Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 06/4409
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 2 januari 2008
inzake
het Reformatorisch Opleidingcentrum voor middelbaar beroepsonderwijs Hoornbeeck College,
gevestigd te Amersfoort,
eiseres,
tegen
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OC&W),
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 21 november 2006 (het bestreden besluit), waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen de besluiten van 21 juli 2005 en
5 oktober 2005 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemde besluiten heeft verweerder het bedrag van de op grond van de Subsidieregeling ESF-3 voor onderwijsinstellingen 2000-2006 (hierna: de Subsidieregeling ESF-3) aan eiseres verleende subsidies voor het schooljaar 2003-2004 (projectnr. 20037250) gewijzigd naar nihil en voor het schooljaar 2002-2003 (projectnr. 20037360) vastgesteld op nihil.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 8 november 2007, waar eiseres is verschenen bij gemachtigde mr. M.J.J. van Geel, advocaat te Enschede, bijgestaan door W.J. de Potter, J.L.A. van Steenis en E.L. Floor, allen werkzaam bij het Hoornbeeck College. Voorts is verschenen M.A. Roozendaal, werkzaam bij Van Ree Accountants.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde mr. C.A.M. Rijnen, werkzaam bij het Agentschap CFI van het ministerie van OC&W en C. Ros werkzaam bij dit ministerie. Voorts is verschenen H.J. Evenwel werkzaam bij de European Consultancy Group te Enschede.
Overwegingen
2.1 Eiseres heeft voor de schooljaren 2002-2003 en 2003-2004 in het kader van de maatregel Bestrijding voortijdig schoolverlaten (VSV) op grond van de Subsidieregeling ESF-3 een subsidie aangevraagd van € 451.902,67 respectievelijk € 453.820,43.
2.2 Bij besluiten van 10 juli 2003 voor het schooljaar 2002-2003 en 20 februari 2004 voor het schooljaar 2003-2004 heeft verweerder aan eiseres voor een bedrag van maximaal € 451.902,67 respectievelijk € 453.820,43 subsidie verleend.
2.3 Op 4 juni 2004 is aan eiseres bericht dat de Europese Commissie en de Europese Rekenkamer mogelijk een controle bij haar zouden verrichten. In het kader hiervan is op 10 juni 2004 een voorbezoek afgelegd waarbij op basis van een steekproef diverse gebreken in de administratie zijn gesignaleerd. Hiervan is op 10 juni 2004 rapport opgemaakt. Naar aanleiding van de uitkomsten is eiseres op 10 augustus 2004 bericht dat een volledige controle voor het jaar 2003-2004 zou plaatsvinden en is haar verzocht de tekortkomingen te verhelpen. Het recht om ook het schooljaar 2002-2003 te controleren is voorbehouden. De controle heeft plaatsgevonden op 9 november 2004. Op 15 juni 2005 heeft wederom een controlebezoek plaatsgevonden.
2.4 Op 26 september 2003 heeft eiseres haar eindrapportage met betrekking tot de voor het schooljaar 2002-2003 verleende subsidie ingediend, waarbij eiseres een bedrag van € 242.625,37 heeft gedeclareerd.
Bij primair besluit van 5 oktober 2005 heeft verweerder de aan eiseres verleende subsidie voor het schooljaar 2002-2003 vastgesteld op nihil.
Op 14 november 2005, aangevuld op 30 januari 2006, heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
2.5 Op 15 september 2004, aangevuld op 11 oktober 2004, heeft eiseres haar eindrapportage met betrekking tot de voor het schooljaar 2003-2004 verleende subsidie ingediend, waarbij eiseres een bedrag van € 294.536,50 heeft gedeclareerd.
Bij primair besluit van 21 juli 2005 heeft verweerder het bedrag van de aan eiseres verleende subsidie voor het jaar 2003-2004 met toepassing van artikel 4:48 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) herzien en gewijzigd naar nihil, omdat eiseres op een aantal belangrijke punten niet heeft voldaan aan de bepalingen van de Subsidieregeling ESF-3. Eiseres heeft op 26 augustus 2005, aangevuld op 3 november 2005, bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
2.6 Op 23 augustus 2006 heeft eiseres haar bezwaren nader toegelicht bij de Commissie voor de bezwaarschriften van het ministerie van OCenW. Deze Commissie heeft op 2 november 2006 advies aan verweerder uitgebracht. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften, de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Standpunten partijen
2.7 Eiseres acht de nihilstellingen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en heeft voorts - voor zover relevant - ten aanzien van het schooljaar 2003-2004 betoogd dat het gegeven dat de extra inspanningen op slechts enkele intakeformulieren niet zijn ingevuld, niet betekent dat er geen extra inspanningen zijn verricht. De extra inspanningen worden per groep vastgesteld, waarna bij de intake wordt bepaald in welke groep een leerling valt, zodat de extra inspanningen aan een individu gekoppeld zijn. Per individuele leerling zijn de intakeformulieren alsnog aangevuld. Uit het voorbeeldformulier opgenomen in het Handboek ESF-3 3.0 blijkt niet expliciet de noodzaak van het invullen van de extra inspanningen. De datum van ondertekening behoeft blijkens het handboek niet te worden vermeld.
Ten aanzien van het schooljaar 2002-2003 heeft eiseres - voor zover relevant - betoogd dat naar aanleiding van de door haar gegeven correcties en nadere onderbouwingen er nog een afrondende controle door verweerder zou plaatsvinden, waarna meestal een besluit wordt genomen omtrent het 'ESF-proof' zijn van de administratie. Deze controle heeft echter niet meer plaats gevonden. Verweerder is zonder acht te slaan op deze correcties tot zijn nihilstelling gekomen. Daarnaast betoogd eiseres dat de intakeformulieren zijn ingevuld conform het voorbeeld in het Handboek ESF-3. De deelnemers hebben aan het eind van het project het deelname formulier ondertekend, waardoor kan worden vastgesteld dat zij aan het einde van het project nog steeds onderwijs volgden. Het niet vermelden van het Crebonummer is geen gebrek is. Het gaat niet om het invullen van het nummer van de opleiding die op dat moment gevolgd wordt, maar om de nummers van kwalificaties die reeds behaald zijn. Deze groep van deelnemers had echter nauwelijks kwalificaties gehaald.
2.8 Verweerder heeft zich met betrekking tot het schooljaar 2002-2003 onder meer op het standpunt gesteld dat de intakeformulieren de belangrijkste formulieren in het kader van de deelnemersadministratie zijn en dat ten aanzien van deze formulieren niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 4, eerste lid, in samenhang met artikel 11, tweede lid, van de Subsidieregeling ESF-3 doordat op 95% van de intakeformulieren de docent niet heeft getekend aan het eind van het project. Hierdoor is aan de hand van de deelnemersadministratie geen bevestiging gekregen dat de deelnemer tot het eind aan het project heeft deelgenomen. Gezien het bepaalde in artikel 5, derde lid, aanhef en onder f, van de Subsidieregeling ESF-3 is reeds hierom de subsidie terecht op nihil gesteld.
Ten aanzien van het schooljaar 2003-2004 heeft verweerder zich onder meer op het standpunt gesteld dat tijdens het onderzoek naar de eindrapportage door verweerders accountantsdienst is geconstateerd dat de intakeformulieren op een aantal belangrijke punten niet voldoen aan de bepalingen van de Subsidieregeling ESF-3. Onder verwijzing naar artikel 11, vijfde lid, in samenhang met de bijlage 2 is aangegeven dat van de intakeformulieren er slechts enkele volledig zijn ingevuld en dat relevante gegevens zoals specifieke inspanningen, zelden zijn vermeld. In alle gevallen ontbrak de datum van ondertekening door de docent/begeleider. Extra inspanningen dienen niet per groep te worden aangegeven zoals eiseres heeft gedaan, maar per deelnemer. Het instroomkwalificatieniveau is verder niet vermeld, hetgeen strijdig is met het bepaalde in artikel 6, tweede lid, onder d van de Subsidieregeling ESF-3. Slechts de uitstroomkwalificatie is vermeld. Op grond van het vorenstaande is de wijziging naar nihil reeds gerechtvaardigd. De datum kan achterwege blijven. Voorts is opgemerkt dat het vanzelfsprekend is dat de handtekening vergezeld moet gaan van een datum, er moet immers kunnen worden vastgesteld dat aan het einde van het project is getekend.
Ten aanzien van beide jaren stelt verweerder dat, hoewel er geen verslag is opgemaakt van de controle voor zover betrekking hebbend op het jaar 2002-2003, de beide jaren op 15 juni 2004 zijn gecontroleerd. Ten aanzien van de verwijzing naar het Handboek ESF-3 versie 4.0 stelt verweerder dat in dat handboek de relevante administratieve vereisten niet zijn aangescherpt, zoals door eiseres is gesteld. De geconstateerde tekortkomingen zijn gebaseerd op de regels die reeds beschreven stonden in het Handboek ESF-3 versie 1.0. Nu een volledig en correct ingevuld intakeformulier van essentieel belang is voor vaststelling van de aanspraak op subsidie, wordt daarop streng gecontroleerd. Aangezien de subsidievoorschriften ten aanzien van 95 respectievelijk 100% van de deelnemers niet zijn nageleefd, is geen enkele deelnemer subsidiabel.
Wettelijke bepalingen
2.9 Artikel 4:46, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vaststelt.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel, voor zover hier relevant, kan de subsidie lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb bepaald dat het bestuursorgaan, zolang de subsidie niet is vastgesteld de subsidieverlening kan intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Subsidieregeling ESF-3 verleent de minister op aanvraag projectsubsidie aan aanvragers van projecten met betrekking tot de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten.
Artikel 4, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF-3 bepaalt dat projecten bestrijding voortijdig schoolverlaten ten doel hebben dat deelnemers aan het project gedurende de hele looptijd van het project onderwijs gericht op een startkwalificatie volgen, blijkend uit de deelnemersadministratie, dan wel dat deze gedurende de looptijd van het project een startkwalificatie behalen.
Ingevolge artikel 5, derde lid, aanhef en onder f, van de Subsidieregeling ESF-3 wordt het subsidiebedrag met 100% verlaagd bij een realisatie van de doelstelling van minder dan 10% van de deelnemers.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Subsidieregeling ESF-3 worden aan projecten tot bestrijding van het voortijdig schoolverlaten verschillende specifieke eisen gesteld.
Artikel 11, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF-3 bepaalt dat de aanvrager een inzichtelijke en controleerbare deelnemersadministratie en een financiële administratie met betrekking tot het project en een administratie van de ontvangen en te ontvangen subsidie per deelnemer dient bij te houden of te doen bijhouden.
Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat de deelnemersadministratie inzicht geeft in de geplande en gerealiseerde deelnemersprestaties, bedoeld in artikel 4.
Het vijfde lid van dat artikel bepaalt dat bij de vastlegging van de gegevens in ieder geval de eisen in acht worden genomen die in bijlage 2 bij dit besluit ter zake worden gesteld.
Ingevolge artikel 13 van Pro de Subsidieregeling ESF-3 wordt het definitieve subsidiebedrag vastgesteld aan de hand van de ingediende eindrapportage.
In Bijlage 2 van de Subsidieregeling ESF-3 zijn met betrekking tot de vast te leggen gegevens per project onder meer de eisen opgenomen dat het opleidingsniveau per deelnemer voor en na toepassing van maatregel en het aantal behaalde deelkwalificatie(s), conform de Wet educatie beroepsonderwijs, wordt vastgelegd, alsmede dat per deelnemer een intakeformulier aanwezig dient te zijn waaruit blijkt dat de deelnemer voldoet aan de kenmerken zoals opgenomen in artikel 6 en Pro waarin de activiteiten worden opgenomen die voor de deelnemer worden ondernomen.
Beoordeling
2.10 In artikel 4, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF-3 is als doel bepaald dat deelnemers aan het project gedurende de hele looptijd van het project onderwijs gericht op een startkwalificatie volgen, blijkend uit de deelnemersadministratie, dan wel gedurende de looptijd van het project een startkwalificatie behalen. De rechtbank overweegt dat met betrekking tot het schooljaar 2002-2003 - naar niet in geschil is tussen partijen - de docent op 95% van de intakeformulieren niet heeft getekend ter bevestiging van de deelname van de deelnemer aan het project tot het einde van de projectperiode. Een projectadministratie waaraan niet kan worden ontleend dat de deelnemer tot het eind aan het project heeft deelgenomen, voldoet naar het oordeel van de rechtbank niet aan de eisen die de Subsidieregeling ESF-3 stelt. Artikel 11, tweede lid, van de Subsidieregeling ESF-3 bepaalt immers dat de deelnemersadministratie inzicht geeft in de geplande en gerealiseerde deelnemersprestaties, zoals bedoeld in artikel 4. Indien de docenten niet bevestigen dat is deelgenomen aan het project tot het einde van de projectperiode kan door verweerder (achteraf) niet worden geverifieerd of de beoogde prestaties van de deelnemers zijn gerealiseerd.
Het standpunt van eiseres dat de deelnemers aan het eind van het project zelf het deelname formulier hebben ondertekend, waardoor kan worden vastgesteld dat zij aan het einde van het project nog steeds onderwijs volgden, kan de rechtbank niet volgen. Verweerders standpunt dat ter controle of dit doel is bereikt zowel de docent/begeleider als de deelnemer de deelname tot het einde van het project door ondertekening dienen te bevestigen, acht de rechtbank een redelijke uitleg van het bepaalde in artikel 11, tweede lid, in samenhang met artikel 4, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF-3. De docent/begeleider en niet de deelnemer is immers bij uitstek de aangewezen persoon om vast te stellen dat de deelnemer het gehele project heeft doorlopen. De stelling van eiseres dat de intakeformulieren op dezelfde wijze zijn ingevuld als het voorbeeld intakeformulier dat gevoegd is bij het handboek, kan evenmin slagen. Uit het voorbeeld intakeformulier blijkt immers expliciet dat bij VSV (voortijdig schoolverlaten) projecten de docent/begeleider ter bevestiging van deelname aan het project tot aan het einde van de projectperiode, zijn handtekening dient te plaatsen. Evenmin kan het gegeven dat uit de reguliere administratie kan worden afgeleid dat de deelnemers aan het einde van het project nog onderwijs volgden, daargelaten wat daarvan moge zijn, leiden tot vernietiging van het besluit in zoverre. Als overwogen rust op eiseres de aan de subsidie verbonden verplichting om een inzichtelijke en controleerbare projectadministratie te voeren waaruit kan worden afgeleid of zij aan de verplichtingen heeft voldaan. Door zaken in de reguliere administratie op te nemen wordt niet aan deze verplichting voldaan.
2.11 Tot slot is verder niet gebleken dat verweerders besluitvorming, door het gegeven dat geen verslag aanwezig is van een afrondende controle over het jaar 2002-2003, om die reden onzorgvuldig is geweest. Het opmaken van een (apart) verslag had naar het oordeel van de rechtbank wel de voorkeur gehad, maar uit de Subsidieregeling ESF-3 vloeit niet expliciet de verplichting voort dat een dergelijk verslag dient te worden opgemaakt, terwijl het bovendien gaat om de feitelijke vaststelling van het gegeven dat 95% van de docenten de intakeformulieren ter bevestiging van de projectdeelname niet hebben ondertekend.
2.12 Met betrekking tot het schooljaar 2003-2004 heeft verweerder vastgesteld dat de intakeformulieren op een aantal belangrijke punten niet voldoen aan de bepalingen van de Subsidieregeling ESF-3. Zo zijn van de intakeformulieren er slechts enkele volledig ingevuld en zijn relevante gegevens zoals specifieke inspanningen, zelden vermeld. Voorts is, zoals verweerders gemachtigde ter zitting heeft verduidelijkt, de instroomkwalificatie niet vermeld. Abusievelijk is de beoogde uitstroomkwalificatie op de plaats van de instroomkwalificatie vermeld.
De rechtbank is van oordeel dat indien uit de intakeformulieren niet blijkt welke activiteiten voor de deelnemer worden ondernomen met het oog op de doelstelling neergelegd in artikel 4, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF-3, alsmede welke in- en uitstroomkwalificatie de deelnemer heeft (bereikt), de projectadministratie niet voldoet aan het bepaalde in de artikelen 11, tweede lid, in samenhang met artikel 4, eerste lid, alsmede in artikel 11, vijfde lid, gelezen in verbinding met bijlage 2 van de Subsidieregeling ESF-3. De projectadministratie vereist immers dat per deelnemer en per project de gegevens worden vastgelegd van onder meer het opleidingsniveau per deelnemer voor en na toepassing van de maatregel, alsmede dat per deelnemer een intakeformulier aanwezig dient te zijn, waarin de activiteiten worden opgenomen die voor de deelnemer worden ondernomen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat het vaststellen van de inspanningen per groep en het vervolgens bij de intake van de deelnemer bepalen in welke groep de deelnemer wordt geplaatst, niet voldoet aan de verplichting die op dit punt voortvloeit uit de Subsidieregeling ESF-3. De te ondernemen (extra) activiteiten dienen verder uit hun aard per deelnemer te worden geregistreerd bij aanvang van het project. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze registratie niet bij het indienen van de einddeclaratie of nadien worden hersteld omdat de te verrichten inspanningen reeds bij aanvang van het project dienen vast te staan.
Het standpunt van eiseres dat de benodigde informatie uit haar reguliere administratie kan worden afgeleid, kan de rechtbank, onder verwijzing naar hetgeen zij onder rechtsoverweging 2.10 heeft overwogen, niet volgen. Het standpunt van eiseres dat uit het voorbeeldformulier opgenomen in het Handboek ESF-3 3.0 niet expliciet de noodzaak van het invullen van de extra inspanningen blijkt, leidt - wat daar overigens ook van zij - niet tot het beoogde doel, aangezien de betreffende verplichtingen rechtstreeks voortvloeien uit de Subsidieregeling ESF-3.
2.13 Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan de bij de subsidieverleningen opgelegde verplichtingen, waaronder met name het juist en volledig invullen van de intakeformulieren. Gelet op het bepaalde in artikel 5, derde lid, aanhef en onder f, van de Subsidieregeling ESF-3 - in samenhang met artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb - volgt hieruit dat verweerder terecht de subsidie op nihil heeft vastgesteld respectievelijk naar nihil heeft gewijzigd.
2.14 Gelet op het vorenstaande behoeft hetgeen overigens door partijen is aangevoerd geen nadere bespreking. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
recht doende,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr.Y. Sneevliet als voorzitter en mrs. B.J. van Ettekoven en G.C. van Gelein Vintringa als leden en in het openbaar uitgesproken op 2 januari 2008.
De griffier: De voorzitter:
mr. J.J.A.G. van der Bruggen mr. Y. Sneevliet
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Let wel:
Ook als u in deze uitspraak (gedeeltelijk) in het gelijk bent gesteld, kan het van belang zijn hoger beroep in te stellen voor zover de rechtbank gronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen en u daar niet in wilt berusten.