Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
Reg. nr.: SBR 05/2792
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank Utrecht, in het geding tussen:
Vereniging Oud-Utrecht en de Bond Heemschut, gevestigd respectievelijk te Utrecht en Amsterdam,
e i s e r s,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
v e r w e e r d e r.
1. INLEIDING
1.1 Het beroep heeft betrekking op het besluit van verweerder van 15 augustus 2005, waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 5 april 2005 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder aan de Dienst Stadsontwikkeling (het Parkeerbedrijf) van de Gemeente Utrecht (hierna: vergunninghouder) een monumentenvergunning verleend voor het rijksmonument Stadsbuitengracht, Zocherplantsoen ter hoogte van het Lucasbolwerk voor het inrichten van een bouwplaats, het aanleggen van een ondergrondse parkeergarage inclusief fietstransferium en het herinrichten van het plantsoen.
1.2 Het beroep is behandeld ter zitting van 26 oktober 2005, gelijktijdig met de beroepen van de Stichting Singelgebied (SBR 05/2476) en van de Vereniging Comité Behoud Lucasbolwerk (SBR 05/2791) en het verzoek van vergunninghouder om opheffing van de opschortende werking van de monumentenvergunning (SBR 05/2473), waar namens de Vereniging Oud-Utrecht is verschenen mr. P.A. Blok, voorzitter, bijgestaan door prof.dr A.J. Mekking (hierna: Mekking), en waar namens de bond Heemschut is verschenen drs. P. Donkersloot. Namens verweerder zijn verschenen mr. C.M. Mulder, drs. A.F.E. Kipp, ir. C.J.M. Rampart en ing. D. Verburg, allen werkzaam bij de gemeente Utrecht. Namens vergunninghouder is verschenen mr. B.J. Kooij, werkzaam bij de gemeente Utrecht.
2. OVERWEGINGEN
2.1 Ingevolge artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, van de Monumentenwet 1988 is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning een beschermd monument in enig opzicht te wijzigen. Blijkens de Memorie van Toelichting zal een zodanige vergunning slechts worden verleend indien in het concrete geval de belangen van de aanvrager, afgewogen tegen de belangen van het beschermde monument naar het oordeel van de vergunningverlener in redelijkheid dienen te prevaleren.
2.2 De rechtbank stelt vast dat de wallen rondom de oude binnenstad, waarvan het Lucasbolwerk deel uit maakt, zijn aangewezen als rijksmonument. De omschrijving van 27 juni 1967 in het register ingevolge artikel 6 van Pro de Monumentenwet luidt in casu:
“De rondom de oude binnenstad gelegen wallen, afkomstig van de vroegere verdedigingswerken, in oorsprong daterend uit de 12e eeuw: tussen 1829 en 1885 naar plannen van J.A. Zocher geplantsoeneerd: met de daarbij behorende grachtengordel, te weten de grachten met hun kademuren of taluds. Voorts de restanten van de onder Karel V gebouwde stenen Zonnenburg, Sterkenburg en Maenenburg, de restanten van de voormalige Citadel Vredenburg en die van de vijf aarden bolwerken omstreeks 1580 aangelegd”.
2.3 Vergunninghouder heeft op 17 november 2004 de onderhavige monumenten-vergunning aangevraagd. Aansluitend zijn belanghebbenden in de gelegenheid gesteld hun zienswijze naar aanleiding van de aanvraag kenbaar te maken.
De Commissie Welstand en Monumenten (hierna: de Commissie) heeft de aanvraag op 14 december 2004 behandeld en daarbij als haar oordeel gegeven:
“De commissie heeft waardering voor de zorgvuldige voorbereiding van het plan en voor de wijze waarop het ontwerp in de omgeving is ingepast. Aandacht wordt gevraagd voor een logische afwikkeling van in- en uitrijdend fiets- en autoverkeer. Wellicht kan de situatie met fysieke maatregelen worden verduidelijkt. De commissie benadrukt dat de monumentale status van het Zocherplantsoen is gebaseerd op het artificiële, cultuurhistorisch ontwerp. Die opzet dient leidend te zijn voor de restauratie en mag niet teniet worden gedaan door het plantsoen om te vormen tot een semi-natuurlijk Kromme Rijnlandschap. Met de geometrische vormen van de ondergrondse garage is beoogd het wortelstelsel van bomen niet te verstoren. Voorkomen dient te worden dat de ondergrondse vormen zich op termijn op het maaiveld aftekenen. Zo nodig moeten scharnierende overgangsplaten worden aangebracht”.
2.4 De Commissie heeft op 11 januari 2005 het plan opnieuw behandeld en heeft daarbij de met betrekking tot het plan ingediende zienswijzen van belanghebbenden betrokken. De Commissie heeft met betrekking tot het plan voor de parkeergarage, het fietstransferium en het herstel van het park het volgende gesteld:
“De commissie heeft respect voor de betrokkenheid die uit de zienswijzen spreekt en deelt de visie dat met deze monumentale omgeving uiterst zorgvuldig moet worden omgegaan. Voor de beoordeling is van belang welk deel van het park de ingreep betreft en wat het karakter daarvan is. Naar de mening van de commissie is de aantasting van het park minder schadelijk dan in een aantal zienswijzen wordt voorgesteld. De gekozen locatie is een open plek in het park, nabij de Stadsschouwburg. Onder die grasmat kan een toevoeging plaatsvinden, zonder de beleving van de openbare ruimte aan te tasten. De voorgestelde ingreep betreft niet het gehele park, maar slechts een fragment van een groot complex. (..) Ingrepen zijn juist nodig om het functioneren van monumentaal groen in de veranderde tijd veilig te stellen. Er is dus enige ruimte om in een dynamische omgeving aanpassingen te realiseren, mits het karakter ervan wordt gerespecteerd. Er zijn voldoende voorbeelden van monumentale parken die in de loop der tijd moesten worden aangepast en er is voldoende vertrouwen dat dit ook hier op verantwoorde wijze zal plaatsvinden. De commissie rekent erop dat op verantwoorde wijze met het bodemarchief wordt omgegaan en dat de daarvoor geldende regels in acht worden genomen. De zorgvuldigheid in de planontwikkeling geeft vertrouwen in een resultaat dat zich in visueel opzicht met de monumentale omgeving verdraagt. Objecten die in het park worden ingebracht ten behoeve van de parkeergarage, zoals de ventilatieschachten en in- en uitritten, zijn met zorg ontworpen en laten een beheerst beeld zien. Wel wordt aandacht gevraagd voor eenheid in de bestrating van het Lucasbolwerk; een combinatie van asfalt en klinkers is niet wenselijk. De voorkeur gaat uit naar een bestrating met klinkers. Ook wordt aandacht gevraagd voor een veilige inrichting in de omgeving van de fietsenstalling. Wellicht moeten fysieke maatregelen voorkomen dat men direct vanuit de stalling op het fietspad belandt. De commissie concludeert dat een verantwoord en zorgvuldig ontworpen plan is ontwikkeld en keurt dit goed”.
2.5 De Rijksdienst voor de Monumentenzorg (hierna: de Rijksdienst) heeft verweerder op 10 maart 2005 geadviseerd met betrekking tot het onderhavige plan. De Rijksdienst heeft verweerder daarbij medegedeeld dat hij zich niet zal verzetten tegen de bouw van de parkeergarage als zodanig. Vanuit het oogpunt van monumentenzorg heeft de Rijksdienst een aantal opmerkingen gemaakt, vragen en voorwaarden gesteld, die verweerder diende te betrekken bij de belangenafweging ten behoeve van de beslissing op de vergunningaanvraag. Verweerder heeft op 5 april 2005 gereageerd op de vragen en opmerkingen van de Rijksdienst.
2.6 Verweerder heeft bij het besluit van 5 april 2005, dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, betrokken dat met de bouw van de parkeergarage wordt ingegrepen in de monumentale waarden van het park maar dat in de wijze waarop deze ingreep is vormgegeven het monumentale belang voldoende is behartigd. Met betrekking tot de opmerkingen van de Rijksdienst heeft verweerder geoordeeld dat de situatie op het Lucasbolwerk er in monumentaal opzicht bij zou zijn gebaat indien een in- en uitrit van het fietspad achterwege zou blijven, maar heeft in dit verband een groter gewicht toegekend aan het creëren van een verkeersveilige situatie boven het belang van een maximale vergroting van het plantsoen ter plaatse van de in- en uitritten, waarbij verweerder heeft opgemerkt dat het park ter plaatse van de in- en uitritten drie meter breder zal worden dan in de huidige situatie het geval is. Met betrekking tot de opmerking van de Rijksdienst over de slinger in het gecombineerde fietspad / rijweg heeft verweerder het standpunt ingenomen dat deze slinger bij voorkeur wordt vermeden en dat hiernaar nader onderzoek zal plaatsvinden. Gelet op het dagelijkse functioneren van de locatie heeft verweerder vastgehouden aan de aanwezigheid van een beperkt aantal fietsbeugels omdat deze met name voor het gedurende zeer korte tijd parkeren gewenst zijn. De borstweringen rond de in- en uitrit van de parkeergarage worden in glas uitgevoerd, zodat ook hier een maximale transparantie wordt bereikt. Verder heeft verweerder, naar aanleiding van een opmerking van de Rijksdienst, bij zijn besluit betrokken dat gebruik zal worden gemaakt van zogeheten verloren damwanden, zodat de bouwwerkzaamheden geen trillingen op de locatie zullen veroorzaken. Aan de monumentenvergunning heeft verweerder een aantal aanvullende (bouwtechnische) voorwaarden verbonden en vergunninghouder de verplichting opgelegd dat gelegenheid voor archeologisch onderzoek en documentatie dient te worden gegeven.
Bij brief van 9 juni 2005 heeft de Rijksdienst zijn waardering uitgesproken over de zorgvuldige wijze waarop het plan tot stand is gekomen en voor de aandacht die steeds aan de monumentenbelangen is besteed. De Rijksdienst onderschrijft in deze brief het oordeel van verweerder dat “een aanvaardbaar compromis is gevonden tussen monumentenbelangen en het gemeentelijk parkeerbeleid”.
adviezen
2.7 Eisers hebben in beroep, onder verwijzing naar de zogeheten expert-visie van Mekking, aangevoerd dat de adviezen van de Rijksdienst en de Commissie zich kenmerken door een gebrek aan visie en een kritische afstand ten opzichte van het realiseren van een parkeergarage op het Lucasbolwerk. In de visie van Mekking leidt elke fysieke ingreep en verandering, ook als deze wijziging in het aardlichaam plaatsvindt, tot een onherstelbare aantasting van het rijksmonument. Mekking betwist dat verweerder herstel van de oorspronkelijke situatie op en nabij het park nastreeft omdat herstel van een rijksmonument niet meer kan inhouden dan een reconstructie die uit de aard der zaak geen monumentale waarde van het oorspronkelijke object kan vertegenwoordigen. In de visie van Mekking leiden de plannen van verweerder er toe dat met rekwisieten een simulatie van een rijksmonument wordt gecreëerd en dat de authenticiteit van het rijksmonument verloren gaat.
2.8 Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de Mw, adviseert, voor zover van belang, de Minister schriftelijk over de aanvraag binnen drie maanden na de datum van verzending van het afschrift van de aanvraag om vergunning.
Ingevolge artikel 3:9 van Pro de Awb dient het bestuursorgaan te onderzoeken of het advies van de adviseur op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
2.9 De rechtbank is van oordeel dat het advies van de Rijksdienst van 4 maart 2005 naar inhoud en wijze van totstandkoming niet zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit advies niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel over de vergunningaanvraag ten grondslag had mogen leggen. De rechtbank betrekt bij haar overwegingen dat verweerder bij zijn besluit van 5 april 2005 niet heeft volstaan met een verwijzing naar het advies van de Rijksdienst, maar heeft daaraan, in overeenstemming met artikel 3:9 van Pro de Awb, een zelfstandige motivering en beoordeling ten grondslag gelegd. Verweerder heeft in het besluit van 5 april 2005 en in de brief aan de Rijksdienst van diezelfde datum een uitvoerige reactie gegeven op de opmerkingen van de Rijksdienst, alsmede waarom met betrekking tot een beperkt aantal opmerkingen is afgeweken van het advies van de Rijksdienst, waarbij dient te worden opgemerkt dat het advies van de Rijksdienst op zichzelf niet bindend is. De omstandigheden dat verweerder op een aantal onderdelen van het advies van de Rijksdienst is afgeweken en dat het eindoordeel van de Rijksdienst een andere zienswijze bevat dan eiseres voorstaat, doet niet af aan het feit dat verweerder het advies van de Rijksdienst aan de monumentenvergunning ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank heeft onvoldoende aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat, zoals door eisers is aangevoerd, de adviezen van de Commissie en van de Rijksdienst door een gebrek aan visie en kritische afstand niet weloverwogen tot stand zijn gekomen en om die reden niet bij de monumentenvergunning mochten worden betrokken.
2.10 Vastgesteld wordt dat verweerder bij het nemen van de beslissing op bezwaar geen rekening heeft kunnen houden met de eerst in beroep in geding gebrachte visie van Mekking. Verder heeft verweerders gemachtigde ter zitting aangevoerd dat in de visie van Mekking geen aanleiding wordt gezien om terug te komen op het standpunt met betrekking tot de bouw van de parkeergarage onder het Lucasbolwerk. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd waarom het, na afweging van het monumentale belang en het gebruikersbelang, heeft vastgehouden aan het oordeel van de Commissie en de Rijksdienst met betrekking tot de aanvaardbaarheid van de onderhavige parkeergarage. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank, gelet hierop, in hetgeen in beroep door Mekking is aangevoerd, geen aanleiding behoeven te zien het plan nogmaals voor te leggen aan de Commissie of de Rijksdienst, dan wel aan een andere deskundige persoon of instantie. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 september 2005, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, LJN: AU2156.
nut en noodzaak parkeergarage
2.11 Eisers hebben voorts aangevoerd dat verweerder het nut en de noodzaak van een parkeergarage niet aannemelijk heeft gemaakt. Eiseres heeft er in dit verband op gewezen dat verweerder niet kan volstaan met een enkele verwijzing naar de raadsbesluiten van 7 februari 2002 en van 4 december 2003. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de keuze van het Lucasbolwerk voor een parkeergarage het resultaat van een uitgebreide besluitvorming in de gemeenteraad. Met betrekking tot deze grief overweegt de rechtbank als volgt.
2.12 De gemeenteraad van Utrecht heeft op 24 februari 1994 de nota “Parkeerbeleid gemeente Utrecht” vastgesteld. De centrale doelstelling van het verkeers- en vervoersbeleid van de gemeente is het verbeteren van de leefbaarheid en bereikbaarheid van Utrecht. Onderdeel van dit beleid is het fasegewijs parkeervrij maken van diverse monumentaal en historisch belangrijke pleinen en grachten in de binnenstad. Nergens in de stad zijn, volgens verweerder, de klachten over bereikbaarheid zo hoog als in de binnenstad. Op geen enkele andere plek in stad willen heel veel mensen op hetzelfde moment wonen, winkelen, uitgaan en werken en tegelijkertijd is de ruimte om aan al die behoeften te voldoen zo schaars en van unieke en historische en monumentale waarde. (pag.59) Naast het bouwen van een aantal parkeergarages heeft de gemeenteraad ingestemd met een aantal andere instrumenten om aan deze beleidsdoelen te werken, waaronder een zogeheten flankerend beleid. De rechtbank is van oordeel dat dit beleid, mede gelet op de algemeen bekende zijnde toename van de automobiliteit en de uitbreiding van de stad Utrecht met Leidsche Rijn (zie ruimtelijke onderbouwing, pag. 2), op zich zelf niet kennelijk onredelijk is.
2.13 Ter uitwerking van het beleid is in het rapport “Parkeren Binnenstad. Auto-arme binnenstad, Parkeergarages en Parkeervrij” een onderzoek verricht naar verschillende locaties voor het realiseren van een parkeergarage, waaronder Lucasbolwerk en Lepelenburg. In dit kader is voorts onderzoek gedaan naar de mogelijkheden en optimalisatie van het medegebruik van bestaande parkeergelegenheid (zowel in de open lucht als in parkeergarages) en naar parkeren aan de rand van de stad. Hoofdconclusie van het rapport (pag. 54) is dat voor het parkeervrij maken van delen van de binnenstad te weinig compensatie kan worden geboden in de bestaande parkeerruimte om invulling te geven aan het beleid en dat de bouw van parkeergarages nodig is.
2.14 Met betrekking tot de mogelijkheden om op het Lucasbolwerk een ondergrondse parkeergarage te bouwen zijn drie varianten onderzocht: één garage onder het parkachtige deel en twee varianten onder het rijbaangedeelte van het Lucasbolwerk. De varianten voor een parkeergarage onder het rijbaangedeelte zijn door de sterk beperkte ruimte erg duur in aanleg. Een garage onder het parkdeel met behoud van monumentale bomen op deze plek is volgens het onderzoek niet mogelijk. Verplaatsing van de bomen vraagt hoge investeringen en de kans is groot dat de ondergrondse stadsmuur wordt aangetast. Het onderzoek concludeert dat een parkeergarage onder het Lucasbolwerk niet is te realiseren binnen de hoofdcriteria “behoud van groene en monumentale waarden”. De cultuurhistorische effectrapportage voor deze locatie geeft aan dat een belangrijk deel van de huidige monumentale bomen niet kan worden gehandhaafd.
2.15 Op voorstel van verweerder heeft de gemeenteraad in zijn vergadering van 23 juni 2000 ingestemd met de Inrichtingsvisie Lucasbolwerk (hierna: Inrichtingsvisie). In de Inrichtingsvisie, gebaseerd op een uitgebreid programma van eisen, omvat een studie naar de ruimtelijke inpassing van de HOV, het fietstransferium en een parkeergarage. De Inrichtingsvisie komt, met inachtneming van de monumentale status en de monumentale randvoorwaarden van het bolwerk, tot de conclusie dat variant 4 (aanleg van een parkeergarage onder het voorterrein van de Stadsschouwburg) de best ruimtelijke inpassing mogelijk maakt, hoewel deze variant niet op alle toetsingscriteria goed scoort. Deze variant scoort redelijk op de monumentale randvoorwaarden omdat de parkaanleg niet wordt aangetast, ook al zal de (ondergrondse) kademuur voor een groot deel worden aangetast. Vanuit het oogpunt van het behoud van het monument wordt in de Inrichtingsvisie het behoud en het versterken van de plantsoenaanleg belangrijker geacht dan het behoud van de kademuur.
2.16 De gemeenteraad heeft op 23 januari 2002 ingestemd met een voorstel van verweerder met betrekking tot een haalbaarheidsonderzoek Parkeergarage Lucasbolwerk en het rapport technische haalbaarheid van een parkeergarage op deze locatie. Met de vaststelling van de Parkeernota 2003 heeft de gemeenteraad zijn keuze voor een parkeergarage op het Lucasbolwerk opnieuw bevestigd. Nadat in juni 2003 een eerste versie van een definitief inrichtingsplan is gepresenteerd, is op 9 juli 2004 het definitief inrichtingsplan vastgesteld.
2.17 De rechtbank is, gelet op het voorgaande en op het feit dat verschillende alternatieve locaties voor een parkeergarage om verschillende redenen niet haalbaar bleken, van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor het realiseren van een parkeergarage op het Lucasbolwerk. De rechtbank acht in dit verband door verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat de locatie onder het Lucasbolwerk de meest ideale loopafstand is tot het aangrenzend winkelgebied, dat bezoekers van de Stadsschouwburg en de overige functies in de omringende wijken parkeren en de hoge parkeerdruk in die wijken verhogen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat er geen alternatieve locaties zijn gevonden die dezelfde voordelen kennen die in gelijke mate de doelen van het parkeerbeleid dienen.
belangenafweging
2.18 De rechtbank heeft voorts, anders dan eisers betogen, mede gelet op het voorgaande onvoldoende aanleiding gevonden voor het oordeel dat verweerder geen dan wel een onvoldoende belangenafweging zou hebben verricht en aldus zou hebben gehandeld in strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb. Verweerder heeft niet betwist dat wordt ingegrepen in de monumentale waarden van het onderhavige rijksmonument, maar heeft naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen oordelen dat sprake is van een uit monumentaal opzicht aanvaardbare ingreep. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot het verlenen van de monumentenvergunning heeft kunnen komen.
2.19 De door eisers aangevoerde bezwaren kunnen gelet op het voorgaande niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, zodat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
3. BESLISSING
De rechtbank Utrecht,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, en in het openbaar uitgesproken op 16 november 2005.
De griffier: De rechter:
mr. drs. H. Maaijen mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag