Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 11/2676
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Ileia Foundation, te Amersfoort, eiseres,
gemachtigde: mr. M.L. Diepenhorst, advocaat te Amsterdam,
en
de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Geraedts.
Inleiding
1.1 Bij besluit van 28 februari 2011 heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor een subsidie in het kader van de voorziening zoals weergegeven in de brief van 23 november 2010 afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 27 juli 2011 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 22 september 2011, waar namens eiseres haar gemachtigde, drs. W. Roem en drs. E. ter Borg zijn verschenen. Namens verweerder zijn zijn gemachtigde, ing. L.J. Lammerts en E. Verbiest verschenen.
Overwegingen
2.1 De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Ileia Foundation is een kenniscentrum op het gebied van duurzame, kleinschalige landbouw in ontwikkelingslanden.
2.2 Bij besluit van 29 september 2006 is aan eiseres een subsidie op grond van het medefinancieringsstelsel I verleend (MFS-I-subsidie) voor de periode 2007-2010 ter hoogte van € 5.902.000,00 voor het programma duurzame economische ontwikkeling. In het Financieel Reglement, dat deel uitmaakt van het besluit, is opgenomen dat MFS-subsidie wordt verleend als programmasubsidie. Een programmasubsidie is een subsidie om een samenhangend deel van het totaal van activiteiten van een organisatie uit te voeren.
Paragraaf 2.8 uit het Financieel Reglement luidt als volgt: “MFS-organisaties mogen in het laatste jaar van de subsidieperiode committeringen aangaan voor maximaal eenmaal het bedrag van de subsidie van het laatste jaar voor maximaal twee jaar.”
2.3 In een brief van 19 oktober 2009 heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken aan eiseres het volgende bericht: “Het ministerie stelt voor committeringen voor ná 2010, gelet op het subsidieplafond en het karakter van MFS I, een programmasubsidie, geen financiële middelen additioneel aan het totale bedrag van de subsidieverlening beschikbaar. In het Financieel Reglement - bijlage 2 van het Beleidskader van MFS I - is in paragraaf 2.8 ten onrechte aangegeven dat MFS-organisaties in het laatste jaar van de subsidieperiode committeringen zouden mogen aangaan voor maximaal eenmaal het bedrag van de subsidie van het laatste jaar voor maximaal twee jaar. (…) Tenslotte attenderen wij u er op dat onder MFS I geen instellingssubsidies, maar alleen maar programmasubsidies zijn verstrekt. Derhalve kan er geen sprake zijn van een eventuele afbouwsubsidie (in de zin van artikel 4:51 Awb Pro) ten behoeve van uw exploitatiekosten, omdat dit niet past bij programmasubsidies."
2.4 Tegen deze brief heeft eiseres bezwaar gemaakt. Bij besluit van 10 maart 2010 heeft verweerder het door eiseres gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat de brief van 19 oktober 2009 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tegen dat besluit van 10 maart 2010 heeft eiseres beroep ingesteld. Tevens heeft eiseres de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 29 juni 2010 (onder meer SBR 10/1332 en SBR 10/1333) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het door eiseres ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. De voorzieningenrechter heeft daarbij overwogen dat de interpretatie die verweerder geeft van paragraaf 2.8 uit het Financieel Reglement, namelijk dat met dit artikel is beoogd een vorm van spreiding van toegekende bedragen, dus zonder een claim op aanvullende gelden, te bieden, in rechte stand houdt. Eiseres heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van 16 maart 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) de uitspraak bevestigd onder verbetering van de gronden. De ABRvS overweegt in de uitspraak dat eiseres de vraag of de door de minister gevolgde toepassing van de remwegclausule in rechte stand kan houden, aan de orde kan stellen bij een besluit waarbij de minister tot de bedoelde toepassing overgaat.
2.5 Bij brief van 10 maart 2010 heeft verweerder toegezegd dat een specifieke voorziening zal worden getroffen en heeft verweerder criteria in het vooruitzicht gesteld die hij zal toepassen bij de beoordeling van de aanvragen. De aanleiding voor een dergelijke specifieke regeling was de mogelijk ontstane verwarring over de betekenis van paragraaf 2.8 van het Financieel Reglement behorende bij de besluiten waarbij in 2006 MFS-I-subsidies zijn verleend.
2.6 Op 1 juni 2010 heeft eiseres bij de ambtsvoorganger van verweerder een aanvraag ingediend om budgetneutrale verlenging van het subsidietijdvak met één jaar tot 31 december 2011. Bij besluit van 3 juni 2010 heeft verweerder het besluit van 29 september 2006 als volgt gewijzigd:
“Artikel 2: Het Pro subsidieverleningstijdsvak loopt van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2011.
Artikel 12: Bij Pro de vaststelling van de subsidie m.b.t de jaren 2009, 2010 én 2011 dient de subsidieontvanger aan te tonen dat tenminste 25% van de jaarlijkse inkomsten afkomstig is uit de bronnen anders dan BZ-subsidies.”
2.7 Bij brief van 23 november 2010 heeft verweerder een voorziening kenbaar gemaakt voor de verstrekking van een tegemoetkoming aan organisaties die een MFS-I-subsidie ontvingen en waarvan het verzoek om een MFS-II-subsidie voor een opvolgende periode niet is gehonoreerd. Voor subsidie komen de kosten in aanmerking die gemoeid zijn met verplichtingen aangegaan jegens zuidelijke partnerorganisaties. Exploitatiekosten komen, zoals uitdrukkelijk in de genoemde brief van 19 oktober 2009 staat vermeld, niet voor een tegemoetkoming in aanmerking. Ook de kosten die voortvloeien uit contracten (committeringen) gesloten ná 19 oktober 2009 komen niet in aanmerking voor een tegemoetkoming. Verlening vindt plaats op basis van een “case by case benadering” op basis van redelijkheid zo dat geen afbreuk wordt gedaan aan het vereiste dat een organisatie ten minste 25% van haar uitgaven dekt uit andere bronnen dan uit middelen die direct of indirect ten laste komen van de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
2.8 Bij brief van 4 januari 2011 heeft eiseres het verzoek ingediend waarmee de nu aan de orde zijnde procedure is begonnen. Met dit verzoek beoogt zij in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming in de afbouwkosten. Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen, omdat deze - kortgezegd - niet voldoet aan de criteria genoemd in de brief van 23 november 2010.
De rechtbank stelt vast dat in de aanvraag van 4 januari 2011 en de bezwaargronden van 19 mei 2011 ligt besloten een claim op artikel 4:51 van Pro de Awb en toepassing van paragraaf 2.8 van het Financieel Reglement. Deze claim omvat de instellingskosten en de afbouw van de abonnementen voor de tijdschriften. Ter zitting hebben beide partijen verklaard dat zij wensen dat het ter zitting ingenomen standpunt van verweerder over artikel 4:51 van Pro de Awb en het beroep op paragraaf 2.8 van het Financieel Reglement wordt toegerekend aan de beslissing op bezwaar van 27 juli 2011. De rechtbank volgt om proceseconomische redenen deze wens van partijen nu beide partijen hun standpunten hierover duidelijk hebben verwoord. Deze twee onderwerpen behoren daarmee tot de omvang van het geding in beroep.
2.9 Onder verwijzing naar de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 juni 2010 is de rechtbank van oordeel dat de brief van 19 oktober 2009 geen wijziging is van paragraaf 2.8 van het Financieel Reglement, maar een nadere uitleg. Paragraaf 2.8 van het Financieel Reglement is niet bedoeld om extra middelen toe te kennen. Met een systeem waarbinnen programma’s vooraf worden getoetst op hun subsidiewaardigheid valt bezwaarlijk te rijmen dat de subsidieontvanger ook een aanspraak kan maken op extra financiering voor niet getoetste aanvullende programma’s. Wat eiseres in dit verband heeft aangevoerd, geeft de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen dan de voorzieningenrechter heeft gedaan. De vernietiging in hoger beroep door de ABRvS van deze uitspraak raakt dit deel van de overwegingen niet.
2.10 Eiseres heeft in haar aanvraag van 4 januari 2011 verder aangevoerd dat zij met één van haar zuidelijke partners, ALIN in Kenia, een contractuele verplichting heeft tot 31 maart 2011. Voor de periode januari tot maart 2011 beloopt deze € 12.505,-. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder er ten onrechte van uitgaat dat de vergoeding van de kosten waarom eiseres in dit kader heeft verzocht, reeds wordt gedekt door de gelden die gemoeid zijn met de budgetneutrale verlenging. Dat is echter volgens haar niet het geval. De budgetneutrale verlenging als bedoeld in rechtsoverweging 2.7 is geen vrij besteedbaar bedrag om contractuele verplichtingen af te kopen of om personeel af te laten vloeien, maar een verlengde opdracht om binnen de kaders zoals die eerder golden (monitoring format) nog drie extra edities uit te brengen. Dat deze middelen niet kunnen worden ingezet voor de afkoop of het nakomen van aangegane verplichtingen volgt eens te meer uit het feit dat de minister ten behoeve van deze budgetneutrale verlenging een bedrag conform de ingediende begroting heeft toegekend conform de oorspronkelijke financiële voorwaarden. Dit betekent dat de minister een budgetneutrale verlenging heeft toegekend die 75% van de productiekosten dekt van de productie van drie edities van de tijdschriften. Conform de MFS-I-voorwaarden dient eiseres zelf zorg te dragen voor het resterende deel van de begroting. Uit deze toekenning volgt dat de minister de budgetneutrale verlenging nooit bedoeld heeft om de verplichting in termen van “decent donorship” jegens partners af te kopen. De afkoopsommen van medewerkers en huurcontracten vormen geen onderdeel van deze begroting en van de toekenning van de met de budgetneutrale verlenging gemoeide middelen, aldus eiseres.
2.11 De rechtbank stelt vast dat de instellingskosten ter hoogte van € 12.505,- van eiseres jegens ALIN zijn aangegaan voor 19 oktober 2009. De verplichtingen liepen door tot 31 maart 2011, dus tot na het oorspronkelijke subsidieverleningstijdvak van MFS I dat afliep op 31 december 2010. Er is echter op aanvraag van eiseres bij besluit van 3 juni 2010 een verlenging van het subsidietijdvak tot en met 31 december 2011 toegekend. Bij de aanvraag tot verlenging van het subsidietijdvak behoort een werkplan 2011, waarmee een budget van € 727.550,- is gemoeid. Uit de door eiseres aangeleverde begroting voor 2011 blijkt dat verplichtingen jegens zuidelijke partners worden gefinancierd uit het hierbedoelde budget van € 727.550,-. Voor dit bedrag worden meer edities van de tijdschriften uitgegeven dan aanvankelijk was voorzien ten tijde van het subsidieverleningsbesluit MFS I. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de kosten die zijn gemoeid met de contractuele verplichtingen die eiseres heeft jegens ALIN hiermee al zijn gedekt.
2.12 Eiseres heeft voorts bij haar aanvraag van 4 januari 2011 verzocht om een bijdrage voor de financiële verplichtingen van haar zuidelijke partners die gekoppeld zijn aan het beëindigen van hun tijdschriften. Deze bedragen in totaal € 96.925,-. Eiseres bestrijdt het standpunt van verweerder dat dit geen verplichtingen zouden zijn die eiseres is aangegaan, nu het langdurig door haar gefinancierde partners betreft. Het wegvallen van de financiering kan slechts geschieden met inachtneming van het principe van “decent donorship”. Slechts dan is verzekerd dat de desbetreffende partners op fatsoenlijke wijze afscheid kunnen nemen van hun personeel dat voorheen via eiseres met subsidiegelden werd gefinancierd.
2.13 Over de afbouwkosten van de abonnementen voor tijdschriften van zuidelijke partners in de richting van derden is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat deze kosten evenmin voor vergoeding in aanmerking komen. Het gaat immers niet om contractuele verplichtingen van eiseres jegens haar zuidelijke partners, maar om verplichtingen die zuidelijke partners op hun beurt zijn aangegaan. Voorts heeft verweerder hierbij in aanmerking mogen nemen dat eiseres zelf heeft verklaard dat zij bij de budgetneutrale verlenging drie extra tijdschriften zou uitgeven. Het geld dient dan ook te worden gebruikt voor het uitbrengen van deze extra edities. De budgetneutrale verlenging is bedoeld voor uitvoering van het programma en niet voor verwezenlijking van decent donorship. De subsidieregeling zoals neergelegd in de brief van 23 november 2010 heeft niet tot doel het afwikkelen van verplichtingen in termen van decent donorship.
2.14 Over de beroepsgrond van eiseres dat zij op grond van artikel 4:51 van Pro de Awb de instellingskosten en de afbouw van de abonnementen van de tijdschriften vergoed dient te krijgen, heeft verweerder zich ter zitting primair op het standpunt gesteld dat deze claim had moeten worden neergelegd bij de aanvraag om een MFS-II-subsidie. Subsidiair heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het beroep op artikel 4:51 van Pro de Awb geen claim oplevert voor een type geldstroom dat nimmer gesubsidieerd is geweest. Verweerder heeft hiermee zijn standpunt dat artikel 4:51 van Pro de Awb niet van toepassing is, genuanceerd in die zin dat weliswaar aan de toepassingsvoorwaarden van dat artikel is voldaan (er is kort gezegd drie jaren of meer subsidie vertrekt aan eiseres), maar dat de beschermende werking van artikel 4:51 van Pro de Awb niet zo ver strekt dat een nadrukkelijk als programmasubsidie verstrekte subsidie een te respecteren claim oplevert voor méér geld dan oorspronkelijk was toegekend. Weliswaar zit in de programmasubsidie ook een component versleuteld voor financiering van de instelling, maar het karakter van de programmasubsidie verzet zich tegen voortzetting van claims ter financiering van instellingskosten.
2.15 Op grond van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voordurende activiteiten is verstrekt, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn. Op grond van het tweede lid wordt, voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, de subsidie voor het resterende deel van die termijn verleend.
2.16 Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de aan eiseres destijds verstrekte
MFS-I-subsidie een programmasubsidie is. Verweerder heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat er van af het begin geen sprake is geweest van een gerechtvaardigd vertrouwen op voortzetting gedurende een volgend tijdvak. De beschermende werking van artikel 4:51 van Pro de Awb is daarom niet tekort gedaan. De rechtbank wijst op de memorie van toelichting bij het wetvoorstel Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Derde tranche Algemene wet bestuursrecht) waarbij deze bepaling is ingevoegd (Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 1993-1994, 23700, nr.3), pagina 80-81. Bij de relevante gesubsidieerde activiteit gaat het hierbij niet om de in beginsel doorlopende activiteiten van de zuidelijke partners, maar om de activiteiten van de subsidie-ontvanger, dus eiseres. Verweerder heeft immers zijn randvoorwaarden al bekend gemaakt op 19 oktober 2009 (zie rechtsoverweging 2.3) en 23 november 2010 (zie rechtsoverweging 2.7). De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat het aan eiseres is om de bedrijfsvoering aan te passen aan de aan haar verleende programmasubsidie.
2.17 Het beroep is ongegrond.
2.18 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, als voorzitter, en mr. M. ten Brugge en
mr. A.B. Blomberg, als leden, en in het openbaar uitgesproken op 8 maart 2012.
De griffier: De voorzitter:
De voorzitter is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen
mr. M.M. van Luijk-Salomons mr. D.A. Verburg
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.