Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 10/4236
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
1. [eisers sub 1], 19. [eiser sub 19],
2. [eiser sub 2], 20. [eiser sub 20]
3. [eiser sub 3] 21. [eiser sub 21]
4. [eiser sub 4], 22. [eiser sub 22],
5. [eiser sub 5], 23. [eiser sub 23],
6. [eiser sub 6 ], 24. [eiser sub 24],
7. [eisers sub 7], 25. [eiser sub 25],
8. [eiser sub 8] 26. [eiser sub 26],
9. [eiser sub 9], 27. [eiser sub 27],
10. [eiser sub 10], 28. [eiser sub 28],
11. [eisers sub 11], 29. [eiser sub 29],
12. [eiser sub 12], 30. [eiser sub 30],
13. [eiser sub 13], 31. [eiser sub 31],
14. [eisers sub 14], 32. [eiser sub 32],
15. [eiser sub 15] 33. [eiser sub 33],
16. [eiser sub 16], 34. [eiser sub 34],
17. [eiser sub 17], 35. [eiser sub 35],
18. [eiser sub 18],
allen te [woonplaats], eisers,
gemachtigde: mr. Voogt, advocaat te Utrecht,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder,
gemachtigden: mr. S. Ramdoelare Tewari en M. van de Berg.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 12 mei 2010 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] v.o.f. (hierna vergunninghoudster) een reguliere bouwvergunning verleend ten behoeve van het bouwen van diverse aanbouwen en een dakopbouw alsmede het intern wijzigen van de woning aan de [adres] te [woonplaats] (hierna: het perceel). Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 5 november 2010 heeft verweerder op grond van artikel 1.11, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003 (hierna: het Bouwbesluit) ontheffing verleend en het besluit van 12 mei 2010 gehandhaafd. De bezwaren van eisers sub 2 t/m 35 heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard. Tegen dit besluit hebben eisers beroep bij deze rechtbank ingesteld.
1.2 Het beroep is behandeld ter zitting van 4 maart 2011, waar mr. R. Voogt, [eisers sub 1] en [eiser sub 29] in persoon zijn verschenen en mr. R. Voogt tevens is verschenen als gemachtigde van eisers sub 2 t/m 35. Namens verweerder zijn ter zitting verschenen mr. S. Ramdoelare Tewari en M. van de Berg, beiden werkzaam bij de gemeente Utrecht. Tevens zijn ter zitting namens vergunninghouder verschenen de vennoten [A] en [B], bijgestaan door mr. G. Bosma, advocaat te Utrecht.
Overwegingen
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep
2.1 De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eisers belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit en of zij ontvankelijk zijn in hun beroep tegen dat besluit. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Daartoe overweegt zij dat verweerder met het bestreden besluit heeft beslist op de bezwaren van eisers en eisers de geadresseerden zijn van dit besluit. Reeds daarom moeten eisers worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit en zijn zij ontvankelijk in hun beroep. De stelling van vergunninghouder ter zitting dat eisers niet-ontvankelijk zijn in hun beroep, omdat de voorschriften in het Bouwbesluit waarop eisers zich beroepen niet zijn geschreven ter bescherming van hun belangen, volgt de rechtbank niet. Daarbij is van belang dat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (nog) geen relativiteitsvereiste kent. De Crisis- en herstelwet (Chw), waarin dit vereiste wel is neergelegd (artikel 1.9 van de Chw), is in het onderhavige geval niet van toepassing, aangezien het bouwplan niet is aan te merken als een project in de zin van bijlage I of II van de Chw. De rechtbank ziet geen aanleiding om, zoals door vergunninghouder is verzocht, te anticiperen op de Wet aanpassing bestuursprocesrecht en het daarin opgenomen artikel 8:69a van de Awb, omdat het een voorstel betreft dat nog in de beide kamers van de Staten Generaal moet worden behandeld. Ter voorlichting aan partijen merkt de rechtbank in dit kader nog op dat het relativiteitsvereiste zoals dat is verankerd in de Chw - anders dan vergunninghouder heeft betoogd - niet werkt als ontvankelijkheidsvereiste, maar in het voorkomende geval er toe leidt dat vernietiging van het besluit op de desbetreffende beroepsgrond achterwege blijft. Van een niet-ontvankelijk beroep is ook in dat geval geen sprake.
Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het bezwaar van eisers sub 2 tot en met 35
2.2 De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of verweerder eisers sub 2 tot en met 35 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in hun bezwaar omdat de identiteit van deze eisers binnen de bezwaartermijn niet duidelijk zou zijn geworden. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat bezwaar wordt gemaakt namens een persoon of personen van wie tijdens de bezwaartermijn de identiteit niet kenbaar is, niet wordt beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 van Pro de Awb kan worden hersteld (zie LJN AT5098 en LJN AM2331). In dat geval staat tijdens de bezwaartermijn immers in het geheel nog niet vast wie bezwaar heeft willen maken. De artikelen 6:5 en 6:6 van de Awb strekken er niet toe bezwaar mogelijk te maken namens nog onbekende personen. Daardoor zou voor deze personen de bezwaartermijn worden verlengd, zonder dat sprake is van verschoningsgronden. De in artikel 7:1 in Pro samenhang met de artikelen 6:7 en 6:11 van de Awb neergelegde regeling met betrekking tot de bezwaartermijn brengt met zich dat de identiteit van degene(n) namens wie bezwaar wordt gemaakt, voor afloop van de bezwaartermijn kenbaar moet zijn. Slechts in zeer bijzondere omstandigheden kan aan deze eis worden voldaan zonder dat de naam van de eiser in het bezwaarschrift is vermeld, mits kan worden vastgesteld dat deze binnen de bezwaartermijn opdracht heeft gegeven bezwaar te maken. In het onderhavige geval is in het bezwaarschrift volstaan met het noemen van de adresgegevens van eisers sub 2 tot en met 35, zonder dat daarbij de namen van die eisers zijn genoemd. De rechtbank stelt vast dat vóór het verstrijken van de bezwaartermijn geen duidelijkheid bestond over de identiteit van voornoemde eisers. Het betoog van eisers dat verweerder aan de hand van de Gemeentelijke Basis Administratie de identiteit van de eisers had kunnen achterhalen, kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. Van verweerder kan niet worden gevergd uit te zoeken welke persoon of personen op een bepaald adres staan ingeschreven, om vervolgens te achterhalen wie van hen hebben bedoeld tegen het (primaire) besluit bezwaar te maken. Het ligt op de weg van eisers binnen de bezwaartermijn hun identiteit kenbaar te maken. Of eisers al dan niet reeds voor het verstrijken van de bezwaartermijn aan Voogt opdracht hebben gegeven bezwaar te maken kan voorts in het midden blijven, nu de rechtbank niet is gebleken van zeer bijzondere omstandigheden op grond waarvan mocht worden volstaan met het noemen van de adresgegevens. Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank het bezwaar van eisers sub 2 tot en met 35 terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
Ten aanzien van het beroep van eisers sub 1
2.3 Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1:2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op onderhavige procedure omdat de bouwaanvraag voor het tijdstip van inwerkingtreden van de Wabo is ingediend.
2.4 De rechtbank stelt vast dat alle beroepsgronden van eisers sub 1 betrekking hebben op het Bouwbesluit 2003 (hierna: het Bouwbesluit). Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet (hierna: Ww) is voor het realiseren van het bouwplan een bouwvergunning vereist. Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Ww, voor zover thans van belang, mag een bouwvergunning slechts en moet deze worden geweigerd, indien de aanvraag en de daarbij overgelegde gegevens naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet aannemelijk maken dat het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij of krachtens het Bouwbesluit.
Artikel 4 van Pro de Ww bepaalt dat indien een bouwwerk gedeeltelijk wordt vernieuwd, veranderd of vergroot, die voorschriften, voor zover zij betrekking hebben op het bouwen, slechts van toepassing zijn op die vernieuwing, verandering of vergroting.
2.5 De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het bouwplan voor wat betreft de breedte van de vrije doorgang van de route bij de entree, de toegang tot de badkamer op de tweede verdieping, de toegangsdeur op de tweede verdieping en van de overige deuren, voldoet aan de nieuwbouweisen als geformuleerd in de artikelen 4.11, eerste lid en 4.12, eerste lid, van het Bouwbesluit. Daartoe overweegt zij dat aan de hand van de maat- en schaalvoering op de gewijzigde bouwtekening van 28 september 2010 de breedte van deze doorgangen kan worden bemeten. De rechtbank is daarbij niet gebleken dat de breedte van voornoemde doorgangen niet zou voldoen aan de nieuwbouweisen. De hoogte van deze doorgangen kan evenwel niet uit de gewijzigde bouwtekening worden afgeleid, zodat verweerder naar het oordeel van de rechtbank op dit punt niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bouwplan aan de nieuwbouweisen voldoet. Voorts heeft verweerder ten aanzien van het verblijfsgebied op de tweede verdieping ter zitting erkend dat de vloeroppervlakte van dit verblijfsgebied niet 24 m² bedraagt, zoals is vereist op grond van artikel 4.21, tweede lid, van het Bouwbesluit.
2.6 Gelet op het voorgaande ontbeert het bestreden besluit op de onder 2.5 genoemde punten naar het oordeel van de rechtbank een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit kan derhalve niet in stand kan blijven en komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank lenen de geconstateerde gebreken zich echter in beginsel voor herstel. De rechtbank zal, met toepassing van artikel 8:51a van de Awb, verweerder de gelegenheid geven binnen zes weken na verzending van de uitspraak over te gaan tot herstel van de genoemde gebreken, dan wel om binnen twee weken na genoemde datum de rechtbank te laten weten dat hij van deze mogelijkheid geen gebruik wenst te maken. Indien de termijn die daarvoor wordt gesteld ongebruikt verstrijkt, zal de behandeling van het beroep op de gebruikelijke wijze worden voortgezet. Bij het herstellen van voornoemde gebreken laat de rechtbank aan verweerder de keuze of de gebreken worden hersteld door middel van een nieuwe beslissing op bezwaar of door middel van een nadere motivering in een brief, al dan niet met bijlagen.
2.7 Uit oogpunt van proceseconomie ziet de rechtbank aanleiding tevens de overige door eisers aangevoerde beroepsgronden te bespreken.
2.8 Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Ww, kan bij een voorschrift, gegeven bij of krachtens de in artikel 2 bedoelde Pro algemene maatregel van bestuur, worden bepaald dat burgemeester en wethouders van dat voorschrift ontheffing kunnen verlenen tot een bij dat voorschrift aangegeven niveau.
Op grond van artikel 1.11, eerste lid, van het Bouwbesluit kunnen burgemeester en wethouders bij het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk ontheffing verlenen van een bij of krachtens dit besluit vastgesteld voorschrift omtrent het bouwen van een bouwwerk tot het niveau van de desbetreffende voorschriften voor een bestaand bouwwerk, tenzij bij het voorschrift anders is aangegeven.
2.9 De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder in het bestreden besluit toepassing heeft gegeven aan artikel 1.11, eerste lid, van het Bouwbesluit en ten behoeve van het bouwplan ontheffing heeft verleend ten aanzien van:
a) de woonfunctie op de tweede verdieping,
b) de trappen van de begane grond naar de eerste verdieping en van de eerste verdieping naar de tweede verdieping,
c) het aanrecht en het kooktoestel op de eerste en tweede verdieping,
d) de meterkast aan de linkerzijde op de begane grond,
e) de rookvrije vluchtroutes, en
f) de vrije doorgang van de route bij de entree, de overloop op de eerste verdieping, de gang achter de toegangsdeur op de eerste verdieping en de toegangsdeur op de begane grond.
2.10 Tussen partijen is niet in geschil dat indien (onderdelen van) het bouwplan niet voldoen aan de nieuwbouweisen van het Bouwbesluit het bouwplan alleen dan kan worden gerealiseerd indien voor deze onderdelen van die nieuwbouweisen ontheffing wordt verleend. Hierbij kan verweerder ontheffing verlenen tot het niveau van bestaande bouw dan wel, indien bij het desbetreffende voorschrift in het Bouwbesluit anders is aangegeven, tot het niveau van verbouw.
2.11 De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat artikel 1.11 van het Bouwbesluit slechts de mogelijkheid biedt wegens financiële of technische redenen ontheffing te verlenen. Weliswaar volgt uit de Nota van Toelichting bij het Bouwbesluit (blz. 174 en 181, Stb. 2001, 410) dat aan een ontheffing ingeval van verbouw of renovatie financiële of technische redenen ten grondslag kunnen liggen, niet blijkt uit de Nota van Toelichting dat deze opsomming limitatief van aard is. Nu ook artikel 1.11 van het Bouwbesluit geen aanknopingspunten biedt voor dit standpunt, slaagt deze beroepsgrond niet.
2.12 De rechtbank volgt eisers evenmin in hun stelling dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom ontheffing is verleend ten aanzien van de woonfunctie op de tweede verdieping (a), de rookvrije vluchtroutes (e) en de vrije doorgang van de route bij de entree, de overloop op de eerste verdieping, de gang achter de toegangsdeur op de eerste verdieping en de toegangsdeur op de begane grond (f).
Zo heeft verweerder in het bestreden besluit voor wat betreft de woonfunctie op de tweede verdieping (a) toegelicht dat op grond van artikel 4.21, derde lid, en tabel 4.20 van het Bouwbesluit een gebruiksfunctie tenminste een verblijfsgebied heeft met een oppervlakte van 3,3 meter bij 3,3 meter. Van deze nieuwbouweis heeft verweerder ontheffing verleend tot een oppervlakte van 2,9 meter bij 3,3 meter. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het Programma van Eisen voor kadastrale splitsingen in Utrecht van januari 2003 (hierna: PvE), waarin verweerder het beleid heeft neergelegd dat hij hanteert bij het verlenen van ontheffing als bedoeld in artikel 1.11 van het Bouwbesluit. De rechtbank is van oordeel dat het verweerder is toegestaan om in het kader van de toepassing van haar ontheffingsbevoegdheid beleid vast te stellen onder meer uit oogpunt van transparantie, rechtszekerheid en ter voorkoming van rechtsongelijkheid. In artikel 5.2.1 van het PvE heeft verweerder voor een zitgelegenheid een minimale oppervlakte van 2,9 meter bij 3,3 meter acceptabel geacht. Met de verwijzing naar artikel 5.2.1 van het PvE en de daarbij gegeven toelichting heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in het bestreden besluit afdoende gemotiveerd waarom en tot welk niveau ontheffing is verleend van de nieuwbouweis van artikel 4.21, derde lid, van het Bouwbesluit.
Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit voor wat betreft de rookvrije vluchtroutes (e) overwogen dat het bouwplan niet voldoet aan de nieuwbouweis van artikel 2.156 van het Bouwbesluit nu het bouwplan slechts voorziet in één vluchtroute. Op grond van artikel 2.163, derde lid en tabel 2.160 van het Bouwbesluit kan in geval van bestaande bouw worden volstaan met één rookvrije vluchtroute indien de gebruiksoppervlakte van de rookcompartimenten die zijn aangewezen op de rookvrije vluchtroute, niet groter is dan 500 m². Nu noch gesteld, noch gebleken is dat het bouwplan hieraan niet wordt voldoet, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank ook op dit punt in redelijkheid ontheffing kunnen verlenen van de nieuwbouweis van artikel 2.156 van het Bouwbesluit.
Tot slot is de rechtbank ten aanzien van de vrije doorgangen als hiervoor genoemd onder f met verweerder van oordeel dat geen sprake is van geheel vernieuwen, nu de verbouwing plaatsvindt binnen de bestaande muren. Het betoog van eisers dat gelet op het bepaalde in artikel 4.13 van het Bouwbesluit geen ontheffing kan worden verleend van de nieuwbouweisen genoemd in de artikelen 4.11 en 4.12 van het Bouwbesluit, volgt de rechtbank derhalve niet.
2.13 De rechtbank volgt eisers wel in hun betoog dat het bestreden besluit voor wat betreft de ontheffing ten aanzien van de trappen (b), het aanrecht en het kooktoestel op de eerste en tweede verdieping (c) en de linker meterkast op de begane grond (d) een deugdelijke motivering ontbeert. Zo heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom beide trappen niet (kunnen) voldoen aan de nieuwbouweisen van het Bouwbesluit, van welk artikel in het Bouwbesluit hiervoor ontheffing is verleend en tot welk niveau ontheffing is verleend. Voor wat betreft de linker meterkast op de begane grond heeft verweerder eveneens in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk gemaakt tot welk niveau ontheffing is verleend. Tot slot heeft verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom voor het aanrecht en het kooktoestel op de eerste en tweede verdieping ontheffing is verleend tot een oppervlakte van 2,9 meter bij 3 meter, nu voor wat betreft de woonfunctie op de tweede verdieping ontheffing is verleend tot een oppervlakte van 2,9 meter bij 3,3 meter. Gelet op het voorgaande komt het bestreden besluit ook in zoverre in beginsel voor vernietiging in aanmerking. Indien verweerder van de gelegenheid als besproken in 2.6 gebruik wenst te maken om de in 2.5 genoemde gebreken te herstellen, dan dient hij daarbij tevens de in 2.13 genoemde gebreken te betrekken.
2.14 De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit eveneens onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen gemeenschappelijke opslagruimte voor huishoudelijk afval is vereist als bedoeld in artikel 4.59, eerste lid, van het Bouwbesluit, nu niet gebleken is dat dit artikel uitsluitend van toepassing is ingeval van nieuwbouw.
2.15 Ook heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom artikel 3.9 van het Bouwbesluit in het onderhavige geval niet van toepassing is nu dit artikel, anders dan artikel 3.7 van het Bouwbesluit dat betrekking heeft op nieuwbouw, wel van toepassing lijkt te zijn op verbouw. Verweerder heeft dan ook zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet kunnen volstaan met de constatering dat er ‘op voorhand geen reden is om aan te nemen dat de bestaande woningscheidende wanden niet voldoen aan de eisen van bestaande bouw’. Bij het herstellen van de onder de nummers 2.5 en 2.13 genoemde gebreken dient verweerder derhalve ook aan deze aspecten aandacht te besteden.
2.16 Voor het betoog van eisers dat niet zou zijn voldaan aan artikel 4.89 van het Bouwbesluit, omdat er onvoldoende ruimte zou bestaan voor het onderhoud aan de cv-installatie op de tweede verdieping, ziet de rechtbank daarentegen onvoldoende aanknopingspunten. De enkele stelling van eisers is immers daartoe onvoldoende.
2.17 De rechtbank zal iedere verdere beslissing aanhouden totdat in het beroep einduitspraak wordt gedaan.
Tussenbeslissing
De rechtbank:
3.1 stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na de dag van verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in de besluitvorming te herstellen, met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze tussenuitspraak heeft overwogen, dan wel om binnen twee weken na bedoelde verzending te laten weten dat van deze mogelijkheid geen gebruik wordt gemaakt;
3.2 houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven en in het openbaar uitgesproken op 29 april 2011.
De griffier: De rechter:
mr. S.A.J. de Jong-Nibourg mr. B.J. van Ettekoven
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat (nog) geen hoger beroep open.