Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 11/1687
uitspraak van de voorzieningenrechter op het verzoek om voorlopige voorziening van
[verzoeker], te Utrecht, verzoeker,
gemachtigde: mr. A.P. van Stralen, advocaat te Utrecht
over een besluit van
de burgemeester van de gemeente Utrecht, verweerder,
gemachtigde: mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 23 mei 2011 heeft verweerder verzoekers aanvraag tot afgifte van een Nederlandse identiteitskaart buiten behandeling gelaten. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Voorts heeft verzoeker de voorzieningenrechter verzocht om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat verweerder een identiteitsbewijs dient te verstrekken zonder opname van vingerafdrukken te eisen voor opname in het document of de reisdocumentenadministratie.
1.2 Het verzoek is behandeld ter zitting van 1 juli 2011, waar verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde voornoemd en J.M.T. Wijnberg, voorzitter van Vereniging Vrijbit. Namens verweerder zijn verschenen mr. Bitter voornoemd, mr. H.A. Akse, werkzaam bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en mr. C. van den Bergh, werkzaam bij de gemeente Utrecht. Verzoeker en verweerder hebben ter zitting bij monde van hun gemachtigden hun standpunten toegelicht.
Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover deze toetsing meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
2.2 Verzoeker beschikt sinds 27 december 2010 niet meer over een geldig identiteitsbewijs. Verzoeker heeft op 6 mei 2011 bij verweerder een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart. Bij besluit van 23 mei 2011 heeft verweerder verzoeker meegedeeld dat er op dit moment geen Nederlandse identiteitskaart kan worden afgegeven zonder dat er vingerafdrukken moeten worden afgestaan. Daarbij heeft verweerder de volgende toelichting gegeven:
(…) “In artikel 28a van de Paspoortuitvoeringsregeling wordt een aantal uitzonderingen genoemd waarbij van het opnemen van vingerafdrukken kan worden afgezien. Hierbij wordt onder andere genoemd het niet fysiek dan wel tijdelijk niet fysiek kunnen afstaan van vingerafdrukken.
In een brief van de minister Donner, de datum 19 mei 2011, aan de Tweede Kamer wordt verder ingegaan op de toekomstige veranderingen. Zo zal de Nederlandse identiteitskaart een andere wettelijke grondslag krijgen en zal niet meer de formele status van een reisdocument krijgen. De Europese verordening is dan niet meer van toepassing en daarmee vervalt de eis dat de chip in de identiteitskaart twee vingerafdrukken bevat. Echter hiervoor zal eerst de Paspoortwet moeten worden gewijzigd. De minister streeft er naar het wetsvoorstel tot wijziging van de paspoortwet medio 2012 aan de raad van State van het Koninkrijk voor te leggen.
Indien [verzoeker] alsnog vingerafdrukken wil afstaan voor het versneld aanvragen van een Nederlandse identiteitskaart dan kan hij gebruik maken van de zgn. spoedprocedure. [Verzoeker] kan dan op de tweede werkdag na de aanvraag zijn Nederlandse identiteitskaart afhalen.” (…).
2.3 Verzoeker is van mening dat aan de aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart nog steeds ten onrechte de voorwaarde wordt verbonden dat vingerafdrukken moeten worden afgegeven omdat minister Donner op 26 april 2011 heeft meegedeeld dat het beter is om voor nu te stoppen met de opslag van vingerafdrukken vanwege de tot dusver beperkte voortgang van de technische ontwikkeling.
Verzoeker heeft zich op het standpunt gesteld dat de gestelde voorwaarde van afname en opslag van vingerafdrukken in strijd is met het recht op privacy, zoals verwoord in artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Voorts heeft verzoeker betoogd dat verweerder gebruik had moeten maken van de mogelijkheid om in geval van tijdelijke verhindering tot afgifte van vingerafdrukken een Nederlandse identiteitskaart af te geven, omdat in zijn geval sprake is van gewetensbezwaren.
Ter zitting heeft verzoeker nog toegelicht dat hij vreest dat de opgeslagen vingerafdrukken door derden, zoals de officier van justitie, de AIVD en MIVD, kunnen worden geraadpleegd. Op deze manier wordt Nederland een politiestaat, aldus verzoeker. De verplichting tot afgifte van vingerafdrukken is voor hem een principezaak geworden.
2.4 Verzoeker heeft gesteld dringend over een geldige identiteitskaart te moeten beschikken, omdat hij niet over enig geldig identiteitsdocument beschikt en het niet kunnen tonen van een geldig identiteitsbewijs een strafbaar feit is. Verzoeker heeft daarnaast diverse brieven van zijn bank ontvangen waarin hij wordt gesommeerd zich op zeer korte termijn te identificeren. Als hij dit niet doet, dan wordt de dienstverlening stopgezet. Daarbij dient verzoeker zich op zeer korte termijn te identificeren bij de notaris in verband met de afhandeling van de nalatenschap van zijn vader. Gelet hierop heeft verzoeker, omdat hij zoals hij ter zitting desgevraagd heeft medegedeeld ook niet beschikt over een rijbewijs, voldoende spoedeisend belang bij zijn verzoek.
2.5 Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht om verweerder op te dragen hem een identiteitsbewijs te verstrekken zonder dat verzoeker daarvoor zijn vingerafdrukken hoeft af te geven. Een en ander onder oplegging van een dwangsom ter hoogte van € 500,- per dag dat verweerder in gebreke blijft. Desgevraagd heeft verzoekers gemachtigde ter zitting aangegeven het petitum in die zin te wijzigen dat thans wordt verzocht verweerder te gelasten eisers aanvraag om een Nederlandse identiteitskaart alsnog in behandeling te nemen.
2.6 Het wettelijke kader betreft het kader zoals dat op 28 juni 2009 als gevolg van de Rijkswet van 11 juni 2009 tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie (stb. 2009, 252) in werking is getreden. De daarin opgenomen wijzigingen strekken er vooral toe de wet in lijn te brengen met de Europese verordening betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (Verordening EG nr. 2252/2004, als gewijzigd bij Verordening EG nr. 444/2009, hierna: de Verordening).
2.6.1 Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Verordening dienen door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten te voldoen aan de in de bijlage vervatte minimumveiligheids-normen.
Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Verordening wordt voor deze paspoorten en reisdocumenten een opslagmedium gebruikt dat een gezichtsopname bevat en nemen de lidstaten ook twee platte vingerafdrukken in een interoperabel formaat op.
In artikel 1, lid 2bis, van de Verordening worden de personen vermeld die vrijgesteld zijn van de verplichting tot afname van vingerafdrukken en artikel 1, lid 2ter, van de Verordening gaat over de tijdelijke onmogelijkheid om afdrukken van vingers te nemen.
Op grond van artikel 1, derde lid, van de Verordening, is deze van toepassing op door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten.
Op grond van artikel 4, derde lid, van de Verordening worden biometrische gegevens verzameld en opgeslagen in het opslagmedium voor paspoorten en reisdocumenten, met het oog op de afgifte van zulke documenten.
2.6.2 Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet is de Nederlandse identiteitskaart een reisdocument.
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de Paspoortwet is een reisdocument voorzien van de gezichtsopname, twee vingerafdrukken en de handtekening van de houder volgens nader door Onze Minister te stellen regels. Bij algemene maatregel van rijksbestuur kunnen reisdocumenten worden aangewezen die niet worden voorzien van een of meer van deze gegevens en kunnen regels worden gesteld over de gevallen waarin kan worden afgezien van het opnemen van de gezichtsopname, vingerafdrukken of de handtekening in het aangevraagde reisdocument indien deze gegevens niet van de houder kunnen worden verkregen.
Ingevolge artikel 3, achtste lid, van de Paspoortwet houden de tot uitreiking bevoegde autoriteiten een administratie bij met betrekking tot uitgereikte reisdocumenten en daarin bijgeschreven personen. Deze administratie bevat de gegevens bedoeld in het eerste, tweede, vierde, vijfde en zesde lid van dit artikel, alsmede de documentnummers. In deze administratie kunnen voorts ten hoogste de gegevens die bij de aanvraag zijn overgelegd, worden opgenomen. De foto en de handtekening worden bewaard door de autoriteit die het reisdocument heeft verstrekt, in een administratie die zowel op naam als op documentnummer toegankelijk is.
Ingevolge artikel 65, eerste lid, van de Paspoortwet bewaart de autoriteit die het reisdocument verstrekt, in de administratie, bedoeld in artikel 3, achtste lid, tweede volzin:
a. de in artikel 3, derde lid, bedoelde vingerafdrukken;
b. twee andere, door Onze Minister aan te wijzen vingerafdrukken van de aanvrager van een reisdocument.
Ingevolge artikel 65, tweede lid, van de Paspoortwet worden de in het eerste lid bedoelde gegevens uitsluitend verstrekt aan autoriteiten, instellingen en personen die belast zijn met de uitvoering van deze wet, voor zover zij de gegevens nodig hebben voor die uitvoering.
Ingevolge artikel 65, derde lid, van de Paspoortwet worden de in het eerste lid bedoelde gegevens, alsmede de in artikel 3, achtste lid, bedoelde gegevens, bij de inwerkingtreding van artikel I, onderdelen D en E, van het bij koninklijke boodschap van 21 januari 2008 ingediende voorstel van rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie (Kamerstukken II 2007/08, 31 324 (R1844), nr. 2), nadat dit voorstel tot wet is verheven, overgebracht naar de reisdocumentenadministratie, bedoeld in artikel 4a, zoals dit luidt na inwerkingtreding van artikel I, onderdeel D, van genoemd voorstel van rijkswet.
2.6.3 Bij het indienen van een aanvraag voor een reisdocument worden op grond van artikel 28a, eerste lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (hierna: de PUN) de afdrukken van vier vingers van de aanvrager opgenomen.
In artikel 28a, zesde lid, van de PUN is bepaald dat indien de daartoe aangewezen ambtenaar van oordeel is dat het fysiek dan wel als gevolg van een tijdelijke verhindering onmogelijk is om van de aanvrager te verlangen dat bij hem op het moment van het indienen van de aanvraag vier vingerafdrukken worden opgenomen, in ieder geval de afdrukken opgenomen worden van de vingers waarbij dit volgens de daartoe aangewezen ambtenaar wel mogelijk is. Bij gerede twijfel of het fysiek dan wel als gevolg van een tijdelijke verhindering onmogelijk is om vier vingerafdrukken op te nemen, kan van de aanvrager worden verlangd, dat deze daartoe een door een bevoegde arts of medische instelling ondertekende verklaring overlegt.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de PUN wordt een aanvraag waarbij niet is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 9 tot en met 38 niet in behandeling genomen.
Met ingang van 23 juni 2011 is aan artikel 72 van Pro de PUN een vijfde lid toegevoegd (Staatscourant 2011, nr. 11123):
5. In afwijking van het vierde lid worden de in de reisdocumentenadministratie opgenomen vingerafdrukken, bedoeld in artikel 28a, bewaard tot het moment dat de uitreiking van het aangevraagde reisdocument dan wel de reden voor het niet uitreiken daarvan, in het reisdocumentenstation is geregistreerd.
2.7 De voorzieningenrechter stelt vast dat onder de huidige, in werking getreden wettelijke regeling de aanvraag en verstrekking van een identiteitskaart tot gevolg heeft dat vier vingerafdrukken van de aanvrager worden opgeslagen in de gemeentelijke administratie waar de identiteitskaart wordt aangevraagd. Twee afdrukken worden in de identiteitskaart opgenomen. De afdrukken kunnen uitsluitend worden gebruikt ter uitvoering van de Paspoortwet. Dit houdt in dat bij de afgifte van een volgende identiteitskaart (wegens het verlopen van de termijn waarvoor de identiteitskaart geldig is verklaard, dan wel na verlies of diefstal), ter vaststelling en verificatie van de identiteit van de aanvrager kan worden teruggegrepen op de eerder afgegeven vingerafdrukken. Verder strekt het huidige wettelijke kader niet. De door verzoeker gevreesde verstrekking aan derden, zoals de officier van justitie en de AIVD, is dan ook thans niet aan de orde. Dit betreft immers een nog niet in werking getreden deel van de Paspoortwet, te weten artikel 4b. Hetzelfde geldt voor de opname van vingerafdrukken in een nationaal, centraal administratiesysteem, nu ook deze maatregel ingevolge artikel 65, derde lid, van de Paspoortwet, afhankelijk is gesteld van de inwerkingtreding van onderdelen die thans nog geen werking hebben. Voor zover de bezwaren van verzoeker zien op de centrale opslag van vingerafdrukken en de vrees voor raadpleging door derden van een centrale opslag van vingerafdrukken, slagen die naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet.
2.8 De voorzieningenrechter constateert dat de minister van Binnenlandse Zaken blijkens zijn brief van 26 april 2011 aan de Tweede Kamer kennelijk tot de conclusie is gekomen dat het gebruik van de vingerafdrukken voor doeleinden van verificatie en identiteitsvaststelling niet mogelijk is zonder een te hoog percentage gevallen waarin een “misser” wordt aangegeven bij een rechtmatige houder van het reisdocument. Om die reden vindt de minister het beter om voor nu te stoppen met de opslag van de vingerafdrukken in de decentrale reisdocumentenadministratie. In zijn brief van 19 mei 2011 heeft de minister de Tweede Kamer geïnformeerd over de wijze waarop hij uitvoering zal geven aan de besluiten zoals meegedeeld in de brief van 26 april 2011. De minister heeft aangekondigd dat de Paspoortwet zal worden gewijzigd, waardoor de wettelijke grondslag om vingerafdrukken in de reisdocumentenadministratie op te slaan, komt te vervallen. Tevens wordt de Paspoortwet gewijzigd in verband met het besluit om de Nederlandse identiteitskaart niet meer de formele status van reisdocument toe te kennen. Daardoor is de Verordening niet meer op de Nederlandse identiteitskaart van toepassing. Dat betekent dat het opnemen van vingerafdrukken bij de aanvraag van de Nederlandse identiteitskaart dan beëindigd kan worden.
Naast de voorgenomen wetswijzigingen is tevens aanpassing noodzakelijk in de programmatuur van het Reisdocumenten Aanvraag- en Archiefstation (RAAS). Dat gaat in twee fasen:
- in de eerste fase wordt de programmatuur aangepast zodat van nieuwe aanvragen de vingerafdrukken worden gewist nadat de uitreiking van het reisdocument is geregistreerd.
- in de tweede fase moeten ook de vingerafdrukken die sinds juni 2009 zijn opgeslagen, worden verwijderd uit de reisdocumentenadministratie.
De voorzieningenrechter stelt in dit verband vast dat artikel 72 van Pro de PUN met ingang van
23 juni 2011 middels toevoeging van een vijfde lid is gewijzigd (Staatscourant 2011, nr 11123). Vingerafdrukken die bij een aanvraag worden afgegeven blijven niet meer opgeslagen in een reisdocumentenadministratie, maar worden op het moment dat de uitreiking van het reisdocument in de administratie is geregistreerd, verwijderd.
2.9 Hoewel de minister in zijn brief van 19 mei 2011 aan de Tweede kamer heeft toegezegd dat de status van de Nederlandse identiteitskaart zal worden gewijzigd, kan verzoeker daaraan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet een recht ontlenen dat hij nu al, voordat de Paspoortwet is gewijzigd, een identiteitskaart kan krijgen waarin geen vingerafdrukken zijn opgenomen. Thans is immers op de Nederlandse identiteitskaart nog de (naar aanleiding van de rechtstreeks werkende Verordening gewijzigde) Paspoortwet van toepassing en die staat er aan in de weg dat een identiteitskaart wordt afgegeven zonder vingerafdrukken.
2.10 Verzoeker heeft voorts betoogd dat de afname en opslag van zijn vingerafdrukken een ongerechtvaardigde inbreuk is op het recht op respect van zijn privé-leven in de zin van artikel
8 van het EVRM .
2.11 Verweerder is van mening dat die inbreuk gerechtvaardigd wordt door het belang dat met (de opslag van) de vingerafdrukken wordt beschermd, te weten het voorkomen van frauduleus gebruik van reisdocumenten. Daartoe heeft de gemachtigde van verweerder onder meer gewezen op hetgeen de Raad van de Europese Unie heeft aangegeven ten aanzien van de belangen die er bestaan bij het opslaan van vingerafdrukken in reisdocumenten. Daarbij zijn de privacybelangen ook meegewogen, hetgeen blijkt uit de expliciete verwijzing naar de Privacyrichtlijn, aldus verweerder.
2.12 De voorzieningenrechter overweegt dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de uitspraak van 4 december 2008, 30562/04, LJN: BH1813 (S. en Marper vs Verenigd Koninkrijk) heeft geoordeeld dat opslag van vingerafdrukken het privéleven kan beïnvloeden vanwege de unieke identificeerbaarheid van het individu die een vingerafdruk in een bepaalde context faciliteert (r.o. 84). Het EHRM heeft een schending van artikel 8 van Pro het EVRM aangenomen omdat sprake was van een langdurige opslag in een nationale databank, van vingerafdrukken in combinatie met DNA-materiaal en DNA-profielen, en dit alles in een forensische context.
2.13 Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is in het onderhavige geval de inbreuk op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer gerechtvaardigd te achten. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat de opname van vingerafdrukken een groot belang dient, te weten het beschermen van reisdocumenten tegen frauduleus gebruik. Zoals uit het voorgaande volgt worden de vingerafdrukken gedurende een (zeer) korte termijn opgeslagen - namelijk vanaf het moment van afname van de vingerafdrukken bij de aanvraag tot het moment van afgifte van het reisdocument - en wordt gebruik gemaakt van een van internet afgesloten locale opslag in RAAS. Bovendien staat deze opslag alleen ten dienste aan de uitvoering van de Paspoortwet en is raadpleging door derden niet aan de orde.
2.14 Gelet op het voorgaande en in aanmerking genomen de ter zitting door verweerder gegeven toelichting ziet de voorzieningenrechter thans evenmin grond voor de eerst ter zitting naar voren gebrachte stelling van verzoeker dat de gewijzigde paspoortwetgeving in strijd is met hogere privacyregelgeving
2.15 Verzoekers standpunt dat verweerder hem een identiteitsdocument met een geldigheidsduur korter dan een jaar had moeten verstrekken waarbij de afgifte van vingerafdrukken niet vereist is, slaagt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter evenmin. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het voor verweerder niet mogelijk is om verzoeker op grond van artikel 28a, zesde lid, van de PUN een identiteitsdocument te verstrekken anders dan de verzochte Nederlandse identiteitskaart waarvoor onder andere de afgifte van vingerafdrukken noodzakelijk is. Er is geen sprake van een situatie waarin verzoeker fysiek niet in staat is om vingerafdrukken te geven. Verzoekers gewetensbezwaren zijn gelegen in de opslag van de vingerafdrukken in de chip van de identiteitskaart en in de opslag ervan in RAAS. Dit kan evenwel niet worden gekwalificeerd als een fysieke belemmering of tijdelijke verhindering als bedoeld in artikel 28a, zesde lid, van de PUN.
Voor zover verzoeker heeft beoogd een nooddocument te verkrijgen, merkt de voorzieningenrechter nog op dat een dergelijk document alleen geldig is als reisdocument en geen geldig identiteitsbewijs is. Bovendien kan een nooddocument niet door verweerder, maar alleen door de Marechaussee worden verstrekt.
2.16 Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder verzoekers aanvraag tot afgifte van een Nederlandse identiteitskaart ten onrechte niet in behandeling heeft genomen. Het verzoek wordt dan ook afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. A.M. Overbeeke en in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2011.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. J.J. van Doorn mr. A.M. Overbeeke
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.