Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 08/944
uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. 9 december 2008
inzake
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
tegen
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerder.
Inleiding
1.1 Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 15 februari 2008 (het bestreden besluit), waarbij verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 11 juni 2007 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder de voorwaarden waaronder eiser als medewerker van de Arbeidsinspectie zijn nevenwerkzaamheden mag uitoefenen aangescherpt.
1.2 Het beroep is behandeld ter zitting van 6 november 2008, waar eiser - daartoe ambtshalve opgeroepen - in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. M. Sanders, werkzaam bij de ACP politievakorganisatie te Leusden. Namens verweerder zijn verschenen H.A. Wessels en mr. A.N.R. Pherai, beiden werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Overwegingen
2.1 Eiser is bij verweerder in dienst als specialist bij de directie Arbeidsmarktfraude van de Arbeidsinspectie. Hij verzorgt met een oud-collega via hun vennootschap onder firma, genaamd [naam firma], opleidingen en trainingen voor bedrijven op het gebied van documentherkenning en identiteitsvaststelling. Voor deze nevenwerkzaamheden heeft verweerder bij besluit van 26 mei 2000 toestemming verleend, onder de randvoorwaarde dat met de directeur van de Arbeidsinspectie Regio Midden afspraken worden gemaakt over een vorm van periodieke verantwoording achteraf van de door eiser verrichte nevenwerkzaamheden. Deze mogen slechts het karakter van een opleiding hebben en niet van een advies.
2.2 Verweerder heeft het Bureau Beveiligingsambtenaar van zijn ministerie een onderzoek laten verrichten naar de handelwijze van eiser naar aanleiding van het bericht dat Axidus uitzendbureau (hierna: Axidus) haar administratie in het kader van de Wet identificatie en dienstverlening maandelijks door eiser heeft laten controleren. Op 8 december 2006 heeft het Bureau Beveiligingsambtenaar aan verweerder gerapporteerd. Daarin is vermeld dat uit het onderzoek niet is gebleken dat eiser dan wel [naam firma] identiteitsdocumenten van door Axidus uitgezonden werknemers heeft gecontroleerd. Voorts is in het rapport vermeld dat is komen vast te staan dat:
- eiser vanuit [naam firma] opleidingen en in-company trainingen heeft verzorgd/verzorgt ten behoeve van Axidus;
- deze opleidingen/trainingen gericht zijn op identiteitscontrole en training in herkenning van identiteitsdocumenten door medewerkers van Axidus;
- er een overeenkomst bestaat tussen het opleiding/trainingbureau van de uitzendbranche Artra (hierna: Artra) en [naam firma];
- Axidus en [naam firma] eenmalig gezamenlijk een beursstand hebben bemensd tijdens een beurs in het Westland;
- ten behoeve van die beurs door Axidus en [naam firma] ook een gezamenlijke folder is ontworpen, gedrukt en uitgegeven;
- het bij Axidus bekend is dat eiser werkt bij de Arbeidsinspectie.
2.3 Bij besluit van 11 juni 2007 heeft verweerder de volgende (aanvullende) voorwaarden gesteld voor de nevenwerkzaamheden van eiser:
1. het is eiser niet toegestaan om in het kader van de trainingen/opleidingen die hij verzorgt of anderszins identiteits- of andere documenten te gebruiken van werknemers die in dienst zijn bij de organisaties van wie hij medewerkers traint/opleidt;
2. het is eiser niet toegestaan om gezamenlijk met bedrijven die onderwerp kunnen zijn van toezicht door de Arbeidsinspectie promotieactiviteiten te ontplooien;
3. het is eiser niet langer toegestaan in-company trainingen en opleidingen te verzorgen.
2.4 De eerste voorwaarde is de bevestiging van een bij besluit van 22 november 2006 opgelegde voorwaarde. Deze voorwaarde is opgelegd naar aanleiding van een incident waarbij tijdens een in-company training door [naam firma] steekproefsgewijs documenten van medewerkers in dienst van het betreffende uitzendbureau zijn gebruikt. Eiser heeft te kennen gegeven dat het beroep zich niet richt tegen deze voorwaarde.
2.5 Eiser heeft aangevoerd dat het bij de tweede en de derde voorwaarde gaat om activiteiten waarbij de vrijheid van onderwijs, zoals bepaald in artikel 23 van Pro de Grondwet, in het geding is. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 16 november 1989 (TAR 1990, 13) blijkt dat nevenwerkzaamheden waarbij de vrijheid van onderwijs in geding is, slechts mogen worden verboden als de goede vervulling van de functie of de openbare dienst door de uitoefening van dit grondrecht in ontoelaatbare mate wordt aangetast. Artikel 125 van Pro de Ambtenarenwet (Aw) is in dat geval niet van toepassing.
2.6 De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de vrijheid van onderwijs bij de tweede voorwaarde niet in geding is. Het ontplooien van promotieactiviteiten is geen activiteit die valt onder de bescherming van artikel 23 van Pro de Grondwet. Promotieactiviteiten zijn immers geen noodzakelijke voorwaarde voor het geven van onderwijs, zoals omschreven in
artikel 23, tweede lid, van de Grondwet. De rechtbank dient de tweede voorwaarde derhalve aan artikel 125 van Pro de Aw te toetsen. Verweerder heeft erkend dat de vrijheid van onderwijs bij de derde voorwaarde wel in geding is. De derde voorwaarde toetst de rechtbank derhalve aan het criterium zoals geformuleerd door de CRvB.
2.7 Ingevolge artikel 125, eerste lid, aanhef en onder k, van de Aw worden voor de ambtenaren, door of vanwege het rijk aangesteld, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften gesteld betreffende het verbieden van nevenwerkzaamheden waardoor de goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met de functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Dit voorschrift is uitgewerkt in artikel 61 van Pro het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). In artikel 61, eerste lid, van het ARAR is bepaald dat de ambtenaar verplicht is opgave te doen van de nevenwerkzaamheden die hij verricht of voornemens is te gaan verrichten, die de belangen van de dienst voor zover deze in verband staan met zijn functievervulling, kunnen raken. Ingevolge artikel 61, vierde lid, van het ARAR is het de ambtenaar verboden nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels omtrent dit verbod worden gesteld. Deze nadere regels zijn gesteld in de Circulaire nevenwerkzaamheden SZW-ambtenaren (hierna: de Circulaire), die met ingang van 29 januari 1999 in werking is getreden.
2.8 Eiser heeft gesteld dat de tweede voorwaarde te ruim is geformuleerd. Ieder bedrijf in Nederland kan onderwerp zijn van toezicht door de Arbeidsinspectie. Dit betekent dat [naam firma] met geen enkel bedrijf nog gezamenlijke promotieactiviteiten mag ondernemen.
2.9 Verweerder heeft ter zitting expliciet toegezegd dat het blijft toegestaan dat [naam firma] gezamenlijk promotieactiviteiten onderneemt met vak- en brancheorganisaties of opleidingsinstituten, hetgeen bij eiser ook bekend is. Ter zitting heeft verweerder voorts verklaard dat de gestelde voorwaarde met name bedoeld is om gezamenlijke promotieactiviteiten met uitzendbureaus te voorkomen en dat hij bereid is om per geval te bespreken of gezamenlijke promotieactiviteiten zijn toegestaan.
2.10 De rechtbank is van oordeel dat verweerder de tweede voorwaarde in redelijkheid heeft kunnen stellen. Eiser heeft verklaard dat hij ermee bekend is dat verweerder met die voorwaarde niet het oog heeft op vak- en brancheorganisaties of opleidingsinstituten, maar met name op uitzendbureaus. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gezamenlijk ondernemen van promotieactiviteiten met uitzendbureaus in de sfeer van belangenverstrengeling ligt en dat dit de goede functionering van de Arbeidsinspectie kan schaden.
2.11 Ten aanzien van de derde voorwaarde heeft eiser gesteld dat verweerder ten onrechte een onderscheid maakt tussen workshops, die wel zijn toegestaan, en in-company trainingen. De enige verschillen tussen een in-company training en een workshop zijn dat een workshop geschiedt op basis van een open inschrijving en niet wordt gegeven in de kantoorruimte van het betreffende bedrijf. Het niet mogen geven van in-company trainingen is volgens eiser een zeer grote beperking van zijn nevenwerkzaamheden. Ter zitting heeft hij gesteld dat de in-company trainingen, die soms zijn geregeld via Artra, zeker de helft van de werkzaamheden van [naam firma] omvatten. Eiser heeft er voorts op gewezen dat uit de uitspraak van de CRvB van 16 november 1989 blijkt dat het onvoldoende is dat uit de vrees voor ongewenste gevolgen zonder meer wordt afgeleid dat deze gevolgen aan de beoogde combinatie van functies zijn verbonden.
2.12 Verweerder heeft gesteld dat door het geven van in-company trainingen het beeld ontstaat dat er sprake is van een nauwe relatie tussen [naam firma] en het bedrijf waaraan de training wordt verstrekt. Hierdoor ontstaat de schijn van belangenverstrengeling tussen eiser als medewerker van de Arbeidsinspectie en het bedrijf. Het is van essentieel belang dat de integriteit van de Arbeidsinspectie niet op enigerlei wijze in het geding kan komen. Het is van groot belang dat ook binnen de organisatie van de Arbeidsinspectie duidelijk is dat er geen enkele tolerantie is voor medewerkers die activiteiten ontplooien waardoor de integriteit van de Arbeidsinspectie in het geding kan komen. Verweerder stelt dat het risico van de schijn van belangenverstrengeling zich bij het voorval met Axidus ook heeft verwezenlijkt. Naar aanleiding van de, achteraf bezien niet op waarheid berustende, mededeling van de directeur van Axidus dat de administratie van Axidus in het kader van de Wet identificatie en dienstverlening maandelijks door eiser werd gecontroleerd, is binnen de Arbeidsinspectie grote onrust ontstaan. Het feit dat er bij de door eiser verzorgde training voor Axidus geen sprake is geweest van belangenverstrengeling, betekent niet dat deze kwestie door (interne) beeldvorming niet heeft geleid tot imagoschade.
2.13 De rechtbank is van oordeel dat verweerder ook de derde voorwaarde in redelijkheid heeft kunnen stellen. De rechtbank acht hierbij van belang dat de CRvB in zijn uitspraak van 16 november 1989 heeft aangegeven dat het door hem geïntroduceerde criterium ‘in ontoelaatbare mate’ dient om aan te geven dat niet elke belemmering van de openbare dienst, hoe klein ook, een rechtvaardiging oplevert de ambtenaar in zijn grondrechten te beknotten. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het geven van in-company trainingen de schijn van belangenverstrengeling kan meebrengen. Een training ten kantore van een bedrijf, slechts toegankelijk voor de medewerkers van dat bedrijf, doet het beeld ontstaan van een nauwe relatie tussen [naam firma] en het betreffende bedrijf. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze schijn van belangenverstrengeling het goede functioneren van een organisatie als de Arbeidsinspectie in volstrekt ontoelaatbare mate aantast. De rechtbank acht het in dit verband van belang dat de Circulaire als meetpunten voor de beoordeling van nevenwerkzaamheden noemt:
* de vraag of zich in belangrijke mate publieke effecten kunnen voordoen waardoor op zichzelf aanvaardbare nevenwerkzaamheden toch extern negatief kunnen worden beoordeeld;
* de vraag of de nevenwerkzaamheden een negatieve uitwerking kunnen hebben op de handhavingsmogelijkheden in de ambtelijke functie.
De schijn van belangenverstrengeling heeft zich bij het voorval met Axidus daadwerkelijk verwezenlijkt. Het feit dat het in dit geval met name ging om interne imagoschade maakt dat niet anders. De rechtbank acht het voorts van belang dat, mede gezien de verklaring die eiser in het kader van het door het Bureau Beveiligingsambtenaar verrichte onderzoek heeft afgelegd, aannemelijk is geworden dat het in de branche genoegzaam bekend is dat eiser werkzaam is bij de Arbeidsinspectie.
2.14 Ten aanzien van de door eiser gestelde nadelige gevolgen van het bestreden besluit, overweegt de rechtbank dat deze niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Verweerder heeft er ter zitting overigens op gewezen dat het wel blijft toegestaan dat de vennoot van eiser namens [naam firma] een in-company training verzorgt.
2.15 Hetgeen door eiser in beroep is aangevoerd kan dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank Utrecht,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G.J. van Binsbergen en in het openbaar uitgesproken op 9 december 2008.
De griffier: De rechter:
mr. J.K. van de Poel mr. G.J. van Binsbergen
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.