Uitspraak
vonnis
RECHTBANK UTRECHT
Sector civiel
zaaknummer / rolnummer: 297961 / KG ZA 10-1082
Vonnis in kort geding van 12 januari 2011
in de zaak van
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
WEGRA UTRECHT B.V.,
gevestigd te Utrecht,
eiseres,
advocaat mr. R.G. Wakelkamp te Utrecht,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE UTRECHT,
zetelend te Utrecht,
gedaagde,
advocaat mr. G.J. Scholten te Utrecht.
Partijen zullen hierna Wegra en de gemeente Utrecht genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 11 december 2010;
- de producties van de zijde van Wegra (10);
- de producties van de zijde van de gemeente Utrecht (3);
- de mondelinge behandeling van 23 december 2010;
- de pleitnota van Wegra;
- de pleitnota van de gemeente Utrecht.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. Wegra is de grootste exploitant van seksinrichtingen binnen de gemeente Utrecht. Zij verhuurt ruimtes aan het Zandpad en de Hardebollenstraat te Utrecht. In de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Utrecht (hierna: de APV) zijn regels opgenomen voor exploitanten van seksinrichtingen.
2.2. Naar aanleiding van signalen van mensenhandel in de raamprostitutie is de APV per 1 november 2010 gewijzigd (hierna: de APV 2010). Daarbij zijn in hoofdstuk 2 nieuwe bepalingen over seksinrichtingen ingevoerd. Onder andere is daarbij artikel 3:16 opgenomen Pro, dat bepaalt:
1. Het is verboden voor een persoon om zonder registratie door het bevoegd gezag als prostituee werkzaam te zijn in een raamprostitutiebedrijf.
2. De aanvraag tot registratie dient:
a. door de prostituee persoonlijk te worden gedaan ten overstaan van een daartoe door het bevoegd gezag gemandateerd ambtenaar en
b. te geschieden door middel van een door het bevoegd gezag vastgesteld formulier en dient van de benodigde bijlagen te zijn voorzien.
3. De registratie wordt geweigerd indien;
a. de prostituee nog niet de leeftijd van achttien jaar heeft bereikt of
b. de prostituee niet voldoet aan de relevante bepalingen, gesteld bij of krachtens de Vreemdelingenwet 2000 of de Wet Arbeid Vreemdelingen.
4. In afwijking van hetgeen in artikel 1:2 is Pro opgenomen, registreert het bevoegd gezag de prostituee binnen twee weken nadat de aanvraag is ontvangen, te verdagen met maximaal twee weken.
5. De registratie heeft een duur van vierentwintig maanden.
6. De burgemeester verwijdert de prostituee uit de registratie:
a. indien de prostituee hier zelf om verzoekt;
b. na afloop van de duur van de registratie, als bedoeld in het vijfde lid;
c. indien de prostituee ter verkrijging van de registratie onjuiste dan wel onvolledige gegevens heeft verstrekt of
d. indien op grond van een verandering in de omstandigheden of inzichten opgetreden na het registreren van de prostituee moet worden aangenomen dat verwijdering uit de registratie wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de registratie is vereist.
7. De prostituee ontvangt een bewijs van registratie.
3. Het geschil
3.1. Wegra vordert bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad,
primair:
1. Artikel 3:16 van Pro de APV 2010 buiten werking te stellen, althans onverbindend te verklaren.
2. De gemeente Utrecht te verbieden artikel 3:16 van Pro de APV 2010 jegens (potentiële) huurders van Wegra toe te passen, althans een zodanige voorziening te treffen dat de gemeente Utrecht deze bepalingen niet mag toepassen op de (potentiële) huurders van Wegra.
subsidiair:
1. Het vierde lid van artikel 3:16 van Pro de APV 2010 buiten werking te stellen, althans onverbindend te verklaren.
2. De gemeente Utrecht te verbieden het vierde lid van artikel 3:16 van Pro de APV 2010 jegens (potentiële) huurders van Wegra toe te passen, althans een zodanige voorziening te treffen dat de gemeente Utrecht deze bepalingen niet mag toepassen op de (potentiële) huurders van Wegra.
zowel primair als subsidiair:
De gemeente Utrecht te veroordelen in de kosten van dit geding.
3.2. De gemeente Utrecht voert verweer.
3.3. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
4.1. Wegra stelt zich op het standpunt dat de gemeente Utrecht onrechtmatig jegens haar handelt door de in artikel 3:16 APV Pro 2010 opgenomen registratieplicht voor raamprostituees in te voeren. Zij stelt dat deze bepaling onverbindend is wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het verbod van willekeur en/of het evenredigheidsbeginsel. De wijzigingen in de APV zijn ingegeven door signalen van mensenhandel en gedwongen prostitutie, maar deze signalen zijn volgens Wegra gebaseerd op aantoonbaar onjuiste informatie. Wegra betwist dat er op dit moment sprake is van grootschalige mensenhandel of gedwongen prostitutie in de gemeente Utrecht en verwijst hiervoor naar een rapport genaamd ‘Het Zandpad - In het juiste perspectief’, dat in 2009 in opdracht van Wegra door CarpeDiem Consultancy is opgesteld. Volgens Wegra heeft de gemeente Utrecht ook zelf erkend dat de cijfers die aanleiding waren voor de wijziging van de APV niet hard te maken zijn.
Wegra stelt voorts, onder verwijzing naar een kritisch advies van de Raad van State van 11 september 2009 over het wetsvoorstel ‘Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche’, dat het doel van de registratieplicht, te weten het tegengaan van onvrijwillige prostitutie en mensenhandel, niet zal worden gehaald. De registratieplicht zal er slechts toe leiden dat slachtoffers van vrouwenhandel en gedwongen prostitutie gedwongen zullen worden om naar een andere gemeente uit te wijken of om illegaal te gaan werken. Voorts zal een deel van de vrijwillig werkende prostituees niet meer bij Wegra gaan huren of elders in Utrecht legaal in de prostitutie gaan werken. Als zij op korte termijn en voor relatief korte tijd willen werken kan dat niet, omdat de periode tussen het eerste contactmoment en de ontvangst van het bewijs van registratie een maand in beslag kan nemen. Daarnaast zullen huurders wegblijven omdat zij bang zijn herkend te worden of anderszins bang zijn om in hun privacy te worden aangetast.
Wegra stelt subsidiair dat in ieder geval de in artikel 3:16 lid 4 APV Pro 2010 opgenomen registratietermijn van maximaal twee dan wel vier weken onverbindend is. Deze registratietermijn is onnodig, omdat al in het gesprek tussen de bevoegde ambtenaar en de prostituee aan de hand van de meegebrachte documenten kan worden nagegaan of de prostituee meerderjarig is en de juiste verblijfsstatus heeft en er verder geen inhoudelijke toetsing is. Gelet hierop zou de brief met de bevestiging van de registratie meteen na het gesprek al aan de prostituee kunnen worden meegegeven. Op deze manier zou zij zonder verdere wachttijd meteen al aan het werk kunnen gaan.
4.2. De gemeente Utrecht betwist dat zij door de invoering van artikel 3:16 APV Pro 2010 onrechtmatig jegens Wegra handelt en dat deze bepaling onmiskenbaar onverbindend is. De invoering van de registratieplicht beoogt alleszins redelijke doelen en beoogt met name het belang van de prostituees en het algemeen belang te dienen en niet louter het commerciële belang van Wegra. De nieuwe regeling is op de voorgeschreven democratische wijze tot stand gekomen en belanghebbenden, waaronder Wegra, hebben volop de gelegenheid gehad om hun zienswijzen kenbaar te maken. Vanaf het moment waarop de prostituee een afspraak voor een registratiegesprek heeft gemaakt, kan zij gewoon blijven werken en zal er geen uitvoering worden gegeven aan het handhaven van het verbod van artikel 3:16 lid 1 APV Pro 2010. Dit is de prostituees bij brief van 26 oktober 2010 reeds meegedeeld. Dit geldt ook voor nieuwe prostituees. De gemeente Utrecht betwist dat Wegra ten gevolge van de invoering van de registratieplicht schade lijdt.
4.3. De voorzieningenrechter stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie de rechter in kort geding de bevoegdheid heeft om een gemeentelijke verordening buiten werking te stellen, in die zin dat een verbod kan worden opgelegd, inhoudende dat de gemeente zich (voorshands) heeft te onthouden van gedragingen die op de betreffende verordening zijn gegrond. Een zodanige voorziening komt in beginsel slechts in aanmerking, indien de verordening onmiskenbaar onverbindend is zodat van belanghebbenden, mede in verband met de daarvan voor hen te verwachten schade, niet kan worden gevergd dat zij zich naar de - voorshands onmiskenbaar onrechtmatige - uitvoering daarvan richt, terwijl er geen andere rechtsgang openstaat om zich met de vereiste spoed een voorziening te dier zake ter verschaffen (HR 1 juli 1983, NJ 1984, 360). Daarbij mag de rechter de gewraakte regelgeving toetsen aan ongeschreven rechtsbeginselen (HR 16 mei 1986, NJ 1987, 251).
4.4. Uitgangspunt bij de hiervoor genoemde toetsing is dat het aan het regelgevend bevoegd gezag - in het onderhavige geval de gemeenteraad - is om alle verschillende belangen die bij het nemen van een besluit betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter dient bij de beoordeling van zo'n besluit slechts te toetsen of de betrokken belangen zodanig onevenwichtig zijn afgewogen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl de rechter ook overigens bij deze toetsing de nodige terughoudendheid dient te betrachten, gezien zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in het staatsbestel. Deze terughoudendheid geldt in een kort geding - in vergelijking met een bodemprocedure - te meer, nu in kort geding geen nader onderzoek mogelijk is naar de achtergronden van het betreffende besluit.
4.5. Ten aanzien van het doel van de registratieplicht wordt in de toelichting bij artikel 3:16 APV Pro 2010 het volgende vermeld.
“Een belangrijke maatregel bij de bestrijding van mensenhandel betreft de registratieplicht van raamprostituees. De verplichting vormt ook een barrière voor personen die zich schuldig maken aan mensenhandel. Onderdeel van de registratieprocedure is een verplicht gesprek met de prostituee door een medewerker van de GG&GD. Door dit gesprek wordt de GG&GD in staat gesteld signalen van mensenhandel op te vangen en deze te delen met de politie en met de hulpverlening.
Met de registratieplicht wordt verder beoogd het isolement van de raamprostituee op te heffen door het verplichte contact met de GG&GD. Ook anderszins wordt de veiligheid van prostituees vergroot, de groep wordt beter bereikbaar voor het verstrekken van informatie en het bieden van hulp.
Daarnaast worden ook klanten beschermd door de registratieplicht. Door het verplichte contact met de GG&GD is het ook mogelijk om SOA-testen aan te bieden.
Verder zal de registratie het toezicht en de handhaving vergemakkelijken.
Van de raamprostituee worden niet méér gegevens gevraagd dan nodig voor een deugdelijke registratie.
Bij de registratie moet de raamprostituee een geldig identiteitsbewijs overleggen. Aan de hand hiervan controleert de gemeente of de prostituee meerderjarig is en of zij beschikt over een voor het verrichten van arbeid noodzakelijke verblijfstitel. Indien een prostituee niet meerderjarig is, niet beschikt over een voor het verrichten van arbeid noodzakelijke verblijfstitel of indien de opgegeven persoonsgegevens niet juist zijn, zal de gemeente de registratie weigeren. In andere gevallen is de burgemeester verplicht de prostituee in het registratiesysteem in te schrijven.”
4.6. Wegra heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de uitgangspunten die voor de gemeente Utrecht aanleiding waren een registratieplicht in te voeren onjuist zijn en dat zich binnen de gemeente Utrecht geen mensenhandel van enige betekenis voordoet. Het door Wegra overgelegde rapport van CarpeDiem Consultancy biedt voor deze stelling onvoldoende onderbouwing.
4.7. Wegra heeft daarnaast onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de registratieplicht niet zal bijdragen aan de in de toelichting bij artikel 3:16 APV Pro 2010 genoemde doelen en dat het enige effect van de registratieplicht zal zijn dat de prostituees naar andere gemeentes zullen verhuizen of in de illegaliteit zullen verdwijnen. De kritiek die de Raad van State in zijn advies van 11 september 2009 op het wetsvoorstel ‘Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche’ heeft geuit, geldt niet onverkort voor de regeling van artikel 3:16 APV Pro 2010, omdat in het advies de doelstellingen en de beoogde effecten van het contact tussen de prostituee en de GG&GD niet zijn betrokken. Daarnaast geldt dat de gemeenteraad van Utrecht niet gebonden is aan het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel en dat raad bevoegd is om met betrekking tot het invoeren van de registratieplicht een eigen inschatting van de te verwachten effecten te maken, toegespitst op de lokale situatie, de specifieke kenmerken van de betreffende regeling en de beoogde uitvoering daarvan. Wegra is tijdens de besluitvormingsprocedure in de gelegenheid gesteld haar zienswijzen kenbaar te maken. De enkele omstandigheid dat de gemeenteraad de zienswijzen van Wegra met betrekking tot de registratieplicht niet heeft gevolgd, maakt artikel 3:16 APV Pro 2010 niet jegens haar onrechtmatig.
4.8. Het belang van Wegra bij het buiten werking stellen van artikel 3:16 APV Pro 2010 is een financieel belang. Zij heeft gesteld dat zij als gevolg van de registratieplicht wordt geconfronteerd met een aanzienlijke omzetderving en dat zij voor het eerst in haar bestaan begin december leegstaande, onverhuurde kamers heeft gehad. Wegra heeft deze stelling echter niet met relevante gegevens en cijfers onderbouwd, zodat onvoldoende aannemelijk is geworden dat zij als gevolg van de registratieplicht schade lijdt. Ten aanzien van de schade die Wegra door de in artikel 3:16 lid 4 APV Pro 2010 opgenomen registratietermijn vreest te lijden, merkt de voorzieningenrechter op dat de gemeente Utrecht heeft toegezegd dat vanaf het moment dat de prostituee een afspraak heeft gemaakt voor een registratiegesprek met de GG&GD tot het moment waarop zij het bewijs van registratie heeft ontvangen, niet handhavend zal worden opgetreden en dat de prostituees in de tussentijd gewoon kunnen blijven werken. Gelet hierop acht de voorzieningenrechter het onaannemelijk dat Wegra specifiek als gevolg van de registratietermijn schade zal lijden. Daarnaast is de voorzieningenrechter van oordeel dat, indien in de toekomst toch zou komen vast te staan dat Wegra als gevolg van de invoering van de registratieplicht schade lijdt, deze schade onder haar ondernemingsrisico valt.
4.9. Gezien het voorgaande is voorshands onvoldoende aannemelijk geworden dat de gemeenteraad alle betrokken belangen zodanig onevenwichtig heeft afgewogen dat zij in redelijkheid niet tot vaststelling van artikel 3:16 APV Pro 2010 dan wel artikel 3:16 lid 4 APV Pro 2010 heeft kunnen komen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zal deze bepaling dan ook niet door een rechter in een bodemprocedure als onmiskenbaar onverbindend worden aangemerkt, zodat de primaire en subsidiaire vorderingen zullen worden afgewezen.
4.10. Wegra zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente Utrecht worden begroot op:
- vast recht EUR 560,--
- salaris advocaat 816,--
Totaal EUR 1.376,--
5. De beslissing
De voorzieningenrechter
5.1. wijst de vorderingen af;
5.2. veroordeelt Wegra in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente Utrecht tot op heden begroot op EUR 1.376,--;
5.3. verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. A.M. Verhoef en in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2011.?