Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 11/4160
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juli 2012 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
en
Directeur Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen van de gemeente Utrecht, verweerder,
(gemachtigde: mr. W.G. Vos).
Procesverloop
Op 10 oktober 2011 heeft verweerder van eiser een bedrag van € 43,85 aan rechten geheven in verband met de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart (ID-kaart). Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Bij uitspraak op bezwaar van 29 november 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft daartegen beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 15 maart 2012 waar eiser in persoon is verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, voornoemd.
Eiser en verweerder hebben ter zitting bij monde van hun gemachtigden hun standpunten toegelicht.
Na de zitting heeft de rechter de zaak op de voet van artikel 8:10, tweede en vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor verdere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende, door partijen niet betwiste, feiten.
De Hoge Raad heeft bij arrest van 9 september 2011 (LJN: BQ4105) uitgesproken dat het in behandeling nemen van aanvraag om een ID-kaart geen dienst is in de zin van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is.
Om legesheffing weer mogelijk te maken is op 21 september 2011 een reparatiewetsvoorstel ingediend genaamd ‘Regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart’ (hierna: de reparatiewet). De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft daarbij meegedeeld dat vanaf 22 september 2011 weer betaald moest worden voor een ID-kaart. Nadat Tweede en Eerste Kamer het wetsvoorstel hebben aangenomen, is de reparatiewet op 14 oktober 2011 gepubliceerd in het Staatsblad. De reparatiewet is op 15 oktober 2011 in werking getreden, met terugwerkende kracht tot en met 22 september 2011.
Op 10 oktober 2011 heeft eiser een ID-kaart aangevraagd. Daarbij is van eiser een bedrag van € 43,85 aan rechten geheven. De bezwaren die eiser daartegen heeft ingediend, zijn bij de uitspraak op bezwaar ongegrond verklaard.
Uitspraak op bezwaar is onbevoegd genomen
2. Eiser stelt in beroep dat de uitspraak op zijn bezwaar onbevoegd genomen is, nu volgens de motivering van die uitspraak de burgemeester in dit verband bevoegd is rechten te heffen en niet verweerder.
Artikel 1 van de reparatiewet bepaalt dat voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een ID-kaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet door de burgemeester van een gemeente, rechten kunnen worden geheven. Deze rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Hoofdstuk XV, paragraaf 1 en 4, van de Gemeentewet, is van toepassing. De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing.
Anders dan eiser meent bepaalt dit artikel 1 niet dat de burgemeester het bevoegde orgaan is om de rechten die terzake van de handelingen die worden verricht ten behoeve van de aanvraag van een ID-kaart worden geheven, in rekening te brengen. In Hoofdstuk XV, paragraaf 4 (Heffing en invordering) van de Gemeentewet, is opgenomen artikel 231, tweede lid, onder b, dat bepaalt dat de bevoegdheid tot het opleggen van gemeentelijke belastingen, waaronder rechten, toekomt aan de gemeenteambtenaar belast met de heffing van gemeentelijke belastingen. In de gemeente Utrecht is blijkens het Aanwijzingsbesluit heffings-en invorderingsambtenaar van 14 december 2004 daartoe de directeur van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen aangewezen. Dit betekent dat verweerder bevoegd was het voor de ID-kaart verschuldige bedrag aan leges in rekening te brengen en om die reden tevens het bevoegde orgaan om, na heroverweging van eisers bezwaren, de uitspraak op bezwaar te doen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Niet horen in bezwaar
3. Eiser voert aan dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden omdat hij ondanks zijn verzoek daartoe in zijn bezwaarschrift, niet is gehoord. Eiser wenst dat de zaak naar verweerder wordt terugverwezen opdat hij alsnog gehoord kan worden.
Verweerder heeft erkend dat eiser inderdaad ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarfase. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat het alsnog de bedoeling was dat eiser gehoord zou worden, maar dat hiervan is afgezien vanwege het feit dat een zittingsdatum bij de rechtbank op korte termijn gepland was. Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan dit verzuim met toepassing van artikel 6:22 van de Awb voorbij kan worden gegaan. Bij het in rekening brengen van onderhavige leges komt verweerder geen beleidsvrijheid toe zodat geen andere beslissing zou zijn genomen indien eiser wel zou zijn gehoord en bovendien heeft eiser zijn bezwaren in beroep schriftelijk en mondeling uiteen kunnen zetten, waardoor hij niet in zijn belangen is geschaad.
4. Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Op grond van artikel 25, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) wordt in afwijking van artikel 7:2 van de Awb de belanghebbende gehoord op zijn verzoek. De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn bezwaarschrift heeft verzocht om te worden gehoord. Nu verweerder eiser daartoe niet voorafgaand aan de het bestreden besluit in de gelegenheid heeft gesteld, staat vast dat verweerder gehandeld heeft in strijd met artikel 7:2 van de Awb en artikel 25, eerste lid, van de Awr.
Op grond van artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een vormvoorschrift, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist, in stand worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbende daardoor niet is benadeeld. De rechtbank is van oordeel dat het niet horen voorafgaand aan de uitspraak op bezwaar terwijl daar uitdrukkelijk om is verzocht, niet een gebrek is dat als schending van een vormvoorschrift gepasseerd kan worden met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Horen voorafgaand aan de heroverweging is immers meer dan louter een vormvoorschrift. Het schenden van de hoorplicht is dan ook een grond voor vernietiging van de uitspraak op bezwaar. Desondanks ziet de rechtbank geen aanleiding om de onderhavige zaak terug te verwijzen naar verweerder om eiser opnieuw te horen en wel om de navolgende reden.
5. Eiser wenst alsnog te worden gehoord door verweerder omdat hij over de terugwerkende kracht van de Wet en de beleidsruimte die de gemeenteraad naar zijn mening heeft bij invulling of aanpassing van de legesverordening naar aanleiding van de Wet, tijdens de hoorzitting in discussie wil gaan en daarover consensus wenst te bereiken. Bovendien is eiser van mening dat verweerder zijn burgers in dergelijke procedures dient te horen waardoor reeds vanwege dit aspect in onderhavige zaak alsnog een hoorzitting dient te worden gehouden, ondanks het feit dat hij in beroep bij de rechtbank zijn verhaal heeft kunnen doen. Eiser wil hiermee bereiken dat verweerder zijn verplichting tot horen niet uit de weg gaat.
6. De rechtbank stelt vast dat het besluit waarop de hoorzitting zich zou richten, uitsluitend de toepassing van de legesverordening in verband met eisers aanvraag om een ID-kaart betreft. Met verweerder moet worden geconstateerd dat hierbij geen sprake is van beleidsvrijheid. Verweerder is immers gehouden uitvoering te geven aan het bepaalde in de legesverordening, op grond waarvan eiser voor de afgifte van een ID-kaart €43,85 moet betalen. Hetgeen eiser met de hoorzitting zou willen bereiken, te weten een discussie over de politieke keuze die naar aanleiding van de reparatiewet volgens eisers gemaakt zou moeten worden, kan hij in een dergelijk hoorzitting niet bereiken. Daarvoor is immers de gemeenteraad het aangewezen graemium. Voor zover eiser op de hoorzitting alsnog een dialoog wil voeren en op dit onderwerp consensus na wil streven, is de rechtbank van oordeel dat de hoorzitting van artikel 7:2 van de Awb daar niet voor is bedoeld.
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank de uitspraak op bezwaar vernietigen wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:2 van de Awb en artikel 25, eerste lid, van de Awr.
Vervolgens zal de rechtbank de overige beroepsgronden van eiser beoordelen, om te bezien of er aanleiding is om, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van de vernietigde uitspraak op bezwaar in stand te laten.
Geen terugwerkende kracht
7. Eiser voert aan dat de uitspraak op bezwaar in strijd is met het genoemde arrest van de Hoge Raad van 9 september 2011. Nu eiser op 10 oktober 2011 een ID-kaart heeft aangevraagd, zijn hem ten onrechte rechten in rekening gebracht. De reparatiewet kan volgens eiser niet eerder dan 25 oktober 2011 in werking zijn getreden omdat de terugwerkende kracht van de inwerkingtreding per 22 september 2011, in strijd is met artikel 4 van de Wet algemene bepalingen.
8. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
In voornoemd arrest van 9 september 2011 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het verstrekken van een ID-kaart niet aangemerkt kan worden als een dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet. Derhalve kan voor het in behandeling nemen van een aanvraag geen leges geheven worden, aldus de Hoge Raad. Om legesheffing weer mogelijk te maken, heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 21 september 2011 het hiervoor genoemde reparatiewetsvoorstel ingediend, dat vervolgens zowel door Tweede als Eerste Kamer is aangenomen. Door middel van deze reparatiewetgeving is de grondslag voor het heffen van een vergoeding voor het in behandeling nemen van een aanvraag van een ID-kaart niet langer gebaseerd op genoemd artikel 229, eerste lid onder b, maar rechtstreeks gebaseerd op de reparatiewet, welke in artikel 1 bepaalt dat ter zake van de verrichtingen ten behoeven van de afgifte van een ID-kaart rechten worden geheven die worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. Daarmee is de grondslag van de heffing in het primaire en het bestreden besluit een andere dan in de situatie waarover de Hoge Raad heeft geoordeeld en kleeft aan het bestreden besluit niet het in genoemd arrest geconstateerde gebrek.
9. De rechtbank stelt vast dat de reparatiewet geen wet is die strafbepalingen inhoudt. In dat geval zou de terugwerkende kracht in strijd zijn met artikel 1, eerste lid van het Wetboek van Strafrecht dat bepaalt dat geen feit strafbaar is dan uit kracht van een daaraan voorafgaande wettelijke strafbepaling. Artikel 4 van de Wet algemene bepalingen luidt: “De wet verbindt alleen voor het toekomende en heeft geene terugwerkende kracht”. Anders dan eiser meent, staat dit artikel er niet aan in de weg dat de rechtsgevolgen van een dergelijke wet intreden voor de inwerkingtreding ervan, dus formeel terugwerkende kracht heeft. De rechtbank wijst in dit verband op de Aanwijzingen voor de regelgeving, Circulaire van de Minister-President van 18 november 1992 (Ar). Aanwijzing 167, eerste lid, van de Ar stelt dat aan een regeling slechts terugwerkende kracht wordt verleend, indien daarvoor een bijzondere reden bestaat. Blijkens de brief van 7 december 2009 van de Staatsecretaris van Financiën aan de voorzitter van de Eerste Kamer (kamerstukken I, 2009/20010, 25 212 A) is het beleid inzake terugwerkende kracht in fiscale regelgeving neergelegd in de brief van 25 juni 1997 van de Staatssecretaris van Financiën aan de voorzitter van de Tweede Kamer inzake ‘Terugwerkende kracht in de fiscale regelgeving’ (Kamerstukken II 1996/1997, 25212, nr. 2). Hieruit volgt dat aan belastende fiscale maatregelen geen terugwerkende kracht zal worden toegekend behoudens in uitzonderlijke gevallen. Bijzondere omstandigheden die terugwerkende kracht van een fiscale maatregel kunnen rechtvaardigen, kunnen worden gevormd door aanmerkelijke aankondigingseffecten of een omvangrijk oneigenlijk gebruik of misbruik van een wettelijke voorziening. Terugwerkende kracht kan niet worden gegeven aan maatregelen die voor de belastingplichtigen voor het tijdstip waarop het regime zal gaan gelden, niet of niet voldoende kenbaar zijn. Hiermee wordt aangesloten bij adviezen van de Raad van State op dit punt.
10. In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2011/2012, 33011, nr. 3) bij de reparatiewet) is over de terugwerkende kracht ervan het volgende gezegd:
“(…)
Het toekennen van terugwerkende kracht aan een belastende regeling is in het algemeen bezwaarlijk. In dit uitzonderlijke geval wordt toch terugwerkende kracht verleend. Overeenkomstig de beleidslijn bij het toekennen van terugwerkende kracht aan belastende fiscale maatregelen zijn twee aspecten van belang: de rechtvaardiging van de terugwerkende kracht enerzijds en de periode van terugwerkende kracht anderzijds. De rechtvaardiging van de terugwerkende kracht is gebaseerd op een samenstel van factoren. Het wetsvoorstel is een reparatie van een onbedoeld gevolg van de belastingbepalingen in de Gemeentewet. Door het arrest van de Hoge Raad is legesheffing voor een identiteitskaart niet meer mogelijk. Dit terwijl het de duidelijke bedoeling van de Paspoortwetgever is geweest om wél leges te kunnen heffen. Juist daarom wordt op grond van artikel 7, derde lid, van de Paspoortwet, een maximum gesteld aan de (gemeentelijke) leges.
De terugwerkende kracht draagt ook bij aan een rechtvaardiger verdeling van de kosten van de identiteitskaart over de betrokken burgers. De handelingen in verband met de uitgifte van een identiteitskaart blijven kosten met zich brengen. Alle kosten die niet op een aanvragende burger kunnen worden verhaald, komen ten laste van andere burgers. Daarmee wordt de beoogde rechtvaardige verdeling van de kosten – de aanvrager betaalt – aangetast. Terugwerkende kracht beperkt ook oneigenlijk gebruik van de mogelijkheid om een identiteitskaart aan te vragen. Als de identiteitskaart “gratis” is, vindt onvoldoende een afweging plaats of men de kaart werkelijk nodig heeft of dat men gebruik maakt van paspoort of rijbewijs om zich te kunnen identificeren. Men kiest dan te gemakkelijk voor een identiteitskaart er bij, want dat kost toch niets. Tot slot is er een budgettaire noodzaak. Door het arrest van de Hoge Raad derven de gemeenten op de huidige voet rond 1,5 miljoen euro aan legesinkomsten per week. Dat bedrag is opgelopen doordat de vraag naar de identiteitskaart daarna is toegenomen als gevolg van het feit dat deze “gratis” is. Het is wenselijk om aan die situatie zo snel mogelijk een eind te maken.
Het tweede aspect is de periode van terugwerkende kracht. Overeenkomstig de eerder genoemde beleidslijn is de terugwerkende kracht beperkt tot het moment waarop van de betrokkenen redelijkerwijs kan worden gevergd dat zij met de verandering in de regelgeving rekening konden houden. Daarbij is het uitgangspunt gehanteerd dat de regeling niet verder terugwerkt dan tot het moment waarop het publiek van regeringswege in kennis is gesteld van het voornemen tot het vaststellen van een regeling, in dit geval door indiening van het wetsvoorstel bij de Staten-Generaal.”
Hieruit blijkt dat het toekennen van terugwerkende kracht van de reparatiewet een bewuste keuze van de wetgever is geweest, in verband met de in het beleid genoemde bijzondere situatie op basis waarvan aan een regeling terugwerkende kracht kan worden verleend, te weten het voorkomen van oneigenlijk gebruik en van aanmerkelijke aankondigingseffecten. De hoeveelheid aanvragen die is ingediend na het bekend worden van de uitspraak van de Hoge Raad en de gederfde inkomsten van gemeenten, heeft de wetgever naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid als zodanige bijzondere omstandigheden kunnen aanmerken.
De rechtbank constateert vervolgens dat de terugwerkende kracht is beperkt tot de dag nadat de belastingplichtigen kennis hebben kunnen nemen van de indiening van het reparatiewetsvoorstel tot het opnieuw vaststellen van een grondslag voor legesheffing voor de verstrekking van ID-kaarten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat aan de reparatiewet terugwerkende kracht verleend kon worden. Deze beroepsgrond van eiser slaagt dan ook niet.
Beroep op gewekt vertrouwen
11. Voorts doet eiser een beroep op het vertrouwensbeginsel. Daartoe voert hij aan dat verweerder een oproep heeft gedaan om te wachten met het aanvragen van de ID-kaart. Verweerder heeft volgens eiser daarmee de verwachting gewekt dat ook op een latere datum geen leges geheven zouden worden.
Verweerder stelt dat er geen sprake is geweest van een oproep van gemeentezijde om te wachten met het aanvragen van een ID-kaart. Verweerder geeft aan dat hij heeft gehandeld conform de instructie van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties die aangaf alle aanvragen om een ID-kaart in behandeling te nemen. Wel geeft verweerder aan dat vanaf 15 september 2011, vanwege de grote toeloop op de ID-kaart waardoor de voorraad kaarten bij vorengenoemd Ministerie nagenoeg op raakten, de spoedaanvragen zijn aangehouden. Om die reden waren spoedaanvragen om een ID-kaart tot 22 september 2011 niet mogelijk, echter daarvan was in onderhavige situatie geen sprake. Overigens zijn vanaf 22 september 2011 ook alle spoedaanvragen om een ID-kaart weer in behandeling genomen.
De rechtbank volgt verweerder in dit betoog. Eiser heeft geen stukken overgelegd, noch anderszins aannemelijk gemaakt dat de oproep om te wachten met het indienen van een aanvraag gepaard is gegaan met de mededeling van de zijde van verweerder dat bij later in te dienen aanvragen geen leges zouden worden geheven. Voor zover eiser stelt dat de Minister een dergelijke toezegging zou hebben gedaan, is die stelling evenmin onderbouwd met stukken.
De rechtbank vindt dan ook geen aanknopingspunten om te oordelen dat verweerder het vertrouwensbeginsel geschonden heeft. Deze beroepsgrond van eiser slaagt dan ook niet.
12. Eiser heeft zich ten slotte op het standpunt gesteld dat de ID-kaart gratis zou moeten zijn. Om te kunnen voldoen aan de algemene identificatieplicht wordt een burger gedwongen kosten te maken voor de aanschaf van een ID-kaart voordat hij de openbare ruimte kan betreden.
Nu eiser deze grond eerst ter zitting naar voren heeft gebracht is naar het oordeel van de rechtbank sprake van strijd met de goede procesorde. Om die reden wordt dit punt verder buiten bespreking gelaten.
13. Op grond van het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar van 29 november 2011;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde uitspraak in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 41,-- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavicevic, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. V.M.M. van Amstel, leden, in aanwezigheid van mr. J.P. Wismeijer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.