Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: SBR 05/2941 en 06/2299
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 22 februari 2007
inzake
het college van bestuur van de Stichting Hogeschool van Arnhem en Nijmegen (HAN),
gevestigd te Arnhem,
eiseres,
tegen
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW),
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiseres heeft beroep ingesteld bij de rechtbank Arnhem tegen het besluit van verweerder van 23 juni 2005 (het bestreden besluit 1), waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 15 december 2004 gegrond heeft verklaard voor zover het betreft de herziening en terugvordering van de rijksbijdrage voor 12 studenten en dat bezwaar voor het overige ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder ten aanzien van het bekostigingsjaar 1999 de rijksbijdrage herzien. Daarbij heeft verweerder een bedrag van ? 428.867,- wegens ten onrechte over 1999 ontvangen rijksbijdragen van eiseres teruggevorderd middels een verrekening met de voor 2005 te ontvangen rijksbijdrage. De rechtbank Arnhem heeft onder toepassing van artikel 8:13, eerste lid, tweede volzin, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de zaak naar deze rechtbank verwezen. Dit geding is bij de rechtbank geregistreerd als zaaknummer SBR 05/2941.
Daarnaast heeft eiseres beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 april 2006 (het bestreden besluit 2), waarbij verweerder het bezwaar tegen zijn besluit van 12 september 2005, voor zover dat ziet op de herziening en terugvordering van de rijksbijdrage over de jaren 2000 tot en met 2002 van vijf studenten gegrond en voor het overige ongegrond heeft verklaard, de hoogte van het terug te vorderen bedrag heeft vastgesteld op een bedrag van in totaal ? 2.072.460,- en de rijksbijdrage voor het jaar 2001 nader heeft vastgesteld op ? 73.499.916,-. Dit geding is bij de rechtbank geregistreerd als zaaknummer SBR 06/2299.
1.2 De gedingen zijn behandeld ter zitting van 19 oktober 2006, waar namens eiseres zijn verschenen mr. M.R.J. Baneke, advocaat te Nijmegen, A. Konings en L.J.M. Pullens, beiden werkzaam bij de HAN.
Namens verweerder zijn verschenen mr. A.J. Boorsma, advocaat te Den Haag, en E.F.M. Manse, werkzaam bij het Ministerie van OCW.
Overwegingen
Feiten
2.1 Naar aanleiding van signalen over mogelijke onregelmatigheden over de bekostiging van instellingen in het hoger onderwijs heeft de toenmalige Minister van OCW in november 2001 de accountantsdienst van het Ministerie van OCW opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren bij een aantal HBO-instellingen. Naar aanleiding van de uitkomsten van dit onderzoek heeft de Minister van OCW mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV), het zogeheten "Zelfreinigend Onderzoek"(ZRO), uitgevoerd bij alle instellingen in het hoger onderwijs (HBO), wetenschappelijk onderwijs (WO) en de volwasseneducatie (BVE), inclusief de instellingen voor landbouwonderwijs. In het kader van dit onderzoek zijn door de onderwijsinstellingen vragenlijsten ingevuld over de handelwijze van de instellingen ten aanzien van bekostigingsregels. De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in het eindrapport ZRO, het rapport Ruimte voor Rekenschap, dat bij brief van 13 december 2002 (TK 2002/2003 28 248, nr. 22) door de toenmalige staatssecretaris van OCW aan de Tweede Kamer is aangeboden.
2.2 In vervolg op het zelfreinigend onderzoek hebben de Minister en de staatssecretaris van OCW een vervolgonderzoek laten uitvoeren door de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap, geïnstalleerd op 2 mei 2003 (TK 2002-2003, 28 248, nr. 37, hierna ook: de commissie Schutte) teneinde onder alle 152 instellingen van WO, HBO en BVE nader onderzoek te doen naar de onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs. De commissie Schutte heeft als eerste onderzocht of de naar aanleiding van het zelfreinigend onderzoek als 'oranje' gekwalificeerde handelwijzen, zijnde handelwijzen waarvan in het zelfreinigend onderzoek niet kon worden vastgesteld of zij in strijd zijn met de wet, zijn aan te duiden als 'rood' (in strijd met de wet) of 'groen' (niet in strijd met de wet). Vervolgens heeft de commissie Schutte onderzoek gedaan naar de vraag of bij de instellingen van WO, HBO en BVE in de periode 1996 tot 2002 handelwijzen zijn voorgekomen die in strijd zijn met de bedoeling van de wet. De commissie Schutte heeft dit vervolgonderzoek laten uitvoeren door onder meer Deloitte Accountants en de Projectorganisatie Overheidsaccountants. Voor dit vervolgonderzoek zijn de zowel naar aanleiding van het zelfreinigend onderzoek als door de commissie Schutte als 'rood' gekwalificeerde handelwijzen het uitgangspunt geweest.
Bij brief van 1 april 2004 heeft de toenmalige staatssecretaris van OCW mede namens de Minister van LNV het eindrapport van de commissie Schutte aangeboden aan de Tweede Kamer, waarin de bevindingen en uitkomsten zijn weergegeven van het Vervolgonderzoek Rekenschap (TK 2002-2003, 28248, nr. 47).
2.3 Bij besluit van 21 december 1999 is voor eiseres de rijksbijdrage voor het jaar 1999 vastgesteld.
2.4 Op 5 maart 2004 heeft Deloitte Accountants in opdracht van de commissie Schutte het rapport van bevindingen uitgebracht over mogelijke onregelmatigheden bij de hantering van de bekostigingsregels door eiseres, nadat zij in de gelegenheid was gesteld op het concept te reageren,
2.5 Bij brief van 9 maart 2004 heeft de commissie Schutte haar voorlopig oordeel kenbaar gemaakt. Daarbij is eiseres in de gelegenheid gesteld om tot 17 maart 2004, 12.00 uur daarop te reageren. Op 16 maart 2004 heeft eiseres op het voorlopig oordeel gereageerd.
2.6 Vervolgens heeft de commissie Schutte op 22 maart 2004 haar definitief oordeel over de bevindingen van het vervolgonderzoek Rekenschap aan eiseres kenbaar gemaakt. Daarbij heeft de commissie aangegeven dat het onderzoek van Deloitte Accountants niet volledig is geweest en heeft zij de Projectorganisatie Overheidsaccountants verzocht nader onderzoek te doen.
2.7 Op 10 november 2004 heeft de Projectorganisatie Overheidsaccountants haar conceptrapport van bevindingen aan eiseres ter beschikking gesteld en eiseres tot
23 november 2004 in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren. Na een bespreking van het conceptrapport op 15 november 2004 heeft eiseres op 18 november 2004 de schriftelijke reactie toegezonden.
2.8 Op 23 november 2004 heeft de Projectorganisatie Overheidsaccountants haar definitief rapport van bevindingen inzake het voortgezet onderzoek aan eiseres toegestuurd en eiseres tot 7 december 2004 in de gelegenheid gesteld tot het uitbrengen van een schriftelijke reactie. Deze reactie is door eiseres op 3 december 2004 gegeven.
2.9 Op 10 december 2004 heeft de commissie Schutte haar definitief oordeel over de bevindingen uit het voorgezet onderzoek aan eiseres kenbaar gemaakt.
2.10 Bij besluit van 15 december 2004 heeft verweerder de rijksbijdrage voor eiseres over het jaar 1999 herzien en vastgesteld op ? 59.096.207,- en bepaald dat het terug te vorderen bedrag ad ? 428.867,- wordt verrekend met de te ontvangen rijksbijdrage voor 2005.
2.11 Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, welk bezwaar door verweerder bij het bestreden besluit 1 gegrond verklaard, voor zover het betreft de herziening en terugvordering van de bekostiging voor 12 studenten, waarvoor is komen vast te staan dat het wettelijk verschuldigde collegegeld is betaald. Daarbij heeft verweerder de rijksbijdrage voor eiseres over het jaar 1999 vastgesteld op ? 59.142.157,- en het bedrag van de terugvordering vastgesteld op ? 382.917,-. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
2.12 Bij besluit van 12 september 2005 heeft verweerder de rijksbijdragen van eiseres voor de jaren 2000, 2001 en 2002 herzien door deze te verlagen. Daarbij heeft verweerder de rijksbijdrage voor het jaar 2000 verlaagd met een bedrag van ? 397.744,- en vastgesteld op ? 64.556.006,- voor het jaar 2001 verlaagd met een bedrag van ? 683.579,- en vastgesteld op
? 73.478.265,- en voor het jaar 2002 verlaagd met een bedrag van ? 1.012.788,- en vastgesteld op ? 83.720.947,-. Voorts is medegedeeld dat een bedrag van in totaal ? 2.094.111,- wegens teveel uitbetaalde rijksbijdragen van eiseres zal worden teruggevorderd door deze te verrekenen met de vanaf juni 2006 door eiseres te ontvangen rijksbijdrage.
2.13 Eiseres heeft ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder dit bezwaar gegrond verklaard, zover het betreft de herziening en terugvordering van de rijksbijdragen ten behoeve van vijf buitenlandse studenten, waarvoor alsnog is aangetoond dat het wettelijk verschuldigde collegegeld is betaald. Daarbij heeft verweerder de rijksbijdrage voor het jaar 2001 van eiseres vastgesteld op ? 73.499.916,- en het bedrag van de terugvordering vastgesteld op totaal ? 2.072460,-. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Standpunten van partijen
2.14 Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder, in navolging van het advies van
22 april 2005 van de Commissie voor de Bezwaarschriften van het Ministerie van OCW (hierna: Bezwaarcommissie), zich op het standpunt gesteld dat de door eiseres aangevoerde procedurele bezwaren geen doel treffen. Daarbij is overwogen dat eiseres voldoende gelegenheid heeft gehad om te reageren op het conceptrapport van de Projectorganisatie Overheidsaccountants en het voorlopig oordeel van de Commissie Schutte en dat de onderzoeken van de Projectorganisatie Overheidsaccountants en de Commissie Schutte zorgvuldig zijn uitgevoerd. Voorts is overwogen dat eiseres in de voorfase in voldoende mate in de gelegenheid is gesteld om haar zienswijzen naar voren te brengen en er vele malen mondelinge en schriftelijke uitwisseling van standpunten heeft plaatsgevonden, zodat het horen van eiseres in de voorfase achterwege kon worden laten. Voor zover sprake zou zijn van gebreken in de voorfase, meent verweerder dat deze in de bezwaarfase, waarin eiseres wel is gehoord, voldoende zijn hersteld.
Voorts heeft verweerder overwogen dat eiseres in het jaar 1999 voor een aantal groepen van studenten ten onrechte bekostiging heeft ontvangen. Daarbij heeft verweerder overwogen dat voor een groep van zes (buitenlandse) studenten niet is komen vast te staan dat tijdig het wettelijk verschuldigde collegegeld is betaald. Volgens verweerder zijn deze studenten in genoemd jaar ten onrechte ingeschreven en heeft eiseres voor deze groep ten onrechte bekostiging ontvangen (hierna: casus 2). Voorts heeft verweerder overwogen dat de studenten die aan de HAN de zogeheten 'Mastertrajecten' hebben gevolgd ten onrechte voor bekostiging in aanmerking zijn gebracht als volgden zij initieel onderwijs (hierna: casus 3). Uit de brochure 'Algemene informatie Full-Time Managementopleidingen' van de HAN blijkt dat de mastertrajectstudenten aan een van de aldaar genoemde universiteiten in Engeland en als (vierde jaars) student aan de faculteit Techniek van de HAN worden ingeschreven en dat het HTO- dan wel HBO-diploma noodzakelijk is om als MSc-student tot deze opleidingen te worden toegelaten. Dit duidt er volgens verweerder op dat de studenten geen normale initiële opleiding volgen, die aansluit bij de tweede fase van het voortgezet onderwijs. Daarbij geldt voor deze studenten een afwijkend inschrijvings- en collegegeldtarief. De opleiding is wat betreft benaming geen HBO- maar een mastersopleiding, hetgeen ook blijkt uit de aanmeldingsformulieren. Daarbij merkt verweerder op dat de bachelor/masters structuur eerst per 1 september 2002 is ingevoerd. Dat de student al dan niet de intentie heeft om een volledige opleiding te volgen, acht verweerder niet relevant.
Voorts heeft verweerder, dit in afwijking van bovengenoemd advies van de Bezwarencommissie, overwogen dat ten onrechte voor bekostiging in aanmerking zijn gebracht de studenten, die slechts modules hebben gevolgd van een reguliere opleiding, die is geregistreerd in het Centrale Register Opleidingen in het Hoger Onderwijs (CROHO). Tot deze laatstgenoemde groep rekent verweerder studenten die aan de onderwijsinstelling van eiseres een verkorte Engelstalige opleiding hebben gevolgd, speciaal ingericht voor buitenlandse studenten, de zogeheten International Business Course (IBC) en - in het hierna te noemen bestreden besluit 2 - studenten die het programma Creative Arts towards Social Care (CAtSC) hebben gevolgd (hierna: casus 4).
De grondslag van de terugvordering heeft verweerder gebaseerd op de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb.
2.15 Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres ook in de jaren 2000, 2001 en 2002 voor de studenten behorend tot de hiervoor genoemde casus 2, 3 en 4 ten onrechte bekostiging heeft ontvangen. Concreet heeft verweerder gesteld dat eiseres in genoemde jaren voor totaal nog 34 studenten behorend tot de groep van casus 2, voor 267 studenten behorend tot de groep van casus 3 en voor 102 studenten behorend tot die van casus 4, ten onrechte bekostiging heeft ontvangen.
Daarnaast heeft verweerder specifiek ten aanzien van het bekostigingsjaar 2002 overwogen dat voor het studiejaar 2000/2001 ten onrechte een groep van 54 studenten zijn ingeschreven voor de opleiding Hogere Informatica en mitsdien voor de bekostiging zijn meegeteld, nu die studenten feitelijk de opleiding Bedrijfskundige Informatica hebben gevolgd. Aangezien de opleiding Hogere Informatica een hogere prijsfactor kent dan de opleiding Bedrijfskundige Informatica, brengt dit volgens verweerder met zich dat eiseres voor deze studenten teveel bekostiging heeft ontvangen. Nu de studenten niet stonden ingeschreven voor de opleiding die zij feitelijk hebben gevolgd, stelt verweerder dat eiseres op grond van het samenstel van regelgeving voor deze studenten geen recht had op bekostiging. Verweerder vordert daarom de bekostiging voor deze studenten volledig terug (hierna: casus 1).
Ten aanzien van de grondslag van de terugvordering heeft verweerder, in afwijking van het advies van 29 maart 2006 van de Bezwaarcommissie, het standpunt ingenomen dat de gehele terugvordering van de rijksbijdrage wordt gebaseerd op artikel 4:49, eerste lid, onder a, van de Awb, alsmede op artikel 4:49, eerste lid, onder b, van de Awb.
2.16 Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder bij de bestreden besluiten
1 en 2 ten onrechte is overgegaan tot herziening en terugvordering van de rijksbijdrage. Daartoe heeft eiseres vooreerst haar in de bezwaarfase aangevoerde procedurele bezwaren gehandhaafd. Deze bezwaren houden kort samengevat in dat het vooronderzoek gebrekkig is geweest, dat de daarop gebaseerde besluitvorming onzorgvuldig zijn voorbereid en genomen en dat eiseres ten onrechte niet is gehoord in de voorfase.
Ten aanzien van de studenten van casus 1 heeft eiseres aangegeven dat de studenten zich hadden aangemeld voor de studie Bedrijfskundige Informatica (BI), maar dat zij in het eerste jaar samen met de studenten die zich hadden opgegeven voor de studie Hogere Informatica (HI), de "brede informatie propedeuse" hebben gevolgd. Studenten volgden meestal de studie BI, maar ongeveer 20% van de gevallen koos voor de studie HI. Naar de mening van eiseres is geen sprake van een onrechtmatige inschrijving, nu ingevolge de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek (WHW) bekostiging niet afhankelijk is van de vraag of de student de opleiding waarvoor hij staat ingeschreven daadwerkelijk gaat volgen. Volgens eiseres was er sprake van een interne administratieve vergissing, met het gevolg dat de bekostiging per saldo ? 64.584,- te hoog uitkwam. Eiseres acht de terugvordering van het gehele bedrag van de bekostiging van ? 314.767 in strijd met het evenredigheidsbeginsel, dat meebrengt dat uitsluitend teruggevorderd wordt hetgeen materieel teveel is ontvangen. Daarbij heeft eiseres voor de betrokken studenten wel een onderwijsprestatie geleverd. Voorts acht eiseres deze terugvordering in strijd met het beleid inzake terugvordering zoals dat is aangekondigd in de brief van 13 december 2002 waarmee het rapport Ruimte voor Rekenschap aan de Tweede Kamer is aangeboden (TK 2002/2003, 28 248, nr.22) en waarop eiseres had mogen vertrouwen. Naar de mening van eiseres had verweerder niet zonder nadere motivering van dat beleid mogen afwijken en is terugvordering een vorm van willekeur. Voorts acht eiseres terugvordering in strijd met de beleidsregel "Opschorting en inhouding bij bekostiging onderwijsinstellingen" van 7 januari 2003, gepubliceerd in Gele Katern nr. 16 van 21 januari 2004 (hierna: de beleidsregel van 7 januari 2003).
Ten aanzien van de studenten van casus 2 heeft eiseres aangevoerd dat het door haar betaalde bedrag voor het collegegeld aan de betrokken buitenlandse studenten is verstrekt bij wijze van lening, die moest worden terugbetaald zodra de studenten een vergoeding daarvoor van de Informatie Beheergroep hadden ontvangen. Daartoe heeft eiseres verwezen naar een schriftelijke verklaring van de heer R.E.J. Kalkwijk, studiecoördinator aan de onderwijsinstelling van eiseres, en naar de overgelegde giroafschriften en betaalbewijzen van de studenten, die volgens eiseres voldoende gespecificeerd bewijzen dat de studenten de ontvangen leningen aan eiseres hebben terugbetaald. Schriftelijke schuldbekentenissen van de studenten zijn vernietigd of in het ongerede geraakt. Nu uit de interne administratie van eiseres blijkt dat het collegegeld is betaald, waren de studenten volgens eiseres rechtmatig ingeschreven. Eiseres acht terugvordering van bekostiging voor deze groep studenten in strijd met het vertrouwensbeginsel, nu deze casuïstiek was geherkwalificeerd van 'oranje' naar 'rood', hetgeen volgens uitlatingen van verweerder bij de instelling van de commissie Schutte op 2 mei 2003, niet tot een terugvordering zou leiden. Voorts strookt terugvordering in deze casus niet met paragraaf 5 van de brief van 16 april 2004 van verweerder (TK 2003-2004, 28248, nr. 49), waarin is aangekondigd dat niet tot terugvordering wordt overgegaan, indien de instelling kan aantonen dat het collegegeld niet is betaald uit de Rijksbijdrage. In dat verband heeft eiseres gesteld dat de door eiseres aan de studenten verstrekte leningen niet ten laste van de rijksbijdrage zijn verricht.
Ten aanzien van de studenten van casus 3 heeft eiseres gesteld dat het Mastertraject is aan te merken als initieel onderwijs en dat studenten die het Mastertraject hebben gevolgd daarom in aanmerking komen voor bekostiging. De betreffende studenten stonden ingeschreven voor de reguliere CROHO-opleiding Werktuigbouw of Elektrotechniek bij de faculteit Techniek, volgden die opleiding ook daadwerkelijk en hadden de intentie om een tweede diploma te halen. Daarnaast stonden de studenten ingeschreven voor een opleiding aan een universiteit in Engeland. Volgens eiseres werd geen afwijkend collegeldtarief geheven, maar werd naast het normale tarief voor collegegeld een extra bijdrage gevraagd voor reiskosten en de inschrijving aan de Engelse universiteit.
Volgens eiseres is het enkele volgen door studenten van onderdelen (bijvoorbeeld het vierde jaar) van een van rijkswege bekostigde opleiding niet onrechtmatig, mits dit maar onderdelen zijn van een reguliere CROHO-opleiding. Op basis van verkregen vrijstellingen werden de studenten tot die opleiding toegelaten, hetgeen binnen het HBO een normale gang van zaken is. Uit de wet noch uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het niet geoorloofd is om studenten alleen voor het vierde jaar van een opleiding in te schrijven. Eiseres verwijst in dit verband naar het rapport van 22 november 2004 van de Projectorganisatie Overheidsaccountants en naar de notitie "Helderheid in de bekostiging van het hoger onderwijs" van 29 augustus 2003. Eiseres meent dat de Mastertrajecten niet zijn aan te merken als door de commissie Schutte in haar rapport Eerlijk Delen II van 23 mei 2005 als 'rood' beoordeelde constructies, omdat de daarvoor vereiste constitutionele elementen ontbreken. Eiseres stelt dat de intentie waarmee de student een opleiding gaat volgen (het al dan niet behalen van een diploma) noch de intentie van de instelling bij het aanbieden van een opleiding relevant zijn voor het recht op bekostiging. Eiseres benadrukt dat het jarenlange praktijk is van Hogescholen om op maat gesneden leertrajecten aan te bieden en dat verweerder ook stimuleert dat zij opleidingen op elkaar afstemmen en studenten met een HBO-diploma kunnen doorstromen naar het WO.
Eiseres merkt op dat de casuïstiek van de Masterstrajecten in het rapport Ruimte voor Rekenschap niet was gekwalificeerd als 'rood' of 'oranje' en derhalve voor 'groen' moet worden gehouden en dat nadien door de commissie Schutte de desbetreffende casuïstiek is gekwalificeerd als 'rood'. Gelet op de aankondiging van verweerder bij instelling van de commissie Schutte dat het de bedoeling van deze Commissie is om de casuïstiek 'oranje' te heroverwegen met dien verstande dat een herkwalificatie van 'oranje' naar 'rood' niet tot terugvordering zou leiden, acht eiseres terugvordering inzake de onderhavige, aanvankelijk als 'groen' gekwalificeerde casuïstiek, onbehoorlijk. Bovendien, zo stelt eiseres, was aan de commissie Schutte opdracht gegeven om te rapporteren over de groene casuïstiek. Volgens eiseres was het geen toeval dat de casuïstiek van de Mastertrajecten niet in het rapport Ruimte voor Rekenschap is vermeld, omdat ze op het Ministerie van verweerder als 'groen' werd beoordeeld en heeft verweerder in dit verband ten onrechte het aanbod gepasseerd om mevrouw J. Mulder en de heer A. Konings, ambtenaren van verweerders Ministerie, als getuigen te doen horen.
Ten aanzien van de terugvordering van bekostiging in casus 4 heeft eiseres aangevoerd dat de IBC een normaal onderdeel is van de opleiding International Business Studies, die door zowel Nederlandse als buitenlandse studenten wordt gevolgd. Volgens eiseres gaat het niet om een separaat, los van de rest van de opleiding in het leven geroepen, programma. De studenten kunnen er voor kiezen om na het volgen van de IBC in het derde jaar, het vierde jaar te volgen en het HBO-diploma te halen. Uit het feit dat de student zich per studiejaar voor een opleiding kan inschrijven volgt, dat de student niet de intentie hoeft de hebben om de opleiding te voltooien. Eiseres verwijst in dat verband naar de toelichting bij artikel 7.32 van de WHW. Voorts verwijst eiseres naar de uitspraak van 2 augustus 2006 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), gepubliceerd in JB 2006,274.
Ten aanzien van de grondslag van de terugvordering stelt eiseres dat artikel 4:49, eerste lid, onderdelen a, b en c, van de Awb daarvoor een onvoldoende grondslag bieden. Naar de mening van eiseres was geen sprake van feiten en omstandigheden, die ten tijde van de subsidievaststelling bij verweerder redelijkerwijs niet bekend waren. Voorts is uit de diverse rapporten in het onderzoekstraject gebleken dat de regelgeving ruimte liet voor een eigen invulling en interpretatie door de onderwijsinstellingen.
Beoordeling van het geschil
2.18 Ten aanzien van de procedurele bezwaren van eiseres oordeelt de rechtbank dat deze niet kunnen leiden tot vernietiging van de betreden besluiten. Daartoe overweegt de rechtbank dat voor zover eiseres in het vooronderzoek als gevolg van (te) korte reactietermijnen onvoldoende in de gelegenheid was om haar zienswijze over de bevindingen van de onderzoekers, te weten de Projectorganisatie Overheidsaccountants, en de Commissie Schutte voor te leggen en toe te lichten, zij in de bezwaarfase ruimschoots in de gelegenheid is gesteld om deze bezwaren naar voren te brengen en dat ook heeft gedaan. De rechtbank acht deze gang van zaken niet onzorgvuldig. Dat niet alle door eiseres aangedragen informatie in het conceptrapport van de Projectorganisatie Overheidsaccountants is opgenomen, maakt het vooronderzoek nog niet onzorgvuldig, nu verweerder hangende de bezwaarschriftprocedure van die informatie kennis heeft genomen en bij zijn oordeelsvorming heeft betrokken. De rechtbank is niet gebleken dat eiseres hierdoor in haar procedurele belangen is geschaad.
De grieven van eiseres dat op grond van de gestelde gebreken in het vooronderzoek, zowel het daarop gebaseerde oordeel van de Commissie Rekenschap als de besluitvorming van verweerder onzorgvuldig tot stand zijn gekomen, slagen niet. Evenmin kan gezegd worden dat de primaire besluitvorming onzorgvuldig is voorbereid, vanwege de omstandigheid dat eiseres bij de voorbereiding van de beschikking niet is gehoord. Uit de gedingstukken is de rechtbank genoegzaam gebleken dat een uitwisseling van informatie en wederzijdse standpunten in de voorfase als ook in de bezwaarfase, in voldoende mate heeft plaatsgevonden. Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 4:8 van Pro de Awb niet geschonden.
2.19 Ten aanzien van de grondslag van de onderhavige herzienings en- terugvorderings-besluiten overweegt de rechtbank dat op grond van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb - voor zover hier van belang - het bestuursorgaan de subsidievaststelling kan intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen, a) op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld of b) indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
Ingevolge het bepaalde in artikel 4:57 van Pro de Awb kunnen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en voorschotten onder meer worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, nog geen vijf jaren zijn verstreken.
Op grond van de Aanpassingswet onderwijswetgeving aan de derde tranche van de Awb van 11 april 2001 (Stb. 2001, nr. 208) geldt de subsidietitel 4.2 van de Awb slechts voor onderwijsbekostigingen, die dateren van na 11 mei 2001. Dit betekent dat verweerder, voor zover het betreft de verlaging van de rijksbijdragen over de jaren 1999 en 2000, zijn bevoegdheid tot herziening en terugvordering niet aan de artikelen 4:49 en 4.57 van de Awb kon ontlenen. Verweerder heeft in dit verband evenwel terecht betoogd dat hij ook zonder een uitdrukkelijke wettelijke grondslag de bevoegdheid heeft om een bekostigingsbesluit te wijzigen, indien achteraf blijkt dat de rijksbijdrage ten onrechte is verleend of onjuist is vastgesteld en tot terugvordering van het teveel betaalde over te gaan.
De rechtbank zal hierna beoordelen in hoeverre verweerder bij de bestreden besluiten 1 en 2 in redelijkheid op grond van de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb dan wel met gebruikmaking van zijn - zonder specifieke wettelijke basis - bevoegdheid tot herziening en terugvordering de rijksbijdragen heeft herzien en tot terugvordering van eiseres van teveel ontvangen bekostiging over de betreffende jaren is overgegaan.
Casus 1: Studenten ten onrechte ingeschreven voor de opleiding Hogere Informatica.
2.20 Zoals onder 2.15 is vermeld heeft de herziening en terugvordering van de rijksbijdrage in casus 1 uitsluitend betrekking op het bekostigingsjaar 2002, hetgeen overeenkomt met het studiejaar 2000/2001. Verweerder stelt zich in deze casus op het standpunt dat een groep van 54 studenten in genoemd studiejaar ten onrechte waren ingeschreven voor de opleiding Hogere Informatica, en mitsdien ten onrechte voor de bekostiging volgens de voor die opleiding geldende hogere prijsfactor zijn meegeteld, nu zij feitelijk de opleiding Bedrijfskundige Informatica hebben gevolgd. Volgens verweerder is de inschrijving onrechtmatig en heeft eiseres voor deze studenten geen enkele aanspraak op bekostiging. Verweerder vordert de bekostiging daarom in zijn geheel terug. Eiseres stelt daarentegen dat verweerder de rijksbijdrage voor 2002 had moeten vaststellen ter hoogte van het bedrag aan bekostiging waarop zij bij een juiste inschrijving van de studenten recht zou hebben gehad en acht terugvordering van de volledig bekostiging in strijd met het evenredigheidbeginsel.
2.21 Op grond van artikel 1.9, eerste lid, van de WHW hebben hogescholen ten behoeve van het verzorgen van initieel onderwijs aanspraak op bekostiging uit 's Rijks kas, voor zover aan die opleidingen accreditatie is verleend of die opleidingen de toets nieuwe opleidingen met positief gevolg hebben ondergaan. De omvang van de bekostiging wordt bepaald door het Bekostigingsbesluit WHW
2.22 In artikel 3.3, eerste lid, Bekostigingsbesluit WHW is bepaald dat bekostiging wordt ontvangen voor studenten die op 1 oktober voor een bepaalde opleiding stonden ingeschreven.
2.23 Ingevolge artikel 7.32, eerste lid, van de WHW dient ieder die wenst gebruik te kunnen maken van onderwijsvoorzieningen, examenvoorzieningen of voorzieningen van andere aard ten behoeve van initieel onderwijs aan een instelling, zich door het instellingsbestuur als student of extraneus te laten inschrijven.
Ingevolge het bepaalde in de artikelen 7.32, derde lid, in samenhang met artikel 7.3 van de WHW geschiedt de inschrijving voor een bepaalde in het CROHO geregistreerde opleiding.
2.24 De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat eiseres heeft gehandeld in strijd met de onder 2.23 vermelde bepalingen van de WHW. Door eiseres is niet bestreden dat de studenten in het betreffende studiejaar stonden ingeschreven voor de opleiding Hogere Informatica, terwijl zij feitelijk een andere CROHO-opleiding volgden, te weten de opleiding Bedrijfskundige Informatica. Daargelaten de vraag of sprake was van een administratieve vergissing, zoals door eiseres bepleit, is de rechtbank van oordeel dat nu de studenten stonden ingeschreven voor een andere opleiding dan die zij feitelijk volgden, de inschrijving onrechtmatig was en eiseres voor die studenten in beginsel ten onterechte voor bekostiging in aanmerking had gebracht. Aan de stelling dat eiseres daarbij niet is afgeweken van de opleiding die op het inschrijvingsformulier van de studenten is vermeld als opleiding waarvoor zij zich wensten in te schrijven, gaat de rechtbank voorbij, nu eiseres deze stelling eerst ter zitting heeft opgeworpen en bovendien slechts aan de hand van een daartoe overgelegd inschrijvingsformulier. Gelet op het systeem van de WHW, dat bekostiging geschiedt op basis van de opleiding waarvoor men zich heeft ingeschreven, dient eiseres er voor verantwoordelijk te worden gehouden dat die inschrijving op de juiste wijze geschiedt.
2.25 Met betrekking tot de grief dat terugvordering in strijd is met het evenredigheids-beginsel overweegt de rechtbank het volgende.
Tussen partijen is in confesso en ook voor de rechtbank staat vast dat de betreffende studenten niet konden meetellen voor bekostiging op de voet van het niveau van de opleiding Hogere Informatica, omdat zij daarvoor niet rechtmatig waren ingeschreven. Naar het oordeel van verweerder volgt hieruit dat de studenten evenmin konden meetellen voor bekostiging op de voet van het (lagere) niveau van de opleiding Bedrijfskundige Informatica, omdat zij voor deze opleiding niet waren ingeschreven. Volgens verweerder bestond voor deze studenten geen enkel recht op bekostiging, waarbij het er feitelijk niet toe doet of het om verschillende dan wel dezelfde bekostigingsniveaus gaat.
2.26 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraken van 11 juli 2000, gepubliceerd in JB 2000/245 en van 8 februari 2000, gepubliceerd in JB 2000/91, wordt wanneer de intrekking van een verleende subsidie rechtmatig is, de gehele subsidie als onverschuldigd betaald aangemerkt en behoudens (zeer) bijzondere omstandigheden is geen plaats voor het maken van onderscheid tussen een onverschuldigd en een niet onverschuldigd betaald gedeelte. Uit deze jurisprudentie volgt dat voor een dringende toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, in het onderhavige geval geen ruimte meer bestaat. Niettemin is de rechtbank van oordeel dat terugvordering van het bedrag van deze gehele bekostiging in rechte geen stand kan houden. Daartoe overweegt de rechtbank het navolgende.
2.27 In de beleidsregel van 7 januari 2003 (PDR/DIR-2003/63692), die op 1 februari 2004 in werking is getreden heeft de Minister van OCW een aantal maatregelen vastgesteld, gericht op een betere naleving van regelgeving. In de beleidsregel wordt weergegeven op welke manier de minister gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om sancties op te leggen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 3, eerste lid, onder a, van de beleidsregel van 7 januari 2003 - voor zover hier van belang - houdt de minister bekostiging in, indien een bevoegd gezag dan wel instellingsbestuur handelingen heeft verricht of nagelaten, die ertoe hebben geleid dat voor de school of instelling meer bekostiging is verkregen dan waarop recht bestaat.
Ingevolge het bepaalde in artikel 3, tweede lid, onder b, van de beleidsregel wordt onder het verrichten of nalaten van handelingen als hiervoor bedoeld in ieder geval begrepen het niet naleven van voorschriften omtrent het registreren of inschrijven van deelnemers aan het onderwijs dan wel examens.
Blijkens de toelichting op artikel 3 zal Pro vanzelfsprekend de omvang van de inhouding overeenkomen met de mate waarin sprake is van onrechtmatige verkrijging of onrechtmatige besteding.
2.28 De rechtbank is van oordeel dat de beleidsregel van 7 januari 2003 gezien de algemene formulering dat de rijksbijdrage kan worden ingehouden of opgeschort, indien een of meer organen van een instelling handelen in strijd met het bepaalde bij of krachtens de WHW, kan worden toegepast op de onderhavige terugvordering. Voor dit oordeel vindt de rechtbank steun in artikel 1, eerste lid, van de WHW, waarin is bepaald dat onder inhouding tevens wordt verstaan 'niet betalen, al dan niet door middel van terugvordering van bekostiging als bedoeld in artikel 3 en Pro 6'. De omstandigheid dat de beleidsregel is gegrond op artikel 15.1 WHW betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de beleidsregel niet op de onderhavige terugvordering toegepast kan worden. Uit de algemene toelichting op de beleidsregel kan de rechtbank evenmin afleiden dat de onderhavige terugvordering niet onder de reikwijdte van de beleidsregel van 7 januari 2003 zou vallen. Blijkens die toelichting beoogt de beleidsregel duidelijkheid te bieden aan de instellingen over de toepassing van de sancties opschorting en inhouding van de bekostiging in situaties waar wettelijke regels niet worden nageleefd en maakt de beleidsregel duidelijk welke procedure wordt gevolgd, wanneer naar het oordeel van de Minister sprake is van een overtreding of nalevingstekort.
2.29 Uit het bepaalde in artikel 3 van Pro de beleidsregel van 7 januari 2003 volgt dat de bekostiging voor de betreffende groep studenten moet worden vastgesteld op het niveau als ware zij ingeschreven voor de opleiding Bedrijfskundige Informatica. Dit betekent dat de terugvordering van de bekostiging moet worden beperkt tot het bedrag van het surplus van
? 64.584,-. Nu verweerder de bekostiging voor de betrokken studenten op nihil heeft gesteld en de bekostiging in zijn geheel als onverschuldigd betaald van eiseres heeft teruggevorderd, is de rechtbank van oordeel dat verweerder heeft gehandeld in strijd is met artikel 3 van Pro de beleidsregel. Mitsdien komt het bestreden besluit 2, voor zover het betreft de terugvordering van het gehele bedrag van de bekostiging in casus 1, voor vernietiging in aanmerking.
Casus 2: Buitenlandse studenten waarvoor niet is aangetoond dat het wettelijk verschuldigde collegegeld tijdig is betaald.
2.30 Ingevolge het bepaalde in artikel 7.32, tweede lid van de WHW wordt tot inschrijving niet overgegaan, dan nadat het bewijs is overgelegd dat het verschuldigde collegegeld wordt voldaan, het verschuldigde examengeld is voldaan, dan wel ingeval van inschrijving aan de Open Universiteit, het verschuldigde cursusgeld is voldaan.
De artikelen 7.43 en 7.44 van de WHW bepalen in dat verband dat voor elke inschrijving als student collegegeld verschuldigd is.
Artikel 7.47 van de WHW luidt als volgt.
1. Het collegegeld wordt door of namens de student voldaan door:
a. betaling ineens, dan wel
b. gespreide betaling, overeenkomstig een door het instellingsbestuur en degene die zich tot betaling heeft verbonden te treffen betalingsregeling, waarbij door het instellingsbestuur administratiekosten in rekening kunnen worden gebracht. Deze bedragen ten hoogste
? 13,61. In geval van betaling in termijnen is sprake van ten minste vijf termijnen, die over het hele studiejaar zijn gespreid.
2. De belanghebbende, bedoeld in de artikelen 7.43, tweede lid, en 7.44, eerste lid, is collegegeld verschuldigd met ingang van het door het instellingsbestuur te bepalen tijdstip.
2.30 Uit voorgaande artikelen volgt dat van een rechtsgeldige inschrijving als bedoeld in artikel 7.32 van de WHW geen sprake is indien daarbij geen collegegeld is betaald en evenmin een betalingsregeling met de student is getroffen tot een gespreide betaling.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat eiseres ter zake van de studenten van casus 2 geen bewijzen heeft overgelegd dat het collegegeld tijdig is betaald. Gesteld noch gebleken is dat sprake was van betalingsregelingen als bedoeld in artikel 7.47, tweede lid, van de WHW. De rechtbank is van oordeel dat eiseres de stelling dat de betreffende buitenlandse studenten van de HAN een lening ontvingen die zij moesten terugbetalen op het moment dat zij een vergoeding van het collegegeld van de Informatie Beheergroep hadden ontvangen, onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. De overgelegde giroafschriften en betalingsbewijzen bieden onvoldoende bewijs voor deze stelling. Uit deze stukken blijkt niet dat de studenten op enig moment aan de HAN betalingen hebben verricht ter aflossing van de lening die zij hebben ontvangen ter zake van het collegegeld. Dat de schuldbekentenissen van de studenten na terugbetaling niet zijn bewaard, in het ongerede zijn geraakt of zijn vernietigd, zoals eiseres stelt, komt de rechtbank niet aannemelijk voor en dient voorts voor rekening en risico van eiseres te blijven. De verklaring van de studiecoördinator de heer Kalkwijk dat eiseres bij wijze van service bereid was het collegegeld voor het studiejaar 1997/1998 voor te schieten, dat de studenten de ontvangen bedragen aan eiseres moesten terugbetalen op het moment dat het collegegeld aan hen door de Informatie Beheergroep werd vergoed en dat het voor de studenten duidelijk was dat zij een lening kregen, kan de rechtbank evenmin overtuigen. Deze verklaring biedt onvoldoende bewijs voor de stelling dat tussen eiseres en elk van de studenten afzonderlijk een lening of betalingsregeling was overeengekomen. Indien en voor zover eiseres heeft beoogd het collegegeld aan de betreffende studenten bij wijze van lening te betalen, dan had zij dat behoorlijk en duidelijk moeten regelen. Nu niet is aangetoond dat sprake is van leningen acht de rechtbank de vraag of de aan de studenten verstrekte leningen al dan niet zijn gefinancierd door de rijksbijdrage niet relevant voor de terugvordering van de rijksbijdrage van studenten in de onderhavige casus. Van strijd met paragraaf 5. van het in de brief van 16 april 2004 van verweerder aangekondigde beleid kan reeds daarom geen sprake zijn.
2.31 Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat niet is voldaan aan de inschrijvingsvoorwaarde van artikel 7.32 van de WHW op grond waarvan verweerder terecht is overgegaan tot herziening en terugvordering van de voor deze studenten ontvangen bekostiging. Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel volgt de rechtbank verweerder in de redenering dat de in de rapporten en in de brieven van verweerder aan de Tweede Kamer die de rapporten vergezellen, verwoorde beleidsuitgangspunten, moeten worden gezien als een gedachtenwisseling tussen de regering en de Staten Generaal voorafgaand aan de vaststelling van het beleid en de daaropvolgende besluitvorming. Nu die uitlatingen niet het beleid van verweerder weergeven heeft eiseres er niet op mogen vertrouwen dat die in overeenstemming zouden zijn met de uiteindelijke besluitvorming van verweerder. Evenmin kan de kwalificatie van de onderhavige casuïstiek als groen (geen probleem) dan wel als niet oranje of rood in het rapport Ruimte voor Rekenschap of het feit dat de Commissie Schutte geen opdracht had te rapporteren over de onderhavige casuïstiek een voldoende rechtvaardiging opleveren voor de stelling dat verweerder niet tot terugvordering zou mogen overgaan. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt derhalve niet.
Casus 3: Studenten die het mastertraject hebben gevolgd.
2.32 Bij de studenten behorend tot casus 3 zijn twee groepen te onderscheiden:
-1e groep van studenten die reeds in het bezit zijn van een HBO-diploma Bouwkunde of Civiele Techniek van een andere HBO-instelling met een andere afstudeerrichting. Deze studenten zijn vrijgesteld voor de eerste drie jaren en volgen alleen het vierde jaar van de afstudeerrichting Construction Management aan de Faculteit Techniek.
- 2e groep van studenten die in het bezit van een verwant HBO-diploma dat echter geen recht geeft op een volledige vrijstelling van de eerst drie jaren HBO-opleiding, waarvoor zij zich inschrijven, te weten de CROHO-opleiding Bouwkunde. De studenten die het studiejaar met goed gevolg doorliepen, ontvingen een certificaat dat recht geeft op vrijstellingen voor de Engelse mastersopleiding.
2.33 Op grond van artikel 1.1, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 7.3a van de WHW, zoals die bepalingen luidden in dit geding van belang, wordt onder initieel onderwijs verstaan: hoger onderwijs dat aansluit op de tweede fase van het voortgezet onderwijs. Sedert de invoering van de bachelor- mastersstructuur per 1 september 2002 luidt dit artikel: onderwijs Pro dat door de instelling wordt aangeboden in de vorm van bachelor- en masteropleidingen.
In artikel 7.3, eerste lid, van de WHW is bepaald dat het initiële onderwijs door de instellingen wordt aangeboden in de vorm van opleidingen. In het tweede lid is -voor zover hier van belang- bepaald dat een opleiding een samenhangend geheel is van onderwijseenheden, gericht op de verwezenlijking van welomschreven doelstellingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden waarover degene die de opleiding voltooit, dient te beschikken. Ingevolge het derde lid is -voor zover hier van belang- aan elke opleiding een examen verbonden. Op grond van het vierde lid moet elke opleiding geregistreerd worden in het CROHO.
2.34 Verweerder leidt uit de hiervoor genoemde artikelen af dat van initieel onderwijs dat voor bekostiging in aanmerking komt uitsluitend sprake is als de student een volledige opleiding volgt of krijgt aangeboden. De rechtbank volgt verweerder in deze redenering niet.
2.35 Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit bovengenoemde bepalingen van de WHW dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om initieel onderwijs te beperken tot volledige, meerjarige, opleidingen, gericht op het behalen van een diploma. Dat het initiële onderwijs dient te worden aangeboden in de vorm van opleidingen en dat losse onderdelen die geen onderdeel van een opleiding uitmaken niet als initieel onderwijs kunnen worden aangeboden, betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat slechts van initieel onderwijs sprake is als de student een volledige opleiding volgt.
2.36 De rechtbank is van oordeel dat de intentie van de student noch die van de onderwijsinstelling om al dan niet een volledige opleiding te volgen dan wel aan te bieden relevant zijn voor de vraag of terecht bekostiging is ontvangen. Voor dat standpunt verwijst de rechtbank naar het oordeel van de Commissie voor de bezwaarschriften in het advies van 22 april 2005, waarin onder meer het volgende is vermeld:
"Noch uit de wettelijke systematiek, noch uit de parlementaire stukken blijkt dat een instelling voor een student geen bekostiging ontvangt (of reeds ontvangen bekostiging dient te restitueren) indien zij ervan op de hoogte is of zou (kunnen) zijn dat deze student de initiële opleiding niet (geheel) zal afmaken.
(...)
Nergens in de regelgeving is te vinden dat de instelling studenten niet mag inschrijven als de studenten niet de intentie zouden hebben de volledige opleiding te volgen of de instelling niet de intentie heeft de student de volledige opleiding te laten volgen. Dat zou trouwens ook moeilijk kunnen want een instelling is immers gehouden, indien de opleiding in het CROHO als opleiding van die instelling is vermeld, die gehele opleiding aan te bieden (behoudens toegangsbeperkingen) aan een ieder die aan de gestelde inschrijvingsvoorwaarden voldoet, ongeacht de intenties van de student. Het ontgaat de commissie overigens geheel waarom, nu de staatssecretaris - terecht - in afwijking van de commissie Schutte de intenties van de student niet als rechtens relevant criterium ziet, hij de - veronderstelde - intentie van de instelling als een criterium ziet op grond waarvan hij de bekostiging kan weigeren. De wet biedt daartoe geen enkel aanknopingspunt, laat staan bevoegdheid en dat is alleszins begrijpelijk. Want anders zouden uitermate subjectieve elementen in de bekostiging sluipen."
De rechtbank acht wel relevant dat een student op jaarbasis is ingeschreven voor een reguliere CROHO-opleiding en een voor de inschrijving vereiste vooropleiding heeft, zodat hij of zij na het afronden van het studiejaar het diploma kan behalen dan wel kan doorstromen naar een volgend studiejaar, alsmede dat (ten minste) het wettelijk verschuldigde collegegeld tijdig is voldaan.
2.37 Ten aanzien van de onder 2.32 als 2e genoemde groep mastertrajectstudenten is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht is overgegaan tot herziening en terugvordering van de bekostiging. Voor deze groep studenten, die niet in het bezit waren van de vereiste vrijstelling om toegelaten te worden tot dat studiejaar, geldt dat zij ook na het gevolgd hebben van de aangeboden opleiding, geen diploma konden behalen, maar daarvoor nog aanvullende vakken moesten volgen. Nu dit onderwijsprogramma voor deze groep van studenten op zichzelf niet kan leiden tot het behalen van een tweede diploma aan de HAN, doch slechts tot vrijstelling voor vakken van een Engelse mastersopleiding, is de rechtbank van oordeel dat hier niet gesproken kan worden van het volgen van initieel onderwijs als bedoeld in artikel 7.3 van de WHW.
2.38 De rechtbank is voorts van oordeel dat van de onder 2.32 als 1e genoemde groep mastertrajectstudenten, gelet op het feit dat zij het volledige programma van het vierde jaar van een reguliere CROHO-opleiding volgden, niet gezegd kan worden dat zij geen initieel onderwijs hebben gevolgd. Blijkens de informatie uit de brochure 'algemene informatie full-time Mastersopleidingen' van de HAN stonden de studenten ingeschreven aan een van de genoemde universiteit in Engeland en als (vierdejaars) student aan de faculteit Techniek en was het behalen van het (HBO-)diploma noodzakelijk om als masterstudent (MSc) in Engeland te worden toegelaten. Anders dan bij de mastertrajectstudenten van de 2e groep is hier geen sprake van een niet binnen de reguliere opleiding passend leertraject. Daarbij acht de rechtbank van belang dat deze groep studenten met behulp van het eerdere diploma en de vakken die zij aan de HAN volgden een tweede diploma aan de HAN konden behalen en daarnaast aan een Engelse universiteit een Mastersdegree konden verkrijgen. De omstandigheid dat de studenten reeds in het bezit waren van een diploma van een gelijksoortige onderwijsinstelling, maakt niet dat het zogeheten mastertraject niet is aan te merken als initieel onderwijs, nu de opleiding er op was gericht dat de studenten een tweede diploma aan de HAN konden halen van een andere afstudeerrichting. Tenslotte is gesteld noch gebleken dat het collegegeld, inclusief het surplus voor het mastertraject, door de studenten niet tijdig is betaald.
2.39 Op grond van het vorenstaande concludeert de rechtbank dat verweerder ten aanzien van de studenten behorend tot de 1e groep van casus 3, ten onrechte is overgegaan tot herziening en terugvordering van de bekostiging.
Casus 4: Studenten die onderdelen van een CROHO-opleiding hebben gevolgd
2.40 Ten aanzien van de studenten die onderdelen van het Sociaal Pedagogische Hulpverlening (SPH), het zogeheten programma CAtSC hebben gevolgd is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht is overgegaan tot herziening en terugvordering van de bekostiging. Het programma CAtSC bestrijkt slechts een periode van drie maanden en komt daarmee niet overeen met de inschrijving voor een studiejaar van een reguliere CROHO-opleiding. Voorts kan de student na het volgen van dit programma niet doorstromen naar het volgend studiejaar. Vorengenoemde omstandigheden maken dat hier niet gesproken kan worden van initieel onderwijs dat voor bekostiging in aanmerking komt.
2.41 Ten aanzien van de studenten die de opleiding IBC hebben gevolgd, kan de rechtbank verweerder niet volgen in het standpunt dat geen sprake is van initieel onderwijs. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank vast dat de IBC een verkorte Engelstalige opleiding, is ontwikkeld voor buitenlandse studenten, maar door zowel Nederlandse als buitenlandse studenten kon worden gevolgd. De studenten die dit onderwijsprogramma volgden, werden door de HAN ingeschreven voor de CROHO-opleiding IBS en volgden vakken uit het derde jaar van die opleiding. De studenten konden daarna ook het vierde jaar van de opleiding volgen en een diploma aan de HAN halen, maar waren daartoe niet verplicht. Tenslotte is gesteld noch gebleken dat het collegegeld door de studenten niet tijdig is betaald. Gelet hierop is de rechtbank, in navolging van hetgeen onder 2.35 en 2.36 is overwogen, van oordeel dat de studenten van het IBC-programma initieel onderwijs volgden. Dat de IBC-partnerhogescholen hadden afgesproken programma's van een jaar aan te bieden aan elkaars studenten, waarna de studenten hun opleiding aan hun eigen hogeschool konden vervolgen, maakt het voorgaande niet anders. Zoals onder 2.36 is overwogen is voor de bekostiging de intentie van de student noch die van de HAN een relevant criterium. Relevant is dat de bekostigingssystematiek is gebaseerd op bekostiging van de student op jaarbasis en dat de inschrijving van de student aan de onderwijsinstelling voor een reguliere opleiding voor tenminste één jaar geschiedt. Dat de HAN met het IBC-programma niet zou hebben beoogd studenten op te leiden voor een diploma verbonden aan een in het CROHO ingeschreven opleiding, laat onverlet dat die studenten die mogelijkheid aan de HAN wel hadden. Voor de stelling dat sprake was van een vooropgezet en voorgestructureerde programma met een gegarandeerde uitstroom na één jaar, bieden de gedingstukken naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende steun. Uit het vorenstaande volgt dat de bestreden besluiten 1 en 2, voor zover die zien op de herziening en terugvordering van de bekostiging van studenten die het IBC programma hebben gevolgd, evenmin in stand kunnen blijven.
Grondslag van de herziening en terugvordering
2.42 Ten aanzien van de grondslag van de terugvordering overweegt de rechtbank in aanvulling op hetgeen in 2.19 is overwogen het volgende. Voor zover de herziening van de bekostiging ziet op de jaren 2001 en 2002 is de rechtbank van oordeel dat verweerder deze heeft kunnen baseren op grond van artikel 4:49, eerste lid, zowel het bepaalde onder a, als dat onder b, van de Awb. Voor wat betreft de vaststelling van de bekostiging voor het jaar 2002 is de rechtbank van oordeel dat zich geen situatie voordoet dat verweerder al op de hoogte was dan wel kon zijn van de betreffende feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, onder a, van de Awb. De rechtbank is van oordeel dat de bevindingen van het Zelfreinigend Onderzoek, die eerst medio 2002 tot stand zijn gekomen, voor verweerder onvoldoende duidelijk en betrouwbaar waren om daarop de besluiten tot herziening en terugvordering te baseren. Daarbij overweegt de rechtbank dat met de uitkomsten van dat onderzoek de omvang van de onregelmatigheden in de bekostiging ingevolge de WHW bij de onderwijsinstellingen nog niet was komen vast te staan en dat hiervoor diepgaand vervolgonderzoek noodzakelijk was.
Uit het voorgaande volgt dat de grondslag waarop verweerder de bestreden besluiten heeft gebaseerd om tot herziening en terugvordering van de rijksbijdrage is overgegaan, juist is te achten.
2.43 De rechtbank acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres in beroep. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op ? 966,- voor verleende rechtsbijstand (twee punten voor de beroepschriften, één punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt ? 322,-).
De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
3.1 verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit 1, voor zover het betreft de herziening en terugvordering van de bekostiging in casus 3 van de 2e groep Mastersstudenten en in casus 4 van de IBC-studenten, gegrond,
3.2 vernietigt het bestreden besluit 1 in zoverre,
3.3 verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit 2, voor zover het betreft terugvordering van de bekostiging in casus 1, en de herziening en terugvordering van de bekostiging in casus 3 ten aanzien van de 2e groep Masterstudenten en in casus 4 ten aanzien van de IBC-studenten, gegrond,
3.4 vernietigt het bestreden besluit 2 in zoverre,
3.5 bepaalt dat verweerder binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak aan partijen is bekendgemaakt nieuwe besluiten dient te nemen,
3.6 bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door eiseres betaalde griffierecht ad ? 281,- aan haar vergoedt,
3.7 veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres in dit geding van ? 966,-, te betalen door de Staat der Nederlanden.
Aldus vastgesteld door mr. P.M.E. Bernini als voorzitter en mr. J.F. Bandringa en mr. G. van Zeben als leden van de meervoudige kamer en in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2007.
De griffier: De voorzitter:
mr. L.E. Mollerus mr. P.M.E. Bernini
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Let wel:
Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.