register van erkende huisartsen steeds in ongeclausuleerde vorm verlengd, zij het dat dit één keer naar aanleiding van een ingediend bezwaarschrift is geschied. De laatste ongeclausuleerde inschrijving was geldig tot 1 maart 2001. Vanaf [1996] is verzoeker voorts verbonden aan de Vakgroep Huisartsgeneeskunde van de [Universiteit] en begeleidt hij studenten die hun co-schap huisartsgeneeskunde bij [Z] lopen.
Bij brief van 13 december 2000 heeft verzoeker aan verweerder, onder vermelding van de door hem verrichte werkzaamheden, gevraagd om verlenging van de ongeclausuleerde registratie met vijf jaar. Verzoeker heeft hierbij onder meer aangegeven dat hij weliswaar een kleinere praktijk heeft dan normaal - circa 800 patiënten - maar dat er sprake is van een duidelijk hogere consultatiefrequentie, morbiditeit en mortaliteit dan in een reguliere praktijk.
2.5 Verweerder heeft bij brief van 18 december 2000 geantwoord dat op 27 december 2000 de nieuwe regelgeving ten aanzien van de herregistratie van huisartsen in werking treedt (Besluit CHVG no. 7-2000, Eisen voor de herregistratie van huisartsen; verder: Besluit CHVG), aan welke regelgeving het verzoek van verzoeker dient te worden getoetst. Nadat verzoeker desgevraagd bij brief van 26 februari 2001 nadere informatie had verstrekt, heeft verweerder in zijn brief van 14 maart 2001 aan verzoeker medegedeeld voornemens te zijn verzoekers inschrijving in het register van huisartsen niet te verlengen, aangezien verzoeker niet voldoet aan de voorwaarden voor verlenging.
2.6 Nadat verzoeker bij brief van 9 april 2001 zijn zienswijzen kenbaar had gemaakt, heeft verweerder het thans bestreden besluit genomen. Hierin heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat in [Z] circa 800 patiënten zijn opgenomen, van wie de helft kortdurend. Voor deze helft geldt dat zij blijven ingeschreven bij de eigen huisarts. Gebleken is voorts dat er in het jaar 2000 1.184 opnames zijn geweest en dat er 1.242 patiënten zijn ontslagen uit het ziekenhuis, waarvan 880 ontslagen plaatsvonden binnen drie maanden na de opname. Aangezien verzoeker een aanstelling heeft van 94,44% en hij deel uitmaakt van een artsenformatie van 2,4 fte, kan zijn aandeel in [Z] worden berekend op bijna 40%, aldus verweerder. Uitgaande van 400 langdurig opgenomen patiënten heeft verzoeker de zorg voor circa 160 patiënten, hetgeen aanzienlijk minder is dan het in de regelgeving voorgeschreven minimum van 800 patiënten. Verweerder heeft hierbij nog opgemerkt dat verzoeker vanwege zijn leidinggevende taken, waarvoor geen formatie is vrijgemaakt, minder tijd aan de directe patiëntenzorg kan besteden. Ten aanzien van de inhoud van verzoekers werkzaamheden heeft verweerder aangegeven dat hiervoor een bijzondere deskundigheid is vereist, die de vakbekwaamheid van huisartsen te boven gaat en dat geen sprake is van een a-selecte groep patienten. Hieruit volgt dat deze werkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als huisartsgeneeskundige zorg, aldus verweerder. Hierbij komt nog dat het hier gaat om een bijzondere groep patiënten. Met betrekking tot de in het Besluit CHVG opgenomen overgangsregeling heeft verweerder nog aangegeven dat deze mogelijkheid verzoeker is aangeboden, in die zin dat verzoeker een geclausuleerde verlenging kon krijgen, maar dat verzoeker hiervan heeft afgezien. Verweerder heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel afgewezen, aangezien de regeling van gelijkgestelde werkzaamheden - artikel 6 van Pro het Besluit CHVG - door het College voor Huisartsgeneeskunde en Verpleeghuisgeneeskunde is vastgesteld en verweerder niet (langer) de bevoegdheid heeft om uitvoeringsregelingen vast te stellen. Hierbij is aangegeven dat huisartsen in algemene psychiatrische ziekenhuizen niet onder deze regeling vallen, gelet op hun werkzaamheden. Tenslotte is het beroep op het vertrouwensbeginsel afgewezen, nu gebleken is dat de vorige, ongeclausuleerde verlenging ten onrechte in die vorm is geschied en gemaakte fouten niet herhaald hoeven te worden.
2.7 Namens verzoeker is aangevoerd dat de huisartsenzorg deel uitmaakt van de zorg die in een psychiatrisch ziekenhuis wordt aangeboden, aangezien ook het lichamelijk functioneren van de bewoners tot de verantwoording van het ziekenhuis behoort. Ook als mensen minder dan een jaar zijn opgenomen in [Z] wordt de huisartsgeneeskundige zorg door [Z] verzorgd. Kenmerkend voor de zorg is de multidisciplinaire en multimethodische aanpak. Hierbij is tevens van belang dat een groot deel van de patiënten die kortdurend worden opgenomen met enige regelmaat terugkomen, waardoor er toch sprake is van continuïteit in de zorg. Hieruit volgt, aldus verzoekers gemachtigde, dat verweerder van een onjuiste patiëntenpopulatie is uitgegaan. Verder is er binnen deze populatie sprake van een hogere consultatiefrequentie, morbiditeit en mortaliteit dan in een reguliere huisartsenpraktijk. Aangezien deze patiënten significant meer beperkingen en lichamelijke klachten hebben en het lastiger is om een diagnose te stellen, had verweerder niet onverkort aan de norm van 800 ingeschreven patiënten mogen vasthouden, aldus verzoekers gemachtigde. Gelet op het voorgaande zal verzoeker voldoende ervaring en deskundigheid behouden in zijn dienstverlening. Met betrekking tot de inhoud van de werkzaamheden is namens verzoeker aangevoerd dat dit gelijk is aan die van een reguliere huisarts. Daarenboven heeft hij echter een specifieke deskundigheid verworven door nadere scholing en opleiding. Anders dan verweerder stelt, is er hiermee volgens verzoeker sprake van een functiedifferentiatie binnen de functie huisarts en niet van een speciale deskundigheid buiten deze functie. Aangezien verzoeker voldoet aan de voorwaarden voor ongeclausuleerde verlenging heeft hij de voorgestelde overgangsregeling afgewezen, te meer daar de hiermee gemoeide periode van drie jaar te kort is en de kosten te hoog. Verzoeker is voorts van mening dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 6 van Pro het Besluit CHVG. Hierbij heeft verzoekers gemachtigde tevens verwezen naar artikel 15 van Pro de Wet op de Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg (Wet BIG), waarin, zo meent verzoeker, de mogelijkheid is gelegen om een regeling te treffen voor medisch specialisten die niet volledig aan de eisen voor herregistratie voldoen. Tenslotte is namens verzoeker aangevoerd dat het besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel, aangezien verzoeker er vanuit mocht gaan dat zijn ongeclausuleerde registratie verlengd zou worden, te meer daar de vereisten niet anders zijn dan onder de oude regeling en eiser hetzelfde werk is blijven verrichten.
Ter zitting is hieraan nog toegevoegd dat eiser zijn registratie en zijn titel als huisarts nodig heeft om zijn werk te kunnen en te mogen verrichten.
2.8 Namens verweerder is ter zitting aangevoerd dat een huisartsenpraktijk gemiddeld 2.350 patiënten heeft. Het criterium van 800 op naam ingeschreven patiënten is ingegeven om te waarborgen dat de huisarts kwalitatief goede zorg verleent en om zijn ervaring als huisarts op peil te houden. Tevens is van de zijde van verweerder opgemerkt dat de titel huisarts voor verzoeker niet noodzakelijk is om bij [Z] te mogen werken, aangezien verzoeker basisarts blijft, hetgeen voldoende is voor de door hem verrichte werkzaamheden. Voorts is door verweerder benadrukt dat geen sprake is van een a-selecte groep patiënten en dat de hogere contactfrequentie, morbiditeit en mortaliteit samenhangt met de psychische aandoening en niet met een somatisch ziektebeeld. Voorts is de psychiater eindverantwoordelijk voor de behandeling en zijn de werkzaamheden in een psychiatrisch ziekenhuis zeer wisselend ingevuld. Zo worden vergelijkbare werkzaamheden als door verzoeker worden verricht in andere ziekenhuizen door basisartsen en door agnio's verricht en fungeert verzoeker niet als voorwacht buiten de kantoortijden.
2.9 In artikel 1 van Pro het Besluit CHVG is bepaald dat de inschrijving van een huisarts in het register van huisartsen wordt hernieuwd indien de huisarts in de afgelopen periode van vijf jaar in voldoende mate als huisarts werkzaam is geweest en in voldoende mate heeft deelgenomen aan geaccrediteerde deskundigheidsbevordering op het terrein van de huisartsgeneeskunde.
Artikel 2, sub a, van dit Besluit bepaalt dat onder werkzaam zijn als huisarts wordt verstaan dat een ingeschreven arts persoonlijk beschikbaar is voor het verlenen van huisartsgeneeskundige zorg en deze zorg ook daadwerkelijk verleent.
Artikel 2, sub b, van het Besluit CHVG luidt als volgt: "Onder huisartsgeneeskundige zorg wordt verstaan algemeen medische zorg, welke wordt verleend in en vanuit huisartspraktijken, ten aanzien van:
- een in beginsel vaste groep van de bevolking ter plaatse;
- zonder selectie naar leeftijd, geslacht, en aard van de ziekte of klacht;
- waarbij de zorg zich als regel over jaren uitstrekt, en
- waarbij de continuïteit van de zorgverlening is gewaarborgd door een goede regeling voor waarneming bij afwezigheid van de huisarts, welke voldoet aan de eisen die de beroepsgroep daaraan stelt, en
- waarbij de zorg zich uitstrekt over tenminste 800 op naam ingeschreven patiënten.".
In artikel 3 is Pro voorts bepaald dat wanneer de huisartsgeneeskundige zorg wordt verleend buiten de huisartspraktijk, er redenen kunnen zijn de inschrijving te hernieuwen, indien de verrichte werkzaamheden volledig in overeenstemming zijn met de bovengenoemde definities en criteria.
Artikel 6, sub a, van het Besluit CHVG luidt als volgt: "Ingeschreven huisartsen die in onvoldoende mate of niet meer als huisarts werkzaam zijn, maar betrokken zijn bij het onderwijs en/of het wetenschappelijk onderzoek op het terrein van de huisartsgeneeskunde, of werkzaam zijn op het gebied van de beleidsontwikkeling en -uitvoering van de beroepsgroep van huisartsen en voor wie het behouden van de titel huisarts van belang is voor de beroepsuitoefening, kunnen voor herregistratie op grond van gelijkgestelde werkzaamheden als bedoeld in artikel 12, lid 1.e. van de Regeling (opleiding en registratie) in aanmerking komen. In aanmerking komen:
* stafleden bij universitaire vakgroepen huisartsgeneeskunde;
* beleidsmedewerkers bij de beroeps- of wetenschappelijke vereniging van huisartsen;
* functionarissen bij (semi-)publiekrechtelijke organen.".
2.10 In artikel 12, lid 1.e. van deze Regeling is bepaald dat een college, zijnde een orgaan met regelgevende bevoegdheid inzake de aanwijzing van specialismen en de opleiding en registratie van specialisten, tot taak heeft het vaststellen van de eisen voor inschrijving in het desbetreffende register van specialisten en van de eisen voor herregistratie, waaronder een omschrijving van de werkzaamheden bedoeld in artikel 15, tweede lid van de Wet BIG (gelijkgestelde werkzaamheden). Het college stelt voorts de voorwaarden vast die kunnen worden verbonden aan (her)registratie.
In artikel 15, tweede lid, van de Wet BIG is - kort samengevat - bepaald dat, indien er een register is van personen die een bijzondere deskundigheid hebben verworven, een regeling in het leven kan worden geroepen, waarin eisen kunnen worden vastgesteld waaraan de werkzaamheden van zo'n specialist moeten voldoen, dan wel waarin al dan niet op het gebied van de individuele gezondheidszorg liggende werkzaamheden kunnen worden aangewezen die voor dat specialisme worden gelijkgesteld met werkzaamheden op dat deelgebied van de beroepsuitoefening.
2.11 Niet in geding is dat verzoeker niet werkzaam is in een reguliere huisartsenpraktijk, maar dat hij als huisarts is verbonden aan [Z]. Gelet op het bepaalde in artikel 3 van Pro het Besluit CHVG kan verzoekers inschrijving in het register van huisartsen hernieuwd worden indien zijn werkzaamheden volledig overeenstemmen met de werkzaamheden als huisarts, als bedoeld in artikel 2 van Pro dit Besluit.
2.12 Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is verder in voldoende mate komen vast te staan dat de huisartsgeneeskundige zorg die verzoeker verleent niet voldoet aan de voorwaarde dat deze zorg zich uitstrekt over tenminste 800 op naam ingeschreven patiënten, zoals opgenomen in artikel 2, onder b, van het Besluit CHVG. Hiertoe wordt overwogen dat verzoeker heeft aangegeven dat er circa 800 patiënten zijn opgenomen, waarvan de helft kortdurend. Hieruit volgt dat er circa 400 patiënten op naam zijn ingeschreven bij [Z]; de overige patiënten, zo is gebleken, blijven bij hun eigen huisarts ingeschreven. Nu [Z] voorts een huisartsenformatie kent van 2,4 fte, is boven twijfel verheven dat verzoeker niet voldoet aan bovengenoemde voorwaarde. Hieraan doet niet af dat verzoeker - overigens eerst ter zitting - heeft aangegeven dat in zijn werktijd niet is begrepen dat hij een gedeelte van zijn tijd leiding geeft aan de medische dienst. Hetgeen namens verzoeker is aangevoerd met betrekking tot de lastiger te stellen diagnose en het gestelde dat zijn patiënten meer beperkingen en lichamelijke klachten hebben, kan niet tot een ander oordeel leiden. Voorshands is voldoende aannemelijk dat dit samenhangt met de psychische aandoening van de patiëntengroep. In dit kader wordt nog opgemerkt dat in de toelichting bij het Besluit CHVG is opgenomen dat de beroepsgroep huisartsen bezig is haar kwaliteitsbeleid verder vorm te geven, onder meer door het verbinden van kwaliteitseisen aan de herregistratie van huisartsen. Tot deze eisen behoort een minimum van 800 op naam ingeschreven patiënten, waarmee gewaarborgd is dat de huisarts kwalitatief goede zorg verleent en zijn ervaring op peil houdt.
2.13 Ten aanzien van de namens verzoeker genoemde hogere contactfrequentie, morbiditeit en mortaliteit dan in een reguliere huisartsenpraktijk wordt voorshands geoordeeld dat het, gelet op de aard van de aandoening(en) van deze patiënten, niet onwaarschijnlijk is dat een groot deel van deze extra contacten is ingegeven door psychiatrische klachten / problemen en niet zozeer door problemen die tot de huisartsgeneeskundige zorg gerekend dienen te worden. Bovendien is door verzoeker niet weersproken dat de psychiater eindverantwoordelijk is voor de behandeling. Voorts heeft verzoeker er wel op gewezen dat de patiëntenpopulatie naar leeftijd varieert maar dit betekent nog niet dat sprake is van een a-selecte patiëntenpopulatie, gelet op het feit dat de reden van opname onbetwist een psychische aandoening is. Voorts wordt in dit verband overwogen dat verzoeker voor deze niet-huisartsgeneeskundige zorg een bijzondere deskundigheid heeft verworven door nadere opleiding en scholing, waarvan evenwel in voldoende mate aan-nemelijk is geworden dat deze niet tot het specialisme 'huisarts' gerekend kan worden.
2.14 Verzoeker heeft aangegeven dat de door hem verrichte werkzaamheden, die niet onder de huisartsgeneeskundige zorg kunnen worden geschaard, zijn werkzaamheden voor de Vakgroep Huisartsgeneeskunde, aangemerkt dienen te worden als gelijkgestelde werkzaamheden, als bedoeld in artikel 6 van Pro het Besluit CHVG en/of artikel 15, tweede lid, van de Wet BIG. Dienaangaande wordt als volgt geoordeeld. Blijkens de toelichting bij artikel 6 van Pro het Besluit CHVG is in artikel 6 de Pro in artikel 12, lid 1.e. van de Regeling opleiding en registratie juncto artikel 15, tweede lid, van de Wet BIG genoemde regeling inzake gelijkgestelde werkzaamheden opgenomen. Gelet op de door verzoeker in dit kader genoemde werkzaamheden - nog daargelaten waaruit deze werk-zaamheden feitelijk bestaan -, en gelet op het bepaalde in artikel 6, sub a, van het Besluit CHVG, zou enkel hetgeen namens verzoeker is aangevoerd inzake zijn werkzaamheden voor de Vakgroep Huisartsgeneeskunde kunnen worden aangemerkt als gelijkgestelde werkzaamheden. Niet gebleken is echter dat verzoeker voldoet aan hetgeen in artikel 6, sub b, van het Besluit CHVG is bepaald, inhoudende dat deze - gelijkgestelde - werkzaamheden in een dienstverband van tenminste 50% verricht dienen te worden. Hierbij wordt er nog op gewezen dat verzoeker (al) een aanstelling van 94,44% heeft bij [Z]. Gelet hierop wordt voorts geoordeeld dat niet gezegd kan worden dat het besluit in strijd is met gelijkheidsbeginsel.
2.15 Aan het namens verzoeker gedane beroep op het vertrouwensbeginsel dient eveneens voorbij gegaan te worden, nu in de periode voorafgaand aan het bestreden besluit niet is gebleken van enige - concrete - aanwijzing van de zijde van verweerder voor een ongeclausuleerde verlenging van zijn registratie. In dit verband wordt opgemerkt dat het niet waarschijnlijk wordt geacht dat verzoeker geen kennis had van de wijzigingen in de regelgeving ten aanzien van de herregistratie, waaraan de beroepsgroep huisartsen blijkens de toelichting van het Besluit CHVG al enige jaren werkte. Voorts is hierbij van belang dat verzoeker zelf geen gebruik heeft gemaakt van de hem geboden gelegenheid om zijn inschrijving in geclausuleerde vorm te verlengen, waarmee hij (voor zichzelf) een overgangstermijn had kunnen bewerkstelligen.
2.16 Tenslotte is van de zijde van verweerder aangegeven dat verzoeker de titel huisarts niet op grond van de wettelijke vereisten nodig heeft om zijn werkzaamheden te kunnen blijven verrichten. Hieruit volgt dat het bestreden besluit geen rechtstreekse gevolgen heeft voor verzoekers aanstelling bij [Z]. Voorts blijkt uit het inspectierapport dat door verweerder is overgelegd dat verzoekers werkzaamheden - zoals al eerder is opgemerkt - ook in praktijk worden verricht door niet als huisarts geregistreerde artsen. Dat verzoekers werkgever op korte termijn gevolgen zal (kunnen) verbinden aan het vervallen van de registratie is onvoldoende komen vast te staan zodat ook uit oogpunt van een belangenafweging voorshands niet is gebleken van een reden om het bestreden besluit te schorsen.
2.17 Aangezien op grond van het vorenstaande, en ook overigens geen aanleiding bestaat om te oordelen dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, wordt geen grond gezien voor het treffen van een voorlopige voorziening. Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van verzoeker zijn derhalve geen termen aanwezig.
2.18 Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De president:
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. T. Dompeling, fungerend president, en in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2001.
De griffier: De president:
mr. M.E. Companjen mr. T. Dompeling
Afschrift verzonden aan partijen op: