Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 07/1584 BESLU
uitspraak van de meervoudige kamer d.d. 17 maart 2008
inzake
de stichting "[]",
tevens handelend onder de naam "[]",
eiseres,
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW),
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen een tweetal besluiten van verweerder van 9 mei 2007 (hierna: de bestreden besluiten), waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 11 augustus 2006 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder de aan eiseres toegekende rijksbijdrage voor [school 1] en [school2 ] voor de bekostigingsjaren 2001-2002 tot en met 2005-2006 lager vastgesteld en heeft zij voorts een bedrag van (in totaal) € 464.816,- van eiseres teruggevorderd.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 14 februari 2008, waar eiseres is vertegenwoordigd door de heer [] en is bijgestaan door haar gemachtigde mr. J. Schutter, werkzaam als advocaat te Woerden. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door mr. [], werkzaam bij het Ministerie van OCW en zijn gemachtigde mr. A.J. Boorsma, advocaat te Den Haag.
Feiten
2.1 Eiseres (althans haar rechtsvoorganger) vormt het bevoegde gezag van diverse scholen als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO). Tot deze scholen behoort een tweetal scholen voor voortgezet onderwijs (hierna: VO-scholen), te weten het [school 1] en het [school 2].
2.2 Naar aanleiding van signalen van instellingaccountants bij de jaarrekeningen over het jaar 2002 van een aantal VO-scholen, heeft de Auditdienst van het Ministerie van OCW (hierna: de Auditdienst) onderzoek gedaan naar samenwerkingsverbanden van drie VO-scholen met een aantal instellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (hierna: BVE-instellingen). Dit onderzoek heeft geleid tot besluiten om de rijksbijdragen aan deze VO-scholen voor de betrokken jaren te wijzigen en lager vast te stellen.
2.3 In het voorjaar van 2005 heeft de Auditdienst nader onderzoek verricht naar de samenwerkingsverbanden van vierendertig andere VO-scholen met een aantal BVE-instellingen. Twee van deze scholen zijn het [school 1] en het [school 2].
2.4 In een tweetal rapportages van 16 december 2005 heeft de Auditdienst haar bevindingen neergelegd van het onderzoek naar de samenwerkingsverbanden van het [school 1] en het [school 2] met (de rechtsvoorganger van) het [] (hierna: [de BVE-instelling]).
2.5 Bij brief van 8 maart 2006 heeft verweerder eiseres op de hoogte gebracht van zijn voornemen om naar aanleiding van de rapportages van de Auditdienst van 16 december 2005 de aan eiseres toegekende rijksbijdrage voor het [school 1] en het [school 2] voor de bekostigingsjaren 2001-2002 tot en met 2005-2006 lager vast te stellen en tot een bedrag van (in totaal) € 763.151,- van haar terug te vorderen.
2.6 Bij brief van 23 maart 2006 heeft eiseres haar zienswijze op het voornemen van verweerder kenbaar gemaakt.
2.7 Bij besluit van 24 mei 2006 heeft verweerder de aan eiseres toegekende rijksbijdrage voor het [school 1] en het [school 2] voor de bekostigingsjaren 2001-2002 tot en met 2005-2006 lager vastgesteld en heeft verweerder voorts een bedrag van (in totaal) € 464.816,- van eiseres teruggevorderd.
2.8 Eiseres heeft tegen het besluit van 24 mei 2006 bezwaar gemaakt en heeft dit op 20 december 2006 tijdens een hoorzitting bij de Commissie voor de bezwaarschriften van het Ministerie van OCW (hierna: de Adviescommissie) mondeling toegelicht.
2.9 De Adviescommissie heeft op 27 maart 2007 verweerder schriftelijk geadviseerd het bezwaar van eiseres ongegrond te verklaren.
2.10 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder - onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie - het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Standpunten van partijen
2.11 Eiseres heeft in beroep aangevoerd, samengevat weergegeven, dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat de betrokken leerlingen niet - zoals artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO voorschrijft - als werkelijk schoolgaand staan ingeschreven aan het [school 1] en het [school 2]. Volgens eiseres volgt uit (een grammaticale uitleg van) artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO dat alle leerlingen die bij een school als werkelijk schoolgaand staan ingeschreven voor bekostiging in aanmerking komen, tenzij sprake is van meer dan een half jaar verzuim. Alleen in dat laatste geval vervalt het recht op bekostiging. Bij geen van de betrokken leerlingen is echter sprake van een dergelijk verzuim. Ook overigens waren de betrokken leerlingen wel degelijk schoolgaand, nu het onderwijs aan hen steeds is georganiseerd en verzorgd onder (eind)verantwoordelijkheid van eiseres. Eiseres heeft aan dit onderwijs ook inhoud gegeven door onder meer te voorzien in begeleiding van leerlingen, voortgangsgesprekken en voortgangsrapportages. Aan een eventueel ontbreken van detacheringsovereenkomsten met de docenten die op [de BVE-instelling] belast waren met het onderwijs kan bovendien niet de conclusie worden verbonden dat het onderwijs niet onder verantwoordelijkheid van eiseres is uitgeoefend en dat daarom de leerlingen niet werkelijk schoolgaand waren. Ook heeft eiseres erop gewezen dat twee docenten van het [school 2] in de schooljaren 2002-2003 en 2003-2004 zijn ingezet bij het onderwijs op [de BVE-instelling]. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het rechtszekerheidbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Daartoe heeft zij gesteld dat zowel verweerder als de Onderwijsinspectie steeds op de hoogte zijn geweest van de samenwerking tussen eiseres en [de BVE-instelling] en de wijze waarop in dat kader het onderwijs werd vormgegeven. Inmiddels heeft het Ministerie van OCW ook allerlei regelingen getroffen om de eerdere (in de visie van verweerder verboden) samenwerking mogelijk te maken.
Ten slotte heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat het onredelijk is dat verweerder uitsluitend heeft opgetreden tegen samenwerkingsverbanden tussen VO-scholen en BVE- instellingen waarbij een groter bedrag dan € 100.000,- is verstrekt aan de BVE-instellingen. Voor deze ongelijke behandeling van onderwijsinstellingen bestaat volgens eiseres geen rechtvaardiging.
2.12 Verweerder heeft zich, samengevat weergegeven, op het standpunt gesteld dat het begrip "werkelijk schoolgaand" als bedoeld in artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO aldus dient te worden uitgelegd dat de leerlingen feitelijk aanwezig dienen te zijn op de school die de bekostiging vraagt en dat zij een onderwijsprogramma dienen te volgen dat voldoet aan de inrichtings- en examenvoorschriften voor voortgezet onderwijs. Indien de wetgever aan artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO een uitsluitend administratieve invulling had willen geven, was er geen reden geweest om het begrip "op die school als werkelijk schoolgaand" in het artikel op te nemen. De door eiseres voorgestane uitleg verdraagt zich niet alleen niet met een grammaticale interpretatie van artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO, maar evenmin met de wetsgeschiedenis en het doel van dit artikel. De ratio van de eis van een werkelijke schoolgang is dat uitsluitend die leerlingen de hoogte van de bekostiging van een school mede bepalen, die ook daadwerkelijk door die school een voortgezet onderwijsprogramma krijgen aangeboden. De betrokken leerlingen in de onderhavige zaak volgden geen voortgezet onderwijs op een locatie van het [school 1] of het [school 2]. Het onderwijs aan de betrokken leerlingen werd voorts gegeven door docenten die niet in dienst waren van eiseres maar van [de BVE-instelling]. De docenten werden niet door eiseres maar door [de BVE-instelling] ingeroosterd. Van detachering was dan ook geen sprake, ook al niet omdat de doorbetalingen door eiseres aan [de BVE-instelling] niet werden bepaald door het aantal ingehuurde uren, maar door het aantal leerlingen dat door eiseres voor bekostiging in aanmerking werd gebracht. Volgens verweerder hadden de betrokken leerlingen dan ook niet mogen worden meegenomen in de bekostiging van het [school 1] en het [school 2]. Voor eiseres had dit ook duidelijk moeten zijn, aangezien verweerder scholen er via verscheidene voorlichtingsbrochures uitdrukkelijk op heeft gewezen dat uitbesteding van onderwijs door een VO-school aan een BVE-instelling, waarbij de bekostiging aan laatstgenoemde wordt doorgesluisd, niet is toegestaan.
Verweerder heeft erop gewezen dat er geen sprake is geweest van een uitdrukkelijke (mondelinge of schriftelijke) toezegging van de zijde van verweerder of de Onderwijsinspectie dat de samenwerkingsverbanden met [de BVE-instelling] voor bekostiging in aanmerking zouden kunnen komen. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel is volgens verweerder dan ook geen sprake. Met haar in dit kader ingenomen standpunt dat het Ministerie van OCW inmiddels regelingen heeft getroffen om de eerder verboden samenwerking alsnog mogelijk te maken miskent eiseres dat voor de bepaling van de hoogte van de bekostiging de voor die periode geldende regelgeving doorslaggevend is. Bovendien is dit standpunt ook feitelijk onjuist, aangezien in artikel 2, tweede lid, van het Besluit Samenwerking VO-BVE is bepaald dat de samenwerking tussen een VO-school en een BVE-instelling uitsluitend tot bekostiging van de VO-school kan leiden, indien de leerling per leerjaar voor ten hoogste de helft van het aantal klokuren per schooljaar lessen of stages aan de andere school of instelling volgt.
Ten slotte heeft verweerder de stelling van eiseres betwist dat - door het hanteren van een drempelbedrag - sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Verweerder heeft erop gewezen dat bij samenwerkingsverbanden waarin in ruim vier jaar minder dan het bedrag van € 100.000,- is overgeheveld een nader onderzoek en terugvordering niet - en bij samenwerkingsverbanden waarin een groter bedrag is overgeheveld wél - doelmatig moet worden geacht. Volgens verweerder is dit een legitiem onderscheid.
Toepasselijk recht
2.13 De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de regelgeving zoals deze luidde ten tijde in dit geding van belang.
2.14 Artikel 96d, eerste lid, van de WVO bepaalt - voor zover hier van belang - dat het Rijk jaarlijks aan het bevoegde gezag van openbare en bijzondere scholen voor voortgezet onderwijs een bekostigingsbedrag verstrekt ten behoeve van de personeels- en exploitatiekosten gezamenlijk.
2.15 Ingevolge artikel 84, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVO worden - samengevat weergegeven - de grondslagen van de berekening van de formatieomvang van het in het eerste lid genoemde personeel in elk geval gevormd door een normatieve relatie tussen het aantal leerlingen en het aantal personeelsleden.
2.16 Artikel 7, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit WVO - voor zover thans van belang - bepaalt dat voor de toepassing van het bepaalde bij en krachtens de WVO de leerlingen op een school worden meegeteld die op de teldatum op die school als werkelijk schoolgaand staan ingeschreven, tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd.
2.17 Artikel 8, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit WVO bepaalt dat Onze Minister het bedrag, bedoeld in artikel 96d, eerste lid, van de WVO jaarlijks vaststelt. Het bedrag heeft betrekking op een kalenderjaar. Ingevolge het tweede lid neemt Onze Minister bij de vaststelling van dit bedrag wat het aantal leerlingen betreft in aanmerking het aantal leerlingen dat op 1 oktober van het jaar, voorafgaand aan het jaar waarop het in de eerste volzin bedoeld bedrag betrekking heeft, als werkelijk schoolgaand aan de school stond ingeschreven, onverminderd artikel 7.
2.18 Artikel 4:21, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat titel 4.2 (houdende bepalingen over subsidies) van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.
2.19 Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten; of
c. indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
2.20 Ingevolge artikel 4:57 van Pro de Awb - voor zover hier van belang - kunnen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld nog geen vijf jaren zijn verstreken.
Beoordeling van het geschil
2.21 In dit geding dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder de aan eiseres toegekende rijksbijdrage voor het [school 1] en het [school 2] voor de bekostigingsjaren 2001-2002 tot en met 2005-2006 terecht lager heeft vastgesteld. Hiertoe dient in de eerste plaats de vraag te worden beantwoord op welke wijze het begrip "werkelijk schoolgaand" als bedoeld in artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO dient te worden uitgelegd. Volgens verweerder volgt uit dit begrip dat de leerlingen feitelijk aanwezig dienen te zijn op de school waar zij zijn ingeschreven, alsmede dat zij op deze school een onderwijsprogramma dienen te volgen dat voldoet aan de inrichtings- en examenvoorschriften voor voortgezet onderwijs.
2.22 Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder in dit betoog niet worden gevolgd. Daartoe overweegt zij het volgende.
2.23 Uit de tekst van artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO volgt dat voor de bekostiging van een school enkel de leerlingen worden meegeteld die op de teldatum op die school als werkelijk schoolgaand staan ingeschreven, tenzij zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd. Uit de tekst van dit artikel kunnen met andere woorden geen andere eisen worden afgeleid dan dat (i) de leerlingen op de betreffende school staan ingeschreven als werkelijk schoolgaand en (ii) op de teldatum niet zonder geldige reden te veel schooldagen hebben verzuimd. Voor het betoog van verweerder dat uit artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO tevens voortvloeit dat een leerling onderwijs dient te volgen op (een locatie van) de school van inschrijving, is naar het oordeel van de rechtbank in de tekst van dit artikel geen steun te vinden. Evenmin ziet de rechtbank in op welke wijze uit de tekst van dit artikel zou kunnen worden afgeleid dat een leerling, om voor bekostiging in aanmerking te kunnen worden gebracht, een onderwijsprogramma dient te volgen dat voldoet aan de geldende inrichtings- en examenvoorschriften.
2.24 Naar het oordeel van de rechtbank is voor de door verweerder voorgestane uitleg evenmin steun te vinden in de wetsgeschiedenis van artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO. In de nota van toelichting bij artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO wordt onder meer het volgende opgemerkt:
"(...) De telling van de leerlingen is afhankelijk van het criterium "werkelijk schoolgaand". Dit is een vaag begrip dat problemen kan opleveren. Daarom is in artikel 7, evenals in het primair onderwijs, precies omschreven wanneer ingeschreven leerlingen niet meetellen, namelijk als zij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum meer dan de helft van het aantal schooldagen zonder geldige reden hebben verzuimd. (...)"
Uit deze toelichting volgt derhalve dat een op een school ingeschreven leerling voor de bekostiging mag worden meegeteld, indien hij vanaf het begin van het schooljaar tot de teldatum niet (zonder geldige reden) meer dan helft van het aantal schooldagen heeft verzuimd. Deze maximering van het toegestane schoolverzuim vormt met andere woorden de feitelijke invulling van het begrip "werkelijk schoolgaand", en niet - zoals verweerder in de bestreden besluiten heeft aangenomen - een aanvullende voorwaarde naast de eis dat de leerling feitelijk aanwezig dient te zijn op de school waar hij een voortgezet onderwijsprogramma volgt.
2.25 Uit het voorgaande volgt dat verweerder een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO. Meer in het algemeen overweegt de rechtbank dat ook de verschillende door het Ministerie van OCW uitgegeven voorlichtingsbrochures (bijvoorbeeld die van 8 oktober 2003, gepubliceerd in Gele Katern, nummer 22/23) waarin wordt betoogd dat leerlingen - om voor bekostiging in aanmerking te komen - feitelijk aanwezig dienen te zijn op de school waar zij een voortgezet onderwijsprogramma volgen, inhoudelijk niet in overeenstemming zijn met het bepaalde in artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO.
2.26 Nu verweerder in de bestreden besluiten ten onrechte heeft aangenomen dat de betreffende leerlingen van het [school 2] en het [school 1] ingevolge artikel 7 van Pro het Bekostigingsbesluit WVO slechts voor bekostiging in aanmerking komen indien zij op deze scholen voortgezet onderwijs hebben gevolgd, is de grondslag aan de bij de bestreden besluiten gehandhaafde wijziging van de aan eiseres toegekende rijksbijdrage komen te ontvallen. Hieruit vloeit voort dat ook de bij de bestreden besluiten gehandhaafde terugvordering een deugdelijke grondslag ontbeert. De bestreden besluiten komen wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb voor vernietiging in aanmerking.
2.27 Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden en weren geen verdere bespreking.
2.28 De rechtbank acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres in beroep. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,- voor verleende rechtshulp. Daarbij heeft de rechtbank in totaal twee punten toegekend voor respectievelijk het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting.
2.29 De rechtbank beslist als volgt.
Beslissing
De rechtbank Utrecht:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de bestreden besluiten,
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak,
veroordeelt verweerder in de kosten van eiseres in dit geding ten bedrage van € 644,-, aan haar te voldoen door de Staat der Nederlanden,
bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,- aan haar vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K.J. Veenstra als voorzitter en mr. H. Gorter en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Bouwewijnse als leden, en in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2008.
De griffier: De voorzitter van de meervoudige kamer:
mr. H.L.M. Obispo-van Rooijen mr. K.J. Veenstra
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
zaaknummer: SBR 07/1584 BESLU blad 7
uitspraak