Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 11/2552 (vv)
uitspraak van de voorzieningenrechter op het verzoek om voorlopige voorziening van
[verzoeker], te Veenendaal, verzoeker,
gemachtigde: mr. T. Pothast, werkzaam bij de CNV
over een besluit van
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal, verweerder,
gemachtigde: mr. H.K.C. van Nijnanten, werkzaam bij de gemeente Veenendaal.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 7 juli 2011, verzonden 8 juli 2011, heeft verweerder het verzoek om handhavend op te treden tegen (voortdurende) geluidsoverlast veroorzaakt door gebruik van de voetbalkooi aan het Handjesgras te Veenendaal, afgewezen.
Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en verweerder verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft niet ingestemd met dit verzoek.
Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht om bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 7 juli 2011 te schorsen en te bepalen dat verweerder de voetbalkooi sluit totdat heropening niet tot een overtreding van artikel 4:6 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening Veenendaal (APV) leidt, dan wel tot zes weken nadat op het bezwaarschrift is beslist.
1.2 Het verzoek is behandeld ter zitting van 26 augustus 2011, waar verzoeker met zijn echtgenote is verschenen. Namens verweerder is naast gemachtigde, voornoemd, verschenen L.C.H. Heijnen, juridisch medewerker Veiligheid en Handhaving. Verzoeker en verweerder hebben ter zitting bij monde van hun gemachtigden hun standpunten toegelicht.
1.3 In verband met een deskundigenonderzoek / spoedadvies door de Stichting advisering bestuursrechtspraak (Stab) heeft de voorzieningenrechter het onderzoek op grond van artikel 8:83, eerste lid, van de Awb in samenhang met artikel 8:64, eerste lid, van de Awb geschorst.
1.4 Op 7 oktober 2011 heeft de Stab verslag uitgebracht. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om te reageren op de inhoud van het verslag van de Stab en hebben daar gebruik van gemaakt.
1.5 De voorzieningenrechter heeft bepaald dat het onderzoek wordt gesloten en dat, gelet op de ingekomen schriftelijke reacties van verzoeker en verweerder van respectievelijk 21 en 27 oktober 2011, zonder nadere zitting uitspraak zal worden gedaan.
Overwegingen
2.1 Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
2.2 In het feit dat de voetbalkooi open en in gebruik is en overlast kan veroorzaken, het bestreden besluit strekt tot afwijzing van handhavende maatregelen en verzoekers vragen om verweerder te gelasten de voetbalkooi te sluiten, ziet de voorzieningenrechter voldoende spoedeisend belang om inhoudelijk op de zaak in te gaan.
2.3 De zaak heeft betrekking op gestelde geluidsoverlast veroorzaakt door gebruikers van een voetbalkooi, die is gelegen aan de Handjesgras in de onmiddellijke nabijheid van de woning van verzoeker. De geluidsoverlast bestaat volgens verzoeker uit stemgeluid van jongeren die de voetbalkooi gebruiken, van vroeg in de ochtend tot laat in de avond, en van het geluid van de bal op het moment dat die tegen hekwerk of doelpalen wordt geschopt.
2.4 Verzoeker heeft verweerder bij brief, door verweerder ontvangen op 1 april 2011, verzocht om handhavend op te treden tegen de gestelde geluidsoverlast. Daarbij is gevoegd een in opdracht van verzoeker opgesteld geluidsrapport van LBP-Sight d.d. 27 januari 2011, ‘Voetbalkooi Handjesgras te Veenendaal’. Uit dit rapport komt naar voren dat de voetbalkooi geen inrichting is in het kader van de Wet milieubeheer en dat er geen wettelijk voorgeschreven geluidsnormen zijn voor voetbalkooien. Als kader zal moeten dienen de Algemene Plaatselijk Verordening. Ter invulling van het begrip geluidhinder in de APV kan aansluiting worden gezocht bij de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening, waarbij onderscheid moet worden gemaakt tussen geluid veroorzaakt door industriële bedrijvigheid en het hier aan de orde zijnde gebruik van een speelvoorziening, te weten een voetbalkooi in een rustige woonwijk. LBP-Sight komt tot een geluidsnorm op de gevel van (naastgelegen) woningen van 50 respectievelijk 45 dB(A) in de dag en avondperiode voor het tijdgemiddelde geluidniveau. Voor het maximale geluidniveau wordt een norm van 70 respectievelijk 65 dB(A) gesteld. Uit de resultaten van uitgevoerde metingen en berekeningen blijkt volgens LBP-Sight dat de norm voor piekgeluiden van 70 dB(A) tot 5 dB(A) door het voetballen en tot 10 dB(A) door het stemgeluid wordt overschreden. De norm voor het tijdgemiddelde geluidniveau is niet afzonderlijk getoetst. LBP-Sight komt tot de conclusie dat deze locatie van de voetbalkooi niet verenigbaar is met de nabijgelegen woningen.
2.5 In het bestreden (primaire) besluit van 7 juli 2011 heeft verweerder het verzoek handhavend optreden afgewezen, onder verwijzing naar de voorgeschiedenis. Verweerder is van mening een speelvoorziening te hebben gerealiseerd waar de buurt behoefte aan heeft. Verweerder kent, alle belangen afwegend, meer gewicht toe aan het algemene belang dat is gebaat bij het beschikbaar zijn van de speelvoorziening voor kinderen ter plaatse, dan aan de nadelen die dit voor de omwonenden meebrengt. Hierbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat de geluidsoverlast van spelende kinderen zich waarschijnlijk extra zal manifesteren op bepaalde tijdstippen (bijvoorbeeld na schooltijd en in het begin van de avond) en dat er door de gemeente in overleg met de bewoners al maatregelen zijn genomen om de overlast van het feitelijk gebruik in te beperken, zoals het verkleinen van de voetbalkooi en de doelen, het plaatsen van een haag tussen de kooi en de woning van verzoeker en het aanpassen van de toegangspoortjes.
Met betrekking tot het geluidsrapport van LBP-Sight schaart verweerder zich achter de kritiek van de Milieudienst Zuid Oost Utrecht, zoals neergelegd in de brief van 7 maart 2011, die zowel de door LBP-Sight gehanteerde onderzoeksmethode als de wijze van toetsen aan de geluidsnorm onjuist acht. De Milieudienst constateert dat in de APV geen normen zijn opgenomen voor piekniveaus. Sportvelden voor commercieel gebruik vallen (vaak) wel onder de Wet milieubeheer. In dat geval zijn de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit van toepassing. In dat besluit is geregeld dat piekgeluiden die optreden op open sportvelden, zoals stemgeluid en overige geluiden, zijn uitgezonderd van toetsing aan de pieknormen. Deze uitzondering geldt voor zowel dag, avond als nachtperiode. Alhoewel een voetbalkooi formeel niet onder het Activiteitenbesluit valt, is het logisch dat aansluiting wordt gezocht bij de milieuregels van een commercieel sportveld, omdat ook die op korte afstand van woningen kunnen zijn gesitueerd, aldus de Milieudienst.
Volgens de Milieudienst kan op basis van het onderzoek van LBP-Sight geen conclusie worden getrokken of en zo ja in welke mate de voetbalkooi aan de Handjesgras zorgt voor overmatige overlast. Wel heeft de Milieudienst vastgesteld dat er sprake is van een voetbalkooi midden tussen huizenblokken in een rustige woonwijk. Volgens de Milieudienst kan zeker niet worden uitgesloten dat sprake is van overmatige overlast bij intensief gebruik door kinderen en/of jongeren. Het is in ieder geval noodzakelijk dat er een goed onderzoek wordt uitgevoerd naar de overlast. Op het moment dat de jeugd aan het voetballen is moet voor de gevel van de woning een meting worden uitgevoerd naar het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau L ar, lt. Op grond van de Geluidsnota Veenendaal is de voorkeurswaarde in dit gebied L ar, lt 45 dB(A). Dit houdt echter niet in dat bij een hogere waarde er direct sprake is van overmatige overlast, aldus de Milieudienst.
2.6 Verweerder stelt voorop: ‘Waar kinderen spelen, zal sprake zijn van geluid. De gemeente kan dit voorkomen, noch uitsluiten.’ Verweerder stelt dat al het mogelijke is gedaan door overleg en het nemen van maatregelen en dat er thans geen aanleiding is voor verdere maatregelen. Volgens verweerder is er geen sprake van overtreding van artikel 4.6 van de APV. Verweerder volgt daarbij de Milieudienst en sluit aan bij de normering van artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit, waardoor zowel stemgeluiden als piekgeluiden als gevolg van sportactiviteiten niet mogen worden meegenomen bij de vraag of sprake is van geluidhinder als bedoeld in de APV.
2.7 Artikel 4:6 van Pro de APV Veenendaal, inwerking getreden 14 oktober 2010, luidt als volgt:
1. Het is verboden buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer of het Besluit toestellen of geluidsapparaten in werking te hebben of handelingen te verrichten op een zodanige wijze dat voor een omwonende of voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt.
2. Bij de beoordeling of er sprake is van geluidhinder gelden de geluidsnormen zoals aangegeven op de door burgemeester en wethouders vastgestelde geluidsnormeringskaart voor bedrijven. De beoordeling vindt plaats aan de hand van de Handleiding meten en reken Industrielawaai (december 2004).
3. Het college kan van het verbod ontheffing verlenen.
4. Het verbod geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet geluidhinder, de Zondagswet, de Wet openbare manifestaties, het Vuurwerkbesluit of de Provinciale milieuverordening.
2.8 Bij de beoordeling of sprake is van geluidhinder als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de APV komt verweerder beoordelingsvrijheid toe. Die beoordeling dient door de rechter derhalve terughoudend te worden getoetst. Dit ontslaat verweerder echter niet van de verplichting ter invulling van het begrip geluidhinder een normering te kiezen die bruikbaar is en recht doet aan de omstandigheden van het geval.
2.9 Tussen partijen is niet in geschil dat de wetten genoemd in het vierde lid van artikel 4:6 van Pro de APV in dit geval toepassing missen, en dat het in dit geval niet gaat om een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. Het gaat evenmin om geluid veroorzaakt door een bedrijf of bedrijvigheid.
2.10 De Geluidsnota Gemeente Veenendaal van 25 september 2008 regelt in hoofdstuk 7 geluid in relatie tot de APV. Hoofdstuk 7.1 Festiviteiten / evenementen mist in dit geval toepassing. In hoofdstuk 7.2 APV – “overige geluidshinder” valt te lezen dat het hier gaat om de geluidsproductie van bedrijven die buiten de Wet milieubeheer vallen. Beperkte activiteiten van kinderdagverblijven of kleine bedrijven, waarvoor geen wettelijke geluidsvoorschriften gelden, zullen zoveel mogelijk worden behandeld als bedrijven in de omgeving ervan die wel onder het Activiteitenbesluit vallen. Het college kan echter vanwege een maatschappelijk belang een uitzondering op de geluidsnormering maken. Als beleidsuitspraak geldt: geluiden van niet Wm-bedrijven worden getoetst aan de geluidsnormeringskaart voor bedrijven. Deze bedrijven worden zoveel mogelijk vergelijkbaar behandeld als bedrijven in de omgeving ervan die vallen onder het Activiteitenbesluit.
Op grond van geluidsnormeringskaart voor bedrijven behorend bij de Geluidsnota valt de woonwijk waarin de voetbalkooi is gelegen in de categorie (Letm) rustig 45 dB(A).
2.11 De voorzieningenrechter stelt vast dat de Geluidsnota voor het onderhavige geval geen houvast biedt, omdat het gebruik van de voetbalkooi niet is of kan worden gelijkgesteld met geluid in verband met een (klein) bedrijf of bedrijvigheid.
2.12 Daarmee ziet de voorzieningenrechter zich gesteld voor de vraag of verweerder in dit geval voor de beoordeling van de vraag of ter plaatse sprake is van geluidhinder als bedoeld in de APV in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij de normering uit het Activiteitenbesluit. De voorzieningenrechter heeft terzake, in overleg met partijen, advies ingewonnen bij de Stab.
2.13 In het Stab-verslag van 7 oktober 2011 komt de adviseur tot de conclusie dat de door LBP-Sight uitgevoerde meting en berekening overeenkomstig de van toepassing zijnde methodes uit de Handreiking meten en rekenen industrielawaai (HMRI) zijn uitgevoerd en op realistische uitgangspunten zijn gebaseerd. De meting en berekening geven een voldoende betrouwbaar beeld van de te verwachten geluidsniveaus bij gebruik van de voetbalkooi. De kritiek van de Milieudienst op het onderzoek van LBP-Sight is niet van dien aard dat de uitkomsten van het onderzoek als onvoldoende betrouwbaar moeten worden gezien.
In het verslag is verder vastgesteld dat de gemeente een zekere beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de geluidsnormen welke zij in het kader van de APV hanteert. De gemeente kan voor de geluidsnormen aansluiting zoeken bij zowel de geluidsnormen uit de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening als uit het Activiteitenbesluit. Geconcludeerd is dat de Handreiking als kader voldoende bescherming biedt tegen geluidhinder waarbij tevens rekening wordt gehouden met de aard van de woonomgeving. Het Activiteitenbesluit als kader is daarentegen, vanwege de vele uitzonderingen, feitelijk niet geschikt om de mate van hinder vanwege het gebruik van een voetbalkooi te beoordelen. Daarbij is van belang dat het Activiteitenbesluit een 5 dB lager beschermingsniveau biedt voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en geen enkele bescherming voor het maximale geluidsniveau.
Het onderzoek van LBP-Sight wijst uit dat de maximale geluidsniveaus vanwege stemgeluid en sportactiviteiten maximaal 75 tot 80 dB(A) bedragen, zodat de normen met betrekking tot de maximale geluidsniveaus in de dagperiode zowel op grond van het Activiteitenbesluit als op grond van de Handreiking met 10 dB worden overschreden. De overschrijding in de avondperiode bedraagt 15 dB. Een overschrijding van de norm met 10 tot 15 dB is fors te noemen en zal ontegenzeggelijk tot geluidhinder leiden wanneer de overschrijding zich regelmatig voordoet. Hoewel dit uit het onderzoek van LBP-Sight niet valt op te maken, mag er redelijkerwijs van uit gegaan worden dat bij het gebruik van de voetbalkooi een aanzienlijk aantal geluidspieken van stemgeluid en voetbalgeluid zal optreden. Nu juist de pieken van het stemgeluid en het geluid van de voetbal tegen het hek en de doelen bepalend zijn voor de optredende geluidsoverlast, is de conclusie dat de Handreiking het meest geschikte kader is voor een beoordeling van de geluidhinder in kwestie. Het Activiteitenbesluit als kader is daarentegen, vanwege de vele uitzonderingen, feitelijk niet geschikt om de mate van hinder vanwege het gebruik van een voetbalkooi te beoordelen. Aldus steeds het Stab-verslag, waarin
tot slot is gewezen op een aantal suggesties voor mogelijke maatregelen om de hinder te beperken.
2.14 Gelet op het vorenstaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder niet zonder (nader) onderzoek heeft kunnen komen tot de conclusie dat het gebruik van de voetbalkooi niet leidt tot geluidsoverlast dan wel geluidhinder in de zin van de APV. Hiervoor is van belang dat de Milieudienst heeft aangegeven, voorafgaand aan het bestreden besluit, dat het in ieder geval noodzakelijk is dat er een goed onderzoek wordt uitgevoerd naar de overlast. Dat onderzoek is achterwege gebleven. Het bestreden besluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid en daarmee genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Awb.
Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat gelet op de geluidsbronnen die de geluidsoverlast veroorzaken, te weten stemgeluid en geluid van het schieten van de bal tegen het hekwerk en de doelen, verweerder in dit geval ter invulling van het begrip geluidhinder in de APV niet in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij de normering in het Activiteitenbesluit. Het aansluiten bij dat besluit heeft immers tot gevolg dat met piekgeluiden tengevolge van stemgeluid en sportgeluiden in het geheel geen rekening mag worden gehouden. Nu gelet op het Stab-verslag vaststaat dat forse overschrijdingen kunnen optreden, heeft verweerder in dit concrete geval niet de normen van het Activiteitenbesluit kunnen hanteren als toetsingskader.
2.15 Het vorenstaande leidt er toe dat het bestreden besluit in het kader van de bestuurlijke heroverweging niet in stand zal kunnen blijven. Verweerder zal de bezwarenprocedure dienen te gebruiken om de in deze uitspraak geconstateerde gebreken te herstellen. Dat kan door alsnog een geluidsonderzoek te laten verrichten, zoals de Milieudienst heeft geadviseerd. Voor de normering zal daarbij aansluiting moeten worden gezocht bij de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening. Verweerder kan een eigen geluidsonderzoek ook achterwege laten, maar dan zal hij bij zijn nadere besluitvorming dienen aan te sluiten bij de uitkomsten van het LBP-Sight rapport in combinatie met het Stab-verslag.
Welke methode verweerder ook kiest, indien de uitkomst is dat sprake is van geluidhinder als bedoeld in de APV, dan dient verweerder te bezien welke maatregelen moeten worden genomen, in aanvulling op de reeds genomen maatregelen, om te bewerkstelligen dat geluidhinder wordt voorkomen. Daarbij kunnen worden betrokken de suggesties die zijn opgenomen in het Stab-verslag. Als de geluidhinder niet of niet voldoende door maatregelen kan worden weggenomen, dient verweerder te bezien of er aanleiding is van het verbod geluidhinder te veroorzaken ontheffing te verlenen op grond van het bepaalde in artikel 4:6, derde lid, van de APV. Aan het verlenen van ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
2.16 De voorzieningenrechter zal niet overgaan tot de door verzoeker gevraagde schorsing van het primaire besluit, nu dat geen enkel effect heeft. De voorzieningenrechter vindt de gevraagde sluiting van de voetbalkooi een te vergaande maatregel en thans ook niet nodig, omdat het gebruik van de voetbalkooi in deze periode van het jaar zeer beperkt zal zijn. Wel is er aanleiding om te bewerkstelligen dat verweerder voortvarend omgaat met de bezwarenprocedure en deze gebruikt om de geconstateerde gebreken te herstellen. Om die reden wordt verweerder bij wege van voorlopige voorziening gelast binnen drie maanden na heden te beslissen op het bezwaarschrift, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.17 Er is aanleiding verweerder te veroordelen in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 874,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, factor 1, € 437,-) als kosten van verleende rechtsbijstand.
De voorzieningenrechter ziet verder aanleiding om te bepalen dat verweerder aan verzoeker het betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,- vergoedt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
3.1 wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe in die zin dat verweerder wordt gelast binnen drie maanden na heden te beslissen op het bezwaarschrift, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
3.2 wijst af hetgeen meer of anders is gevorderd;
3.3 bepaalt dat verweerder aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht van € 152,- vergoedt;
3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 874,- te betalen aan verzoeker.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven en in het openbaar uitgesproken op
15 december 2011.
De griffier: De voorzieningenrechter:
mr. J.J. van Doorn mr. B.J. van Ettekoven
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.