Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
Reg. nr.: SBR 04/3273
UITSPRAAK van de enkelvoudige kamer van de rechtbank Utrecht, in het geding tussen:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Oudewater,
e i s e r,
en
het College bescherming persoonsgegevens (Cbp),
gevestigd te 's-Gravenhage,
v e r w e e r d e r.
1. INLEIDING
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 3 november 2004 (bestreden besluit) waarbij verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 20 juli 2004 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder eiser op grond van artikelen 27 en 66 van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) een bestuurlijke boete opgelegd van
? 15.000,-, wegens het niet tijdig melden van geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerkingen van persoonsgegevens.
Het geding is behandeld ter zitting van 1 juli 2005, waar eiser is verschenen bij drs. J.M. Mulder, werkzaam bij de gemeente Oudewater.
Namens verweerder is verschenen mr. T.E. van Dijk, advocaat te 's-Gravenhage, en H.G. Kraai, werkzaam bij het Cbp.
2. OVERWEGINGEN
Feiten
Op 18 juli 2003 is verweerder op grond van artikel 60 Wbp Pro gestart met een onderzoek naar de naleving van de meldingsplicht ingevolge de Wbp. In dit verband is eiser verzocht een aantal vragen te beantwoorden. Bij brief van 11 november 2003, met als bijlage het definitieve rapport meldingsplicht onderzoek van 11 november 2003, heeft verweerder geconstateerd dat de gemeente Oudewater met betrekking tot tenminste vijf verwerkingen van persoongegevens, die reeds bestonden op 1 september 2001, niet aan artikel 27 van Pro de Wbp (melding bij verweerder) heeft voldaan. Het betrof de kadastrale informatie, de ABW registratie, de rijbewijs registratie, de WVG registratie en de registratie parkeerkaart voor invaliden. Dergelijke verwerkingen hadden op grond van artikel 79 van Pro de Wbp uiterlijk op 1 september 2002 gemeld moeten worden.
Bij brief van 11 november 2003 heeft de gemeente Oudewater de gegevensverwerkingen administratie ABW, IOAW, IOAZ, BBZ en bijzondere bijstand, administratie WVG en gehandicaptenparkeerkaarten, administratie rijbewijzen en administratie foto-archief bij verweerder gemeld en medegedeeld dat de gegevensverwerking betreffende kadastrale informatie niet plaats vindt in eisers gemeente, doch bij het Kadaster. Hiervan is de administratie fotoarchief door verweerder als onaannemelijk afgewezen.
Bij brief van 20 februari 2004 heeft verweerder eiser bericht dat het onderzoek, waarvan bij brief van 11 november 2003 kennis was gegeven, onvolledig is, dit rapport ingetrokken en het onderzoek heropend.
Nadien heeft bij de gemeente Oudewater in het kader van de meldingsplicht op 15 maart 2004 een nader onderzoek plaats gevonden, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in het verslag van 22 april 2004 en het bij brief van 23 april 2004 aan eiser toegezonden concept rapport meldingsplicht onderzoek van 23 april 2004. Uit dit rapport blijkt dat de gemeente Oudewater met betrekking tot vijf verwerkingen van persoonsgegevens (Administratie Wet inburgering nieuwkomers, Administratie Koninklijke Onderscheidingen, Registratie voogdij en curatele, Administratie subsidies instellingen en GBA aangehaakte gegevens/vrije velden) niet en met betrekking tot drie verwerkingen van persoonsgegevens (de administraties ABW, IOAW, IOAZ, BBZ en bijzondere bijstand, WVG en gehandicaptenparkeerkaarten en rijbewijzen) niet tijdig aan de meldingsplicht van artikel 27 van Pro de Wbp heeft voldaan. Nadat van de gemeente Oudewater geen reactie op dit rapport is ontvangen heeft verweerder het rapport bij brief van 10 mei 2004 vastgesteld en aan verweerder toegezonden. Bij brief van 11 mei 2004 heeft eiser alsnog zijn reactie op dit rapport aan verweerder doen toekomen.
Bij brief van 7 juni 2004 heeft verweerder eiser in kennis gesteld van zijn voornemen om een bestuurlijke boete op te leggen en eiser uitgenodigd voor een hoorzitting. Eiser heeft aangegeven van die gelegenheid geen gebruik te maken en zijn zienswijze schriftelijk op 24 juni 2004 aan verweerder gezonden.
Bij brief van 25 juni 2004 heeft eiser de voornoemde vijf nog niet gemelde verwerkingen van persoonsgegevens en de gewijzigde verwerking Administratie fotoarchief alsnog aan verweerder gemeld.
Bij primair besluit van 20 juli 2004 heeft verweerder vervolgens met toepassing van artikel 66 van Pro de Wbp een boete opgelegd van ? 15.000,-. Eiser heeft op 26 augustus 2004 een bezwaarschrift ingediend en dit bezwaar op de hoorzitting van 28 september 2004 nader toegelicht.
Standpunten van partijen
Verweerder stelt dat de niet dan wel niet tijdig gemelde verwerkingen van persoonsgegevens vallen onder het bereik van de Wbp waardoor de meldingsplicht op die verwerkingen van toepassing is. De gemeente Oudewater heeft de verwerkingen 14 respectievelijk 21 maanden na het einde van het overgangsjaar gemeld en niet is gebleken van feiten en omstandigheden die de conclusie rechtvaardigen dat de overtredingen van de Wbp niet of in geringe mate aan de gemeente Oudewater kan worden verweten. Verweerder merkt de overtredingen van artikel 27 van Pro de Wbp aan als zware overtredingen in de zin van de Regels voor de boetevaststelling, gepubliceerd in Staatscourant 2003, 123 (hierna: de Regels). Voor een zware overtreding wordt in beginsel een bestuurlijke boete opgelegd van ? 3.000,- per overtreding. Gelet op het karakter van de steekproef waarvan het onderhavige onderzoek deel uit maakt en het feit dat de overtredingen inmiddels zijn beëindigd zou het opleggen van een totale bestuurlijke boete van ? 24.000,- volgens verweerder echter tot een onbillijke uitkomst leiden. Om die reden heeft verweerder de boete gematigd tot ? 15.000,-. Verweerder legt de bestuurlijke boete op om overtreders te weerhouden van nieuwe overtredingen (speciale preventie) en om in algemene termen afschrikwekkende werking te bewerkstelligen (generale preventie).
Eiser heeft zich in beroep - kort gezegd - op het standpunt gesteld dat de te late melding niet verwijtbaar is en dat men er, mede gezien het gewenningsproces, abusievelijk vanuit is gegaan dat enkele administraties niet onder de Wbp vallen. Verweerder heeft volgens eiser onvoldoende informatie en advies verstrekt, terwijl vele gemeenten moeite hadden met de nieuwe systematiek van aanmelden. Doordat de controle door verweerder steekproefsgewijs is gebeurd, vindt het opleggen van boetes willekeurig en in strijd met de beginselen van gelijkheid en fair play plaats.
Bij de vaststelling van de hoogte van de boete heeft een onvoldoende belangenafweging plaats gevonden en is gehandeld in strijd met de zorgvuldigheid. De thans opgelegde boete mist een voldoende draagkrachtige onderbouwing. Voorts is eiser van mening dat er slechts sprake is van overtreding van het bepaalde in artikel 79 van Pro de Wbp, hetgeen niet beboetbaar is. Het niet tijdig melden van reeds op 1 september 2001 bestaande gegevensverwerkingen merkt eiser in dit verband aan als één overtreding. Omdat de onderhavige acht verwerkingen reeds bestonden op de datum van inwerkingtreding van de Wbp, acht eiser voorts artikel 27 van Pro de Wbp niet van toepassing, waardoor verweerders besluit een juridische grondslag mist. Eiser betoogt daarnaast dat verweerder, gelet op paragraaf 3 van de Regels, een hersteltermijn had moeten bieden nu er sprake was van een kennelijke vergissing. Ten slotte is eiser van mening dat de financiële positie van de gemeente er toe had moeten leiden dat de boete werd gematigd en dat de bekendmaking van de door verweerder opgelegde boete als een extra bestraffing moet worden aangemerkt. Eerst ter zitting heeft eiser zich nog op het standpunt gesteld dat verweerder niet als overtreder en verantwoordelijke kan worden aangemerkt met betrekking tot de Administraties rijbewijzen en Koninklijke Onderscheidingen nu de burgemeester is belast met de afgifte van rijbewijzen en de uitreiking van Koninklijke Onderscheidingen.
Toepasselijk recht
In artikel 27, eerste lid, van de Wbp is bepaald dat een geheel of gedeeltelijke geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die voor de verwezenlijking van een doeleinde of van verscheidene samenhangende doeleinden bestemd is, alvorens met de verwerking wordt aangevangen wordt gemeld bij het Cbp of de functionaris.
In artikel 29, eerste lid, van de Wbp is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat daarbij aan te geven verwerkingen van gegevens waarbij de inbreuk op de fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkene onwaarschijnlijk is zijn vrijgesteld van de melding, bedoeld in artikel 27.
In het vierde lid van voormeld artikel is bepaald dat de verplichting tot melding niet van toepassing is op openbare registers die bij de wet zijn ingesteld alsmede op verstrekkingen aan een bestuursorgaan ingevolge een wettelijke verplichting.
In artikel 66, eerste lid, van de Wbp is bepaald dat indien de verantwoordelijke handelt in strijd met hetgeen bij of krachtens artikel 27 of Pro 28 is bepaald, het Cbp hem een bestuurlijke boete op kan leggen van ten hoogste ? 4.500,-.
In het tweede lid is bepaald dat het Cbp geen boete oplegt indien de verantwoordelijke aannemelijk maakt dat hem van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt.
In het derde lid is bepaald dat bij de vaststelling van de hoogte het Cbp in ieder geval rekening houdt met de ernst en de duur van de overtreding.
In artikel 79, eerste lid, van de Wbp is bepaald dat binnen een jaar na inwerkingtreding van deze wet de gegevensverwerking die op dat tijdstip reeds plaatsvonden, in overeenstemming worden gebracht met deze wet en deze worden gemeld als bedoeld in artikel 27 bij Pro het Cbp of de functionaris. Bij algemene maatregel van bestuur kan de termijn, bedoeld in de eerste volzin, worden verlengd tot ten hoogste drie jaren voor wat betreft de verplichting tot melding.
Met betrekking tot zijn bevoegdheid van artikel 66 van Pro de Wbp tot boeteoplegging heeft verweerder de Regels vastgesteld.
Beoordeling van het geschil
De rechtbank stelt vast dat eiser de acht onderhavige verwerkingen van persoongegevens te weten: de administraties ABW, IOAW, IOAZ, BBZ en bijzondere bijstand, WVG en gehandicaptenparkeerkaarten, Rijbewijzen, Wet inburgering nieuwkomers, Koninklijke Onderscheidingen, Voogdij en curatele, Subsidies instellingen en GBA aangehaakte gegevens/vrije velden niet-tijdig heeft gemeld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser daarmee de meldingsplicht van artikel 27, eerste lid, van de Wbp niet nageleefd.
De rechtbank overweegt daartoe dat op grond van het bepaalde in het eerste lid van artikel 79 van Pro de Wbp artikel 27 van Pro deze wet met ingang van 1 september 2002 onverkort van toepassing is op verwerkingen die op 1 september 2001, bij de inwerkingtreding van de Wbp, reeds plaatsvonden (onder het regime van de Wet persoonsregistraties).
De overgangstermijn van een jaar is in (artikel 79 van Pro) de wet opgenomen ten einde de bestaande persoonsregistraties in overeenstemming te kunnen brengen met de Wbp. Aldus is rekening gehouden met de behoefte in de praktijk een zekere overgangsfase te hebben ten einde de bestaande aanmeldingsformulieren en reglementen te kunnen aanpassen aan de nieuwe wetgeving alsmede met de werklast van de (toenmalige) Registratiekamer in deze. Voor het standpunt van eiser dat artikel 27 van Pro de Wbp niet - ook niet na de overgangstermijn van een jaar - van toepassing is op verwerkingen die reeds bestonden op 1 september 2001, ziet de rechtbank, gezien de duidelijke tekst van artikel 79 in Pro samenhang met artikel 27, geen ruimte.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat gelet op het bepaalde in artikel 66 van Pro de Wbp verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden bevoegd heeft geacht tot het opleggen van een bestuurlijke boete in verband met de niet-naleving van de meldingsplicht.
De rechtbank stelt vast dat verweerder ingevolge artikel 66 van Pro de Wbp de bevoegdheid tot het opleggen van een boete met een maximum van ? 4.500,- per overtreding toekomt. Verweerder heeft deze bevoegdheid nader geregeld in de Regels op grond waarvan in het onderhavige geval een boete opgelegd diende te worden van acht keer ? 3.000,-, zijnde
? 24.000,-. Verweerder heeft besloten die boete te matigen tot ? 15.000,-.
Ten aanzien van het aantal overtredingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder op goede grond de acht hiervoor genoemde niet gemelde verwerkingen van persoonsgegevens, als acht te onderscheiden overtredingen in aanmerking heeft genomen.
Ingevolge artikel 27 van Pro de Wbp is object van aanmelding "een geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die voor de verwezenlijking van een doeleinde of van verscheidene samenhangende doeleinden bestemd is". Blijkens artikel 1, onderdeel b, van de Wbp wordt hiermee gedoeld op elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens. In het kader van artikel 1, onderdeel b, is in de Memorie van Toelichting, Kamerstukken 1997-1998, 25892, nr. 3, Tweede Kamer, opgemerkt dat onder geheel van handelingen moet worden verstaan een bundeling van verwerkingshandelingen die in het maatschappelijk verkeer als een eenheid wordt beschouwd. De hiervoor genoemde verwerkingen zijn bestemd voor de verwezenlijking van verscheidene doeleinden en dienen mitsdien naar het oordeel van de rechtbank als separate verwerkingen te worden aangemerkt.
De rechtbank is van oordeel dat bij het opleggen van een -punitieve- bestuurlijke boete als hier aan de orde de verwijtbaarheid van het beboetbare feit dient te worden betrokken bij de bepaling van de hoogte van de boete. De rechtbank ziet, met verweerder, onvoldoende aanleiding om een verminderde verwijtbaarheid van de zijde van de gemeente aan te nemen. De rechtbank heeft daartoe in aanmerking genomen dat het gegeven dat eiser de gewijzigde meldingssystematiek als complex ervaart, abusievelijk er vanuit is gegaan dat enkele administraties niet onder de Wbp vallen en van mening is dat verweerder onvoldoende informatie en advies - wat daarvan overigens ook moge zijn - heeft gegeven, niet kan leiden tot die conclusie. Eiser is gelet op de Wbp verantwoordelijk voor een tijdige melding en had zich bij ondervonden onduidelijkheden tijdig tot verweerder kunnen wenden voor ondersteuning en/of informatie. Niet is gebleken dat eiser dit in de periode na de inwerkingtreding van de Wbp tot aan het opstarten van de steekproefsgewijze controle heeft gedaan. Evenmin is gebleken dat eiser om uitstel van de termijn heeft verzocht of reeds activiteiten had ontplooid om de betreffende verwerkingen in overeenstemming te brengen met de Wbp. Naar het oordeel van de rechtbank kan in dit verband niet worden gesteld dat de onderhavige verwerkingen uitzonderlijk complex of dermate gecompliceerd zijn dat eiser in redelijkheid geen verwijt gemaakt kan worden van nalatigheid, mede gezien het gegeven dat in de praktijk van de Nederlandse gemeenten dergelijke verwerkingen gebruikelijk zijn. De voornoemde omstandigheden dienen naar het oordeel van de rechtbank dan ook voor rekening van eiser te worden gelaten.
Ten aanzien van de matiging van de boete tot ? 15.000,- heeft verweerder, gelet op het karakter van de steekproef waarvan het onderhavige onderzoek deel uit maakt en het feit dat de overtredingen inmiddels zijn beëindigd de opgelegde boete gematigd tot ? 15.000,-.
Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat mede gelet op de grens wat men redelijk acht en het oogpunt van generale en speciale preventie de boete aldus is gematigd. Bij andere gemeenten waar een boete is opgelegd, is dit bedrag ook consequent als maximum gehanteerd. De rechtbank is gelet op verweerders bevoegdheid om, indien onverkorte toepassing van de Regels leidt tot evidente onbillijkheid, van die Regels af te wijken, van oordeel dat niet gezegd kan worden dat verweerder door de beboeting te begrenzen op een maximum van ? 15.000,- daarmee heeft gehandeld in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
Ten aanzien van de grief van eiser dat doordat de controle door verweerder steekproefsgewijs is gebeurd het opleggen van boetes willekeurig is en in strijd is met de beginselen van gelijkheid en fair play, overweegt de rechtbank dat nu niet is gebleken dat verweerder zich op gegevens heeft beroepen zonder de inhoud daarvan aan eiser bekend te maken of dat eiser niet in staat is gesteld zich te verweren tegen de beboeting, van strijd met het beginsel van fair-play niet is gebleken. De rechtbank overweegt voorts dat verweerder ingevolge artikel 51 van Pro de Wbp tot taak heeft toe te zien op de verwerking van persoonsgegevens overeenkomstig het bij en krachtens de wet bepaalde. Voor de uitoefening van die taak kan verweerder ingevolge artikel 60 van Pro de Wbp ambtshalve een onderzoek instellen naar de wijze waarop ten aanzien van gegevensverwerking toepassing wordt gegeven aan het bepaalde bij of krachtens de wet. Verweerder kan mitsdien de bevoegdheid tot controleren niet worden ontzegd. Het enkele gegeven dat eiser onderwerp is geweest van een a-selectieve steekproefsgewijze controle en andere gemeenten niet, brengt de rechtbank niet tot de conclusie dat verweerder reeds hierom heeft gehandeld in strijd met het gelijkheids- of willekeurbeginsel.
Nu eiser verder geen met de situatie van eiser gelijke of gelijk te stellen gevallen heeft genoemd waarin verweerder anders heeft gehandeld, kan hetgeen hij in zoverre heeft aangevoerd niet leiden tot gegrondverklaring van zijn beroep.
De grief van eiseres dat verweerder de openbaarmaking als een extra bestraffing moet worden aangemerkt leidt de rechtbank, gelet op het publiciteitsbeleid zoals weergegeven in de 'Uitgangspunten en beleidsregels werkwijze Cbp', gepubliceerd in de Staatscourant van 4 oktober 2004, nummer 190, niet tot het oordeel dat de boete om die reden dient te worden gematigd.
De eerst ter zitting aangevoerde grief dat verweerder niet als overtreder en verantwoordelijke kan worden aangemerkt met betrekking tot de Administraties rijbewijzen en Koninklijke Onderscheidingen nu de burgemeester met afgifte van rijbewijzen en behandeling van aanvragen en uitreiking van Koninklijke Onderscheidingen is belast, brengt de rechtbank - nog daargelaten de vraag of deze grief in strijd met een goede procesgang te laat is aangevoerd - niet tot een ander oordeel nu eiser bij zijn melding van deze administraties heeft aangegeven dat niet de burgemeester, doch eiser zelf respectievelijke de gemeente Oudewater de verantwoordelijke is.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de stellingen van eiser tegen het besluit van 3 november 2004 (ook overigens) geen doel treffen. Van strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel is de rechtbank niet gebleken. Het beroep dient mitsdien ongegrond ter worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
De rechtbank beslist als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. S. Wijna, en in het openbaar uitgesproken op 9 augustus 2005.
De griffier: De rechter:
mr. J.J.A.G. van der Bruggen mr. S. Wijna
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's Gravenhage.