Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 08/966
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Nederlandse Frees Maatschappij B.V., te Mijdrecht, eiseres,
gemachtigde: mr. C.N.G.M. Starmans, advocaat te Utrecht,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
gemachtigde: mr. R.W.J. Crommelin, werkzaam hij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Inleiding
1.1 Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 16 augustus 2006. Bij besluit van 18 februari 2008 heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 28 oktober 2009, waar namens eiseres is verschenen [directeur], statutair directeur van eiseres. Eiseres en verweerder hebben ter zitting bij monde van hun gemachtigden hun standpunten toegelicht.
Overwegingen
2.1 De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
2.2 Op 13 september 2005 is een controle uitgevoerd bij het bedrijf van eiseres op de naleving van de bepalingen krachtens de Arbeidstijdenwet (Atw). Op het bedrijf van eiseres vond, zo leidt de Arbeidsinspectie af uit verklaringen van getuigen en een vertegenwoordiger van eiseres, arbeid plaats die bestond uit onder meer het frezen van asfalt en het transporteren van machines naar de plaats waar gefreesd moet worden. In een (aanvullend) boeterapport van 3 juli 2006 heeft verweerder, mede gelet op de door eiseres ingediende zienswijze, geconcludeerd dat sprake is geweest van vierenvijftig beboetbare overtredingen van de Atw die zijn begaan door in totaal twaalf werknemers.
2.3 In het primaire besluit van 16 augustus 2006 is onder meer overwogen dat de overtredingen van een drietal werknemers van eiseres op een drietal onderscheiden dagen niet worden beboet. Verweerder heeft vervolgens een boete van € 7.950,- aan eiseres opgelegd. Deze boete heeft verweerder in het bestreden besluit op bezwaar gehandhaafd.
2.4 Eiseres heeft zich ter zitting in de eerste plaats beroepen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 4 maart 2009 in de zaak Mandemakers (LJN: BH4621). Eiseres heeft gesteld dat de Atw door middel van richtlijnconforme uitleg onvoldoende grondslag biedt om een bestuurlijke boete voor de hier aan de orde zijnde gedragingen op te leggen. Volgens eiseres was verweerder dan ook niet bevoegd om de bestreden boete op te leggen.
2.5 Verweerder heeft zijn standpunt over (de gevolgen van) de uitspraak in de zaak Mandemakers uitgebreid uiteengezet in zijn brief van 31 juli 2009.
2.6 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van Richtlijn nr. 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (hierna: de Richtlijn) wordt voor de toepassing van deze richtlijn verstaan onder arbeidstijd: de tijd waarin de werknemer werkzaam is, ter beschikking van de werkgever staat en zijn werkzaamheden of functie uitoefent, overeenkomstig de nationale wetten en/of gebruiken. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt verstaan onder rusttijd: de tijd die geen arbeidstijd is.
2.7 Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Atw wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder werkgever:
1°. degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten;
2°. degene aan wie een ander ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder 1°.
Ingevolge die aanhef en onder b, wordt verstaan onder werknemer: de ander bedoeld onder a.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen mede verstaan onder werkgever: degene die zonder werkgever of werknemer in de zin van het eerste lid te zijn, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten.
Ingevolge die aanhef en onder b, wordt mede verstaan onder werknemer: de ander bedoeld onder a.
2.8 Ingevolge artikel 5:5, tweede lid, van de Atw, zoals deze bepaling luidde ten tijde van de gestelde overtredingen en het primaire besluit, organiseert de werkgever de arbeid zodanig, dat de werknemer van 18 jaar of ouder een onafgebroken rusttijd heeft van ten minste 11 uren in een aaneengesloten tijdruimte van 24 uren, welke rusttijd éénmaal in elke aaneengesloten tijdruimte van 7 maal 24 uren mag worden ingekort tot ten minste 8 uren. De in de vorige volzin bedoelde tijdruimte vangt aan op het eerste tijdstip van de dag waarop de werknemer arbeid verricht.
2.9 Ingevolge artikel 5:7, derde lid, van de Atw, zoals deze bepaling luidde ten tijde van de gestelde overtredingen en het primaire besluit, organiseert de werkgever de arbeid zodanig, dat de werknemer van 18 jaar of ouder ten hoogste 10 uren per dienst, in elke periode van 4 achtereenvolgende weken gemiddeld 50 uren per week en in elke periode van 13 achtereenvolgende weken gemiddeld 45 uren per week arbeid verricht.
2.10 Ingevolge artikel 5:8, derde lid, van de Atw, zoals deze bepaling luidde ten tijde van de gestelde overtredingen en het primaire besluit, organiseert de werkgever de arbeid zodanig, met inachtneming van artikel 5:7, derde lid, dat een werknemer van 18 jaar of ouder die arbeid verricht in nachtdienst:
a. ten hoogste 9 uren per nachtdienst en in elke periode van 13 achtereenvolgende weken gemiddeld 40 uren per week arbeid verricht;
b. in elke periode van 13 achtereenvolgende weken:
1°. indien de arbeid eindigt vóór of op 02.00 uur: niet meer dan ten hoogste 52 maal arbeid in nachtdienst verricht;
2°. in andere gevallen: niet meer dan ten hoogste 28 maal arbeid in nachtdienst verricht;
c. na het verrichten van arbeid in nachtdienst, welke arbeid eindigt ná 02.00 uur, een onafgebroken rusttijd heeft van ten minste 14 uren, welke rusttijd éénmaal in elke aaneengesloten tijdruimte van 7 maal 24 uren mag worden bekort tot ten minste 8 uren;
d. na een reeks van ten minste 3 en ten hoogste 7 maal achtereen arbeid te hebben verricht in nachtdienst, een onafgebroken rusttijd heeft van ten minste 48 uren.
2.11 Ingevolge artikel 5:15, derde lid, aanhef en onder b, van de Atw, zoals deze bepaling luidde ten tijde van de gestelde overtredingen en het primaire besluit en voor zover thans van belang, geldt, indien een werknemer tijdens een dienst arbeid verricht waarop meerdere regels ten aanzien van dezelfde arbeid van toepassing zijn, en waarbij twee of meer van die regels elk ten minste 1 uur tijdens het verrichten van die arbeid van toepassing zijn, indien het een werknemer van 18 jaar of ouder betreft, dat hij tijdens die dienst ten hoogste 10 uren arbeid verricht en hij na die dienst een onafgebroken rusttijd heeft van ten minste 11 uren.
2.12 Ingevolge artikel 5:15, zesde lid, van de Atw, zoals deze bepaling luidde ten tijde van de gestelde overtredingen en het primaire besluit, organiseert de werkgever de arbeid zodanig, dat de werknemer geen arbeid verricht in strijd met dit artikel.
2.13 Ingevolge artikel 10:1 van Pro de Atw, zoals deze bepaling luidde ten tijde van de gestelde overtredingen en het primaire besluit en voor zover thans van belang, wordt als beboetbaar feit aangemerkt het niet naleven van de artikelen 5:5, 5:7, derde lid en 5:15, zesde lid.
2.14 Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat de hierboven vermelde regelgeving ten tijde van het besluit op bezwaar niet - althans niet op de voor de beoordeling van het bezwaar relevante wijze - gewijzigd was.
2.15 In de uitspraak Mandemakers heeft de AbRS, zoals te lezen valt in overweging 2.6 van die uitspraak, partijen - dus ook verweerder in de onderhavige zaak - voorafgaand aan de zitting schriftelijk de vraag voorgelegd of naar hun mening in de Nederlandse arbeidstijdenwetgeving een definitie is opgenomen van het begrip arbeidstijd die invulling geeft aan artikel 2 van Pro de Richtlijn en zo neen, of het in overeenstemming is te achten met het Gemeenschapsrecht, mede gelet op de uitspraak van het Hof van Justitie van 8 oktober 1987 in de zaak Kolpinghuis (Jurispr. 1987, blz. 03969), dat de minister zich voor de handhaving van de Atw rechtstreeks heeft gebaseerd op artikel 2, eerste lid, van de Richtlijn.
2.16 Vervolgens heeft de AbRS in overweging 2.6.2 van de uitspraak onder meer het volgende overwogen:
“ […] In de Atw zijn geen definitieomschrijvingen opgenomen van de begrippen arbeid en arbeidstijd. Anders dan door de minister is betoogd, is de Afdeling van oordeel dat uit de in artikel 1:1 van Pro de Atw gegeven omschrijvingen van de begrippen werkgever en werknemer geen rechtszekere definitie van het begrip arbeidstijd volgt. Artikel 2 van Pro de richtlijn is in zoverre niet geïmplementeerd.
In dit geding is ten aanzien van de genoemde reistijd niet duidelijk of sprake is van "het ter beschikking staan van de werkgever" in de zin van de definitie uit artikel 2, eerste lid, van de richtlijn. Nog los van de vraag hoe dit begrip moet worden uitgelegd, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of in dit geval kan worden geoordeeld dat de Atw door middel van richtlijnconforme uitleg voldoende grondslag biedt om een bestuurlijke boete op te leggen aan Mandemakers. In dit verband wijst zij op voormeld arrest van het Hof van Justitie in de zaak Kolpinghuis, waaruit volgt dat richtlijnconforme uitleg van bepalingen van nationaal strafrecht zijn begrenzing vindt in de algemene rechtsbeginselen die deel uitmaken van het Gemeenschapsrecht, met name het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht. Deze uitspraak is, wat betreft niet volledig omgezette richtlijnen, bevestigd in de uitspraak van het Hof van Justitie van 26 september 1996 in zaak C-168/95, Arcero (Jurispr. 1996, blz. I-04705). Hoewel het in het onderhavige geval niet gaat om bepalingen van nationaal strafrecht, zoals in de zaken Kolpinghuis en Arcero, maar om bepalingen die zien op het opleggen van een bestuurlijke boete, gaat de Afdeling er vanuit dat het oordeel van het Hof van Justitie ook in onderhavig geval van toepassing is.
Nu artikel 2 van Pro de richtlijn, wat betreft de definitieomschrijving van arbeidstijd, niet is geïmplementeerd in de Atw en deze definitieomschrijving en de uitleg daarvan in dit geval van doorslaggevende betekenis zijn voor de vraag of sprake is van een overtreding van de Atw, verzet de rechtszekerheid zich tegen richtlijnconforme uitleg van de Atw. Dit leidt tot het oordeel dat de minister in dit geval niet bevoegd was de boete aan Mandemakers op te leggen […]”.
2.17 De rechtbank stelt, mede gelet op deze uitspraak van de AbRS en de hierin genoemde jurisprudentie, voorop dat het legaliteitsbeginsel en het daarmee verband houdende verbod van terugwerkende kracht, en het (daaraan verwante) rechtszekerheidbeginsel, met zich brengen dat voor betrokkenen (vooraf) duidelijk dient te zijn welke gedragingen een overschrijding van de arbeidstijd opleveren en om die reden met een boete kunnen worden bestraft.
2.18 Gelet op de overwegingen van de AbRS in de zaak Mandemakers moet er naar het oordeel van de rechtbank vanuit worden gegaan dat het begrip arbeidstijd - en in het verlengde daarvan het begrip rusttijd, dat wat de invulling betreft niet los kan worden gezien van het begrip arbeidstijd - niet op een rechtszekere wijze is gedefinieerd in de Atw. Het feit dat in de civiele jurisprudentie een uitwerking is gegeven aan de begrippen arbeid en gezag heeft, anders dan verweerder heeft betoogd, niet tot gevolg dat daarmee ook in de Atw - al dan niet via de in artikel 1:1 van Pro de Atw gegeven omschrijvingen van de begrippen werkgever en werknemer - een rechtszekere definitie van het begrip arbeidstijd is neergelegd. Het is immers de Atw en de hierop gebaseerde regelgeving die een toereikende grondslag moeten geven aan de aan eiseres opgelegde boete. De stelling van verweerder dat de AbRS in de zaak Mandemakers lijkt te hebben miskend dat de Atw geen puur Europeesrechtelijke wetgeving is maar ook als nationale wet - los van de Richtlijn - moet worden geïnterpreteerd, volgt de rechtbank niet. De AbRS heeft immers vastgesteld dat de Atw niet een rechtszekere definitie bevat van het begrip arbeidstijd. Dit gebrek kan volgens de AbRS - en ook naar het oordeel van de rechtbank - niet worden geheeld door de Atw vervolgens richtlijnconform uit te leggen. Uit de hiervoor genoemde arresten van het Hof van Justitie in de zaken Kolpinghuis en Arcero volgt immers dat richtlijnconforme uitleg van bepalingen van nationaal strafrecht haar begrenzing vindt in de algemene rechtsbeginselen die deel uitmaken van het Gemeenschapsrecht, met name het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht. Ook de rechtbank gaat ervan uit dat het oordeel van het Hof van Justitie niet alleen ziet op bepalingen van strafrecht maar ook op regelgeving met betrekking tot bestuurlijke boetes.
2.19 Het voorgaande leidt tot het oordeel dat verweerder in dit geval niet bevoegd was de boete aan eiseres op te leggen. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank is van oordeel dat het niet mogelijk is om het geconstateerde gebrek bij een nieuw te nemen besluit op bezwaar te herstellen. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te doen wat verweerder had behoren te doen en het besluit van 16 augustus 2006 te herroepen.
2.20 Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden van eiseres geen bespreking meer, met uitzondering van de beroepsgrond dat de procedure onredelijk lang heeft geduurd.
2.21 Zoals valt af te leiden uit de jurisprudentie van (onder meer) de AbRS is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. In de jurisprudentie van de AbRS (in punitieve zaken) is aangesloten bij de overweging van de Hoge Raad der Nederlanden (HR) dat voor de beslechting van het geschil in eerste aanleg als uitgangspunt dient te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (arrest van de HR van 22 april 2005; AB 2006,11).
2.22 In dit geval heeft eiseres aan de boetekennisgeving van 19 april 2006 in redelijkheid de verwachting kunnen ontlenen dat aan haar een boete zou worden opgelegd. De beslechting van het geschil in eerste aanleg is geëindigd met de uitspraak van heden, zodat deze fase van de procedure drie jaar en negen maanden heeft geduurd. Nu de rechtbank niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die de overschrijding rechtvaardigen, bestaat grond voor het oordeel dat de redelijke termijn ten tijde van de uitspraak van de rechtbank met één jaar en negen maanden is overschreden.
2.23 De rechtbank is niet gebleken van materiële schade aan de kant van eiseres door overschrijding van de redelijke termijn. Uit de uitspraken van de AbRS van 14 maart 2007 in zaak nr. 200604911/1, en van 26 maart 2008 (LJN: BC7604) valt af te leiden dat, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade bij overschrijding van de redelijke termijn verondersteld. In dit geval acht de rechtbank deze veronderstelling evenwel niet gerechtvaardigd. Het aan eiseres (oorspronkelijk) oplegde boetebedrag is, afgezet tegen de omvang van de onderneming van eiseres, van relatief geringe hoogte. Het is dan ook aannemelijk te achten dat eiseres door de lengte van deze procedure slechts in zo beperkte mate spanning en frustratie heeft ondervonden dat deze toereikend worden gecompenseerd door de constatering dat de redelijke termijn is geschonden.
2.24 Eiseres heeft verweerder in bezwaar verzocht de kosten die gemoeid zijn met het maken van bezwaar te vergoeden.
2.25 Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden - voor zover hier van belang - de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Ingevolge het derde lid van dat artikel wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar. Ingevolge artikel 8:75, eerste lid, tweede volzin, van de Awb is artikel 7:15, tweede tot en met vierde lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing bij een proceskostenveroordeling in beroep.
2.26 Nu de rechtbank het beroep gegrond acht, zij het bestreden besluit vernietigt en zij voorts aanleiding ziet het primaire besluit te herroepen, ziet zij aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in zowel bezwaar als in beroep. De kosten zijn op grond van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.288,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 322,-).
Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 18 februari 2008;
3.3 herroept het besluit van 16 augustus 2006;
3.4 bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
3.5 bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,- aan haar vergoedt;
3.6 veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 1.288,-.
Aldus vastgesteld door mr. K.J. Veenstra, als rechter en in het openbaar uitgesproken
op 19 januari 2010.
De griffier: De rechter:
mr. E.M. Tol mr. K.J. Veenstra
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.