Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 10/786
uitspraak van de voorzieningenrechter op het verzoek om voorlopige voorziening van
[verzoeker], te [woonplaats], verzoeker,
gemachtigde: mr. J.E. Jalandoni, advocaat te Utrecht
over een besluit van
de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder,
gemachtigden: [X] en mr. F. Sevriens.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 20 januari 2010 heeft verweerder verzoekers aanvraag van 5 januari 2010 om afgifte van een laissez passer voor het Verenigd Koninkrijk afgewezen. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 26 februari 2010 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Verzoeker heeft hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld. Bij verzoekschrift van 8 maart 2010 heeft verzoeker de voorzieningenrechter verzocht om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat aan hem een laissez passer wordt verstrekt, op straffe van verbeurte van een dwangsom van
€ 25.000,- voor iedere dag dat verweerder in gebreke blijft.
1.2 Het verzoek is behandeld ter zitting van 15 maart 2010, waar verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [X] en mr. F. Sevriens. Als tolk was aanwezig mevrouw [Y].
Overwegingen
2.1 Volgens artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Verzoeker, in het bezit van de Filippijnse nationaliteit, heeft bij faxbericht van 5 januari 2010 bij verweerder een aanvraag voor een laissez passer ingediend om naar het Verenigd Koninkrijk te reizen van 22 maart tot 7 april 2010. Verzoeker heeft daarbij als reden opgegeven dat hij is uitgenodigd om op 25 maart 2010 de Sir Stanley Tomlimson Memorial Lecture te houden voor het Institute of Asia Pacific Studies van de University van Nottingham. Verzoeker heeft daarbij verder aangegeven dat er, omdat hij na de uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg Europese Gemeenschappen van 30 september 2009 in de zaak [verzoeker] tegen de Raad van de Europese Unie (LJN: BJ9830) niet meer vermeld staat op de zogeheten EU-terroristenlijst, geen beletselen meer bestaan voor verstrekking van een laissez passer. Een afschrift van de op 4 januari 2010 gedateerde uitnodiging van de co-director van dat Instituut, dr. [Z], heeft verzoeker ter onderbouwing met de aanvraag meegezonden.
2.3 Bij besluit van 20 januari 2010 heeft verweerder deze aanvraag, onder verwijzing naar artikel 15, tweede lid, van de Paspoortwet (hierna: de wet) en naar het door verweerder gehanteerde beleid, afgewezen, omdat geen sprake is van een aantoonbare humanitaire noodzaak om te reizen naar het buitenland.
2.4 Na een hoorzitting op 25 februari 2010 heeft verweerder bij besluit van 26 februari 2010 het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich daarbij allereerst op het standpunt gesteld dat verzoeker niet de vluchtelingenstatus bezit. Verder voldoet verzoeker niet aan de criteria voor de verstrekking van een laissez passer op basis van het (algemene) beleid. Omdat geen sprake is van deelname aan vredesbesprekingen met de Filippijnse autoriteiten of van het bijwonen van een eigen rechtszaak in Luxemburg, wordt evenmin voldaan aan het door verweerder speciaal voor verzoeker gehanteerde beleid. Verweerder heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het door verweerder gevoerde beleid ruimer is dan het criterium van artikel 25, tweede lid, van de Richtlijn 2004/83/EG (hierna: de Definitierichtlijn).
2.5 Verzoeker heeft in beroep, evenals in bezwaar - samengevat - aangevoerd dat hij, hoewel hij niet als zodanig is toegelaten, een erkend vluchteling is, en al sinds 1989 (bedoeld wordt 1987) in Nederland verblijft. In dit verband heeft verzoeker gewezen op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 december 1992 (LJN: AQ1377) en van 21 februari 1995 (LJN: AP9462) en op de uitspraak van de Rechtseenheidskamer van de rechtbank ’s-Gravenhage van 11 september 1997 (LJN: AL5974). Vanwege zijn vluchtelingenstatus dienen hem, op grond van artikel 28 van Pro het Vluchtelingenverdrag (hierna: het Vlv), dan wel op grond van artikel 25, eerste lid, van de Definitierichtlijn, reisdocumenten verstrekt te worden. Het restrictieve beleid van verweerder is niet in overeenstemming met de Definitierichtlijn, omdat er geen dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zijn die zich daartegen verzetten, althans dat standpunt is door verweerder niet ingenomen, aldus verzoeker.
De voorzieningenrechter overweegt het volgende.
2.6 De aanspraken van niet-Nederlanders op de verstrekking van reisdocumenten voor vluchtelingen, dan wel reisdocumenten voor vreemdelingen zijn neergelegd in de artikelen 11 tot en met 15 van de wet.
2.7 Artikel 14 van Pro de wet bepaalt dat aan andere in een der landen van het Koninkrijk toegelaten vreemdelingen dan bedoeld in de artikelen 11, 12 en 13, die geen reisdocument van een ander land kunnen verkrijgen dan wel die kunnen aantonen dat van hen redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat zij van een ander land een reisdocument aanvragen, kan binnen de grenzen bij deze wet bepaald, een reisdocument voor vreemdelingen worden verstrekt.
2.8 Artikel 15, tweede lid, van de wet bepaalt dat in bijzondere gevallen aan een vreemdeling die zich tijdelijk op het grondgebied van een der landen van het Koninkrijk mag bevinden en niet in aanmerking komt voor verstrekking van een reisdocument op grond van artikel 14, een nooddocument dan wel een reisdocument voor vreemdelingen kan worden verstrekt.
2.9 Artikel 6 van Pro de Paspoortuitvoeringsregeling buitenland 2001 bepaalt dat de Minister van Buitenlandse Zaken naast de in de wet genoemde gevallen tevens aanvragen in ontvangst neemt voor en gaat over tot de verstrekking van laissez passer’s ten behoeve van de in artikel 15, tweede lid, van de wet bedoelde personen.
2.10 De gerectificeerde beleidsregels verstrekking laissez passers op grond van de Paspoortwet (29 oktober 2001, DPC/VV/878, gepubliceerd in de Staatscourant van 2 november 2001, 213, en van 4 februari 2005, 25, hierna: de beleidsregels) luiden - voor zover thans van belang - als volgt. Artikel 15, tweede lid, van de wet biedt de grondslag voor een belangenafweging tussen het reisbelang van de individuele vreemdeling en het algemene belang van goede interstatelijke betrekkingen. De Minister beoordeelt, op grond van de hiervoor vermelde artikelen, in welke gevallen een vreemdeling in aanmerking kan komen voor een laissez passer, een nooddocument. De Minister voert daarbij een restrictief beleid. Het belang van de vreemdeling om in het bezit te worden gesteld van een laissez passer wordt afgezet tegen de mogelijke schade die de afgifte van een dergelijk reisdocument kan hebben voor de interstatelijke betrekkingen tussen Nederland en de staat waarvan de aanvrager onderdaan is. De Minister zal aanvragen om afgifte van een laissez passer in Nederland eerst inwilligen indien sprake is van een aantoonbare humanitaire noodzaak om te reizen. Een dergelijke noodzaak bestaat ondermeer in geval van ernstige ziekte van de aanvrager, diens echtgeno(o)t(e) of een nabije bloedverwant, het bijwonen van de begrafenis van de echtgeno(o)t(e) of een nabije bloedverwant of een huwelijk van een nabije bloedverwant.
2.11 Verweerder heeft in de besluitvorming verder aangegeven dat ten aanzien van verzoeker een specifiek beleid wordt gevoerd, inhoudende dat verzoeker in beginsel in de gelegenheid wordt gesteld te reizen voor het bijwonen van zijn eigen rechtszaken in Luxemburg of wanneer hij wordt uitgenodigd voor deelname aan vredesbesprekingen met de Filippijnse overheid, voor zover die in Oslo worden gehouden en worden gefaciliteerd door de Noorse overheid. Voor die doeleinden zijn in het (recente) verleden ook laissez passer’s aan verzoeker verstrekt.
2.12 Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting stelt de voorzieningenrechter vast dat tussen partijen niet langer in geschil is dat verzoeker vluchteling is, maar dat hem destijds, onder toepassing van artikel 15, tweede lid, van de Vreemdelingenwet (oud), de toegang tot Nederland geweigerd mocht worden op grond van het gewichtige belang van de Nederlandse staat. Voorts heeft als uitgangspunt te gelden dat verzoeker gegronde vrees heeft voor vervolging in de zin van artikel 1A van het Vlv en dat artikel 3 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden er aan in de weg staat dat verzoeker – direct of indirect – naar zijn land van herkomst wordt verwijderd.
2.13 De voorzieningenrechter stelt voorts vast dat tussen partijen evenmin in geschil is dat, omdat verzoeker niet als vluchteling, of anderszins tot Nederland is toegelaten, hem - naar nationaal recht - alleen in bijzondere gevallen een nooddocument op grond van artikel 15, tweede lid, van de wet kan worden verleend.
2.14 Verweerder hanteert ter uitvoering van deze bepaling beleid, zoals omschreven in rechtsoverweging 2.10. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is dit beleid in zijn algemeenheid niet onredelijk te achten. Verweerder heeft in verzoekers geval conform dit beleid gehandeld. Het houden van een lezing aan een wetenschappelijk instituut in het buitenland valt, ook met de door verzoeker ter zitting gegeven toelichting, naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet te scharen onder een humanitaire noodzaak om te reizen als bedoeld in de beleidsregels. Verzoeker heeft ook verder niet aannemelijk gemaakt dat in zijn geval sprake is van een humanitaire noodzaak. De omstandigheid dat eiser al sinds 1987 in Nederland verblijft en dat hij in de jaren negentig van de vorige eeuw wel een aantal keren een laissez passer voor vergelijkbare doeleinden heeft gekregen, maakt dit niet anders.
2.15 Verweerder hanteert ten aanzien van verzoeker, zoals aangegeven in rechtsoverweging 2.11, verder nog een bestendige gedragslijn die op één lijn te stellen is met buitenwettelijk, begunstigend beleid. Dit buitenwettelijke beleid kan, evenals de vraag of daarop een uitzondering gemaakt had dienen te worden, volgens vaste rechtspraak door de bestuursrechter slechts terughoudend worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid in beginsel als een gegeven wordt aanvaard met dien verstande dat wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast. Dit betekent dat er geen ruimte is voor de beoordeling of dit beleid in een afzonderlijk geval tot een onredelijke uitkomst of tot willekeur leidt. Het vorenstaande toepassend op het onderhavige geval brengt de voorzieningenrechter tot de voorlopige conclusie dat het betoog van verzoeker, inhoudende dat verweerder in afwijking van zijn beleid aan hem een laissez passer had moeten verlenen, niet kan slagen. Verweerder heeft zijn beleid consistent toegepast en de voorzieningenrechter ziet binnen de haar toekomende beperkte toetsingsmogelijkheid vooralsnog geen ruimte om dit beleid onaanvaardbaar te achten in die zin dat verweerder, al dan niet met gebruikmaking van artikel 4:84 van Pro de Awb, ten aanzien van verzoekers aanvraag om afgifte van een laissez passer voor een niet in de gedragslijn genoemde situatie, een ruimer buitenwettelijk beleid voor verzoeker had moeten voeren.
2.16 Ten aanzien van verzoekers beroep op artikel 25, eerste lid, van de Definitierichtlijn, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
2.17 Artikel 25, eerste lid, van de Definitierichtlijn bepaalt dat de lidstaten personen met de vluchtelingenstatus reisdocumenten in de in de bijlage bij het Verdrag van Genève vermelde vorm voor reizen buiten hun grondgebied verstrekken, tenzij dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten.
2.18 Verzoeker heeft betoogd dat die bepaling, omdat die niet uitdrukkelijk bepaalt dat de vluchteling ook toegelaten moet zijn, ook op verzoeker, als niet toegelaten vluchteling, van toepassing is. De voorzieningenrechter begrijpt het standpunt van verzoeker aldus dat die bepaling niet juist in het nationale recht is overgenomen, en dat - nu de implementatietermijn is afgelopen - hem een rechtstreeks beroep op die bepaling toekomt.
2.19 De voorzieningenrechter volgt verzoeker vooralsnog niet in dit verder niet nader onderbouwde betoog. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat artikel 25, eerste lid, van de Definitierichtlijn vrijwel gelijkluidend is aan artikel 28, eerste lid, van het Vlv, dat in het nationale recht uitvoering heeft gekregen in de artikelen 11 en volgende van de wet. Zonder nadere motivering valt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet in te zien dat het de bedoeling van de Definitierichtlijn is dat de reikwijdte van artikel 25 verder Pro zou strekken dan die van artikel 28 van Pro het Vlv. Vooralsnog kan dan ook niet gezegd worden dat sprake is van een onjuiste implementatie of een onjuiste toepassing van de Definitierichtlijn.
2.20 De voorzieningenrechter merkt ten slotte nog op dat verzoeker, in verband met de omstandigheid dat hij al geruime tijd in Nederland verblijft, zonder dat dat verblijf is gestoeld op enige verblijfsvergunning, zich - desgewenst - tot de minister van Justitie dient te wenden.
2.21 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat er geen grond is voor het oordeel dat het beroep een redelijke kans van slagen heeft. De voorzieningenrechter zal het verzoek dan ook afwijzen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. A.M. Overbeeke en in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2010.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. K.S. Smits mr. A.M. Overbeeke
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.