Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 12/2350, SBR 12/2348, SBR 12/2411 en SBR 12/2410
uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 september 2012 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
in de zaken SBR 12/2348 en SBR 12/2350:
Stichting Natuur en Milieufederatie Utrecht (NMU), te Utrecht, eiseres,
(gemachtigde: ing. A.W. Korste, werkzaam bij de NMU),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Montfoort, verweerder,
(gemachtigde: A. den Braven, werkzaam bij de gemeente Montfoort),
in de zaken SBR 12/2410 en SBR 12/2411:
[eiser 1], [eiser 2], [eiser 3], en [eiser 4],
allen te [woonplaats], eisers,
(gemachtigde: mr.drs. H.A. Samuels Brusse-van der Linden, advocaat te Utrecht),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Montfoort, verweerder,
(gemachtigde: A. den Braven, werkzaam bij de gemeente Montfoort).
Als derde-partij heeft aan de gedingen deelgenomen: [derde-partij], te Montfoort, (gemachtigde: mr. J.J.M. van Lint, advocaat te Sassenheim).
Procesverloop
Bij besluit van 29 mei 2012 (verzonden op 6 juni 2012) heeft verweerder aan [derde-partij] (vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het slopen van bestaande bebouwing, de bouw van een bedrijfsruimte en de bouw van een opslagplaats voor houtsnippers, ten behoeve van de vestiging van een loonbedrijf op het perceel [adres] te [woonplaats] (het perceel) zulks in afwijking van het toegestane planologische gebruik.
Eiseres en eisers hebben tegen het bestreden besluit rechtstreeks beroep ingesteld. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening van de NMU (eiseres) zijn geregistreerd onder procedurenummers SBR 12/2348 en SBR 12/2350. Het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening van eisers zijn geregistreerd onder procedurenummers SBR 12/2410 en SBR 12/2411.
Het onderzoek ter zitting heeft in alle vier de zaken plaatsgevonden op 29 augustus 2012. Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen. Eisers zijn – met uitzondering van [eiser 2] – allen ter zitting verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaken. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op de verzoeken om voorlopige voorziening, maar ook op de beroepen.
Ontvankelijkheid
2. Zoals ook ter zitting aan de orde is gesteld, ziet de voorzieningenrechter zich in het kader van de vraag naar de ontvankelijkheid van eiseres en eisers in hun beroep en verzoek ambtshalve geplaatst voor de vraag of eiseres en eisers als belanghebbende(n) bij het bestreden besluit kunnen worden aangemerkt.
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ten aanzien van rechtspersonen worden ingevolge het derde lid van dit artikel als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
3. De voorzieningenrechter verwijst in dit kader allereerst naar de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) waaruit blijkt dat indien een bestreden omgevingsvergunning meer dan één toestemming als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bevat, per toestemming dient te worden bepaald of degene die een rechtsmiddel heeft aangewend belanghebbende is (zie de uitspraak van 13 april 2011, LJN: BQ1081).
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd toegelicht dat verweerder bij het thans bestreden besluit aan vergunninghouder een omgevingsvergunning heeft verleend voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, ‘het slopen van een bouwwerk’ als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en ‘het maken of veranderen van een uitweg’ als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder dus - desgevraagd ter zitting bevestigd - geen vergunning heeft verleend voor de activiteit ‘het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking, of het in werking hebben van een inrichting’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo ten aanzien van de voorgenomen houtopslag op het perceel.
4. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
5. In artikel 2, eerste lid, van de statuten van eiseres staat dat de stichting ten doel heeft: het informeren, stimuleren en coördineren van in de provincie Utrecht werkzame organisaties voor natuurbehoud, landschapsbescherming, milieubeheer, milieuzorg, waterkwaliteit, mobiliteit en ruimtelijke ordening en die zelfstandig werkzaam zijn op deze terreinen, onder meer door het beoordelen, beïnvloeden en begeleiden van het beleid der diverse overheden – en andere instanties, bedrijven of particulieren in de provincie, voor zover dit verband houdt, in de ruimste zin des woords, met natuurbehoud, landschapsbescherming, milieubeheer, milieuzorg en ruimtelijk ordening, een en ander in het bijzonder in, maar niet beperkt tot de provincie Utrecht, dan wel op eigen titel adviseren aan derden of ondernemen van andere activiteiten aangaande voorgaande onderwerpen, en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords.
In artikel 2, tweede lid, aanhef en onder b, van de statuten van eiseres staat dat de stichting haar doel onder meer tracht te verwezenlijken door: kritische en constructieve toetsing en beïnvloeding van het beleid en de ontwikkelingen in de samenleving, zoals van overheid en particulieren op het gebied van de bescherming en het beheer van milieu, natuur en landschap, waartoe onder meer overleg wordt gevoerd en/of adviezen worden uitgebracht, terwijl voor het overige gebruik kan worden gemaakt van alle overige wettige middelen, zoals het indienen van bedenkingen, beroep- of bezwaarschriften en/of het voeren van juridische procedures.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres desgevraagd de feitelijke werkzaamheden van eiseres toegelicht en daarvoor ook verwezen naar de op haar website vermelde informatie. Eiseres neemt deel aan vooroverleggen en klankbordgroepen bij gemeentes en spreekt in bij raadscommissies en raadsvergaderingen over grote en maar ook minder ingrijpende ruimtelijke ontwikkelingen in het gebied. Eiseres werkt daartoe samen met lokale natuur- en milieuorganisaties en staat hen bij met raad en daad. Eiseres legt verbindingen tussen overheden, bedrijven en bewoners om de provincie groen, duurzaam en klimaatbestendig te maken. Daarnaast voert eiseres projecten uit om bedrijven en bewoners te helpen duurzamer te wonen en werken. Waar nodig gebruikt zij rechtsmiddelen om haar doelen te bereiken. Het werkgebied van eiseres is beperkt tot de provincie Utrecht, en focust zich in het bijzonder op ontwikkelingen in het buitengebied.
6. Met verweerder constateert de voorzieningenrechter dat de hierboven genoemde statutaire doelomschrijving van eiseres functioneel veelomvattend is, ook al is het werkgebied van eiseres in beginsel beperkt tot de provincie Utrecht. Dat betekent dat voor de vraag of eiseres kan worden geacht een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te hebben, in dit geval een groter gewicht toekomt aan haar feitelijke werkzaamheden. Uit het samenstel van doelstelling en feitelijke werkzaamheden leidt de voorzieningenrechter af dat eiseres zich onder meer inspant om – kort gezegd – uit natuur-, milieu- en landschappelijk oogpunt door haar ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen in het buitengebied zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Nu hier sprake is van een ontwikkeling in het buitengebied die toeziet op functieverandering in omgeving met agrarische bestemming, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de belangen die eiseres in het bijzonder behartigt rechtstreeks zijn betrokken bij het bestreden besluit. Vanwege de onlosmakelijkheid van de vergunde activiteiten geldt dit voor alle toestemmingen die het bestreden besluit behelst.
Zij is dus ontvankelijk in haar beroep.
7. De voorzieningenrechter stelt vervolgens vast dat de belanghebbendheid van eisers [eiser 2] en [eiser 4] tussen partijen niet in geschil is. Ook de voorzieningenrechter gaat er, gelet op de ligging van hun woningen in de nabijheid van het perceel, vanuit dat deze partijen een rechtsreeks bij het bestreden besluit betrokken belang hebben. Dit geldt voor alle daarin vervatte toestemmingen, vanwege de onlosmakelijkheid van de daarmee vergunde activiteiten en de (ruimtelijke) effecten daarvan op de directe omgeving.
8. De vraag of eiser [eiser 1] als belanghebbende kan worden aangemerkt beantwoordt de voorzieningenrechter bevestigend. Ter zitting is aan de hand van een overzichtfoto vastgesteld dat [eiser 1] op het perceel [adres] woont en tevens eigenaar is van het perceel [adres]. Tussen het perceel [adres] en het perceel ligt ongeveer 145 meter, er is geen tussengelegen bebouwing en er is sprake van vrij zicht. Dat [eiser 1] niet zelf woont op [adres] maakt niet dat hij om die reden niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Hieruit volgt dat [eiser 1] ook als belanghebbende bij het bestreden besluit dient te worden aangemerkt. Dit geldt ook voor hem voor alle toestemmingen.
Voorts dient te worden opgemerkt dat verweerder de zienswijze van [eiser 1] ten onrechte als een bezwaarschrift heeft aangemerkt en dientengevolge in het bestreden besluit ook ten onrechte dat bezwaar niet ontvankelijk heeft verklaard. Uit de brief van 12 maart 2012 van [eiser 1] blijkt onmiskenbaar dat [eiser 1] met dit stuk reageerde op de in het ontwerpbesluit neergelegde voorgenomen toestemmingen voor de activiteiten op het perceel. Verweerder had deze brief dan ook niet anders kunnen opvatten dan als een tegen dat ontwerpbesluit gerichte zienswijze. Dat [eiser 1] daarvoor zelf het woord bezwaar heeft gebruikt maakt dit niet anders. Verweerder had de zienswijze van [eiser 1] dus dienen te betrekken bij de besluitvorming. De voorzieningenrechter stelt echter vast dat de zienswijze van [eiser 1] grote overeenstemming vertoont met andere ingediende en door verweerder wel behandelde zienswijze, en dat verweerder in het bestreden besluit ook heeft vermeld dat de weerlegging van de zienswijze van [eiser 1] overeenkomstig de weerlegging van de overige zienswijze zou hebben plaatsgevonden. [eiser 1] is door de onjuiste behandeling van zijn zienswijze dus niet ten materiële benadeeld.
9. Ten aanzien van [eiser 3] heeft verweerder in het bestreden besluit en ter zitting het standpunt ingenomen dat [eiser 3] niet als belanghebbende kan worden aangemerkt en daarom dus ook niet ontvankelijk moet zijn in het beroep.
[eiser 3] heeft zich op het standpunt gesteld dat de nieuwe ontwikkelingen op het perceel een belastende werking zullen hebben op zijn directe omgeving. Zo is de door hem gebruikte uitrit direct tegenover de vergunde uitrit aan de Provincialeweg gelegen.
Ter zitting is vastgesteld dat het perceel [adres] op ongeveer 416 meter afstand van het perceel [adres] is gelegen. Tussen de woning [adres] en het perceel is de woning [adres] gelegen. Hoewel het perceel van familie [eiser 3] op meer dan 200 meter van het perceel is gelegen en eiser [eiser 3] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij direct zicht heeft op het perceel, is de voorzieningenrechter toch van oordeel dat [eiser 3] belanghebbende is bij het bestreden besluit. Voor wat betreft de vergunde uitrit is dit sowieso het geval. Maar, gelet op hetgeen hierna zal worden overwogen ten aanzien van de mogelijk milieurechtelijke gevolgen van de opslag van houtsnippers die door verweerder thans onvoldoende zijn onderkend, valt op dit moment niet uit te sluiten dat het vergunde project ook voor [eiser 3] zodanige gevolgen heeft, dat zijn belangen rechtstreeks worden geraakt door de beoogde activiteiten op het perceel. Daarmee is ook hij belanghebbende (bij alle toestemmingen) en ontvankelijk in zijn beroep en verzoek.
10. Uit het voorgaande blijkt dat zowel eiseres als alle eisers belanghebbende zijn bij alle in het bestreden besluit vervatte toestemmingen. Verweerder heeft de zienswijze van eiseres, [eiser 1] en [eiser 3] dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Dit geldt te meer nu ingevolge artikel 3.12, vijfde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) eenieder een zienswijze bij het bevoegd gezag naar voren kan brengen met als gevolg dat een zienswijze tegen een ontwerpbesluit als het onderhavige, dat met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voorbereid, per definitie niet niet-ontvankelijk kan worden verklaard vanwege het niet zijn van belanghebbende.
Het voorgaande is voor de voorzieningenrechter geen reden om het bestreden besluit te vernietigen. Verweerder heeft namelijk in het bestreden besluit en ter zitting verklaard dat verweerder met betrekking tot de zienswijzen van eiseres, [eiser 1] en [eiser 3] niet tot een ander inhoudelijk oordeel zou zijn gekomen dan met betrekking tot die van de wel inhoudelijk behandelde en met die van eiseres, [eiser 1] en [eiser 3] overeenstemmende, zienswijzen.
Publicatie ontwerpbesluit
11. Eiseres heeft aangevoerd dat er sprake is van een procedurefout, omdat het ontwerpbesluit niet in de Staatscourant is gepubliceerd.
12. Op grond van de artikelen 3:12 van de Awb en 3.12, tweede lid, van de Wabo in samenhang met artikel 6.14 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) diende het ontwerpbesluit onder meer te worden gepubliceerd in de Staatscourant, nu immers sprake is van een omgevingsvergunning waarvoor toepassing is gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo.
Niet in geschil dat deze publicatie achterwege is gebleven. Van het ontwerpbesluit is kennisgegeven in een huis-aan-huisblad van de gemeente Montfoort en via de gemeentelijke website. Het bestreden besluit is wel in de Staatscourant gepubliceerd.
Eiseres heeft haar beroepsgrond dus terecht aangevoerd. De voorzieningenrechter ziet in deze gang van zaken aanleiding om tot vernietiging van het bestreden besluit te komen, mede gelet op hetgeen hierna is overwogen omtrent de onvoldoende onderkende milieurechtelijke aspecten van het aangevraagde project. Er kan niet zonder meer van worden uitgegaan dat door het niet publiceren van het ontwerpbesluit in de Staatscourant personen van het indienen van zienswijzen zijn afgehouden die daartoe anders wel zouden zijn overgegaan, ook al hebben dergelijke personen zich noch bij verweerder in de bestuurlijke fase noch in beroep bij de rechtbank gemeld. Vast staat wel dat eiseres zelf door deze gang van zaken niet in haar belangen is geschaad. Over welke gevolgen aan de vernietiging van het bestreden besluit moeten worden verbonden, wordt hierna ingegaan.
Vereiste van verklaring van geen bedenkingen
13. Zowel eiseres als eisers hebben naar voren gebracht dat de bouwkosten van het bouwplan meer bedragen dan € 500.000,-, met als gevolg dat de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen had moeten afgeven, hetgeen niet is gebeurd.
14. In artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
Op grond van artikel 6.5, eerste lid, van het Bor wordt de omgevingsvergunning, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
In het derde lid van dit artikel is bepaald dat de gemeenteraad categorieën gevallen kan aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
15. Bij besluit van 28 juni 2010 heeft de gemeenteraad van de gemeente Montfoort categorieën gevallen aangewezen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist. Het betreft projecten waarvan de bouwsom met een jaarlijkse indexaanpassing niet meer bedraagt dan € 500.000,- exclusief BTW, die niet passen in het bestemmingsplan en waarvoor geen omgevingsvergunning ingevolge artikel 4 van Pro de Bijlage II van het Bor kan worden verleend.
16. Eiseres en eisers hebben betoogd dat niet aannemelijk is dat de met het project gemoeide bouwsom onder dit bedrag blijft, zeker niet als ook de kosten voor de vaste inrichting van de bouwwerken en de terreinkosten (zoals verhardingen, afscheidingen en leidingen) tot de bouwkosten moeten worden gerekend.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit en ter zitting op het standpunt gesteld dat de bouwsom reëel is. Daarnaast heeft de gemachtigde van vergunninghouder een daags voor de zitting door een notaris opgesteld proces-verbaal van 28 augustus 2012 overgelegd waaruit blijkt dat vergunninghouder aan hem vijf offertes heeft overgelegd voor diverse werkzaamheden met betrekking tot het bouwplan, waaronder de installaties, de aanleg van de terreinen, de bouw van de bedrijfsruimte en van de bak voor de houtsnippers. De som van de offertes bedraagt blijkens dit proces-verbaal maximaal € 484.080,- exclusief BTW.
De voorzieningenrechter stelt vast dat noch eiseres, noch eisers, hun stelling dat deze bouwsom niet reëel is met stukken hebben gestaafd of anderszins met objectieve gegevens hebben onderbouwd. Ter zitting is aangevoerd dat [eiser 4] zelf offertes heeft opgevraagd waaruit dit blijkt, maar deze zijn niet in het geding gebracht. De voorzieningenrechter heeft dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de met het project gemoeide bouwkosten de som van € 500.000,- exclusief BTW overschrijden.
Nu de offertes van vergunninghouder betrekking hebben op meer elementen dan alleen de bouw van de bedrijfsruimte en de opslagplaats ten behoeve van houtsnippers en daarin ook terreinverhardingen en installaties zijn meegenomen en de som van deze offertes beneden de € 500.000,- blijft, kan in het midden worden gelaten of laatstgenoemde kosten bij de berekening van de hier bedoelde bouwsom dienen te worden betrokken. Om dezelfde reden kan in het midden blijven over welk bedrag de jaarlijkse indexaanpassing dient te worden berekend (de bouwsom of het genoemde bedrag van € 500.000,-), nu hoe dan ook niet van een overschrijding van € 500.000,- kan worden uitgegaan.
Conclusie is dat verweerder in dit geval bevoegd was om op onderhavige aanvraag te beslissen zonder eerst de gemeenteraad om een verklaring van geen bedenkingen te vragen. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
De aanvraag
17. Op 11 november 2011 heeft vergunninghouder een omgevingsvergunning bij verweerder aangevraagd. De aanvraag heeft betrekking op het slopen van bestaande bebouwing en het bouwen van een bedrijfsruimte ten behoeve van de, van de vigerende bestemming afwijkende, vestiging van een loonbedrijf ter plaatse en van een opslagplaats ten behoeve van houtsnippers op het perceel. Verder zal er een in-/uitrit op de Provincialeweg [adres] worden aangelegd. Bij deze aanvraag is een ruimtelijke onderbouwing gevoegd, gedateerd 10 november 2011.
18. De aanvraag voor het onderhavige bouwplan dateert van na de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010. Op grond van het bij deze wet behorende overgangsrecht is op deze aanvraag dan ook de Wabo van toepassing.
19. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het, voor zover hier van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
(..)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan;
(..)
e. het oprichten, het veranderen of het veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting (..).
In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, wordt geweigerd als de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. In dat geval wordt ingevolge het tweede lid van dit artikel de aanvraag om een omgevingsvergunning mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo niet mogelijk is.
In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
20. Op het perceel rust, zoals blijkt uit de plankaart behorend bij het bestemmingsplan “Buitengebied Montfoort 2000, 1e herziening”, de bestemming “Agrarische doeleinden, rivierzone (AR)”.
Op grond van artikel 13, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden op de kaart aangewezen voor Agrarische doeleinden, rivierzone (AR) bestemd voor volwaardige veehouderijbedrijven, fruitteelt-, sierteelt- en tuinbouwbedrijven alsmede voor akkerbouwbedrijven en intensieve veehouderijbedrijven uitsluitend als neventak.
In de ruimtelijke onderbouwing is te lezen dat vergunninghouder op het perceel een functiewijziging wenst ten behoeve van de vestiging van het loonbedrijf [bedrijf] alsmede ten behoeve van bedrijfsmatige opslag van houtsnippers. Dit voorgenomen gebruik is in strijd met de voor de vigerende bestemming geldende planvoorschriften.
De opslag van houtsnippers
21. Eisers hebben naar voren gebracht dat niet duidelijk is aan welke voorwaarden de opslagplaats voor houtsnippers moet voldoen. Aan de omgevingsvergunning is geen beperking voor wat betreft de opslag van houtsnippers verbonden (geen beperking tot 200 m³ dan wel 600 m³). Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers hieraan toegevoegd dat het hierdoor niet duidelijk is of het opslaan van houtsnippers een vergunningplichtige activiteit betreft waarvoor op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo een omgevingsvergunning nodig is.
22. De voorzieningenrechter stelt vast dat de Milieudienst Noord-West Utrecht naar aanleiding van de aanvraag een integraal advies heeft doen toekomen van 4 februari 2011 dat op geen enkele wijze kenbaar toeziet op het aspect van de opslag van houtsnippers. Voorts heeft de Milieudienst verweerder op 14 december 2011 een e-mail gestuurd waarin kort gezegd is vermeld dat de voorgenomen opslag van houtsnippers (volgens de Milieudienst afval als bedoeld bijlage I, onderdeel C, categorie 28 van het Bor) onder de meldingsplicht van het Activiteitenbesluit valt nu vergunninghouder heeft aangegeven niet meer dan 200 m³ houtsnippers op te zullen slaan. De Milieudienst merkt op dat het bedrijf niet vergunningplichtig is. De door vergunninghouder gedane melding is geaccepteerd.
23. De voorzieningenrechter stelt voorop dat met het bestreden besluit aan vergunninghouder een opslagruimte voor houtsnippers is vergund van 60 m¹ x 40 m¹ x 1.20 m¹ (= 2.880 m³). Noch in de ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag noch in enig ander gedingstuk is de voorgenomen opslag van houtsnippers nader beschreven of ingeperkt. Er is geen informatie beschikbaar over de aard, omvang, herkomst en bestemming van de houtsnippers, noch van de daarmee gepaard gaande bedrijfsmatige activiteiten en de effecten ervan op de omgeving.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit – in afwijking van het advies van de Milieudienst – op het standpunt gesteld dat de houtsnippers niet aangemerkt dienen te worden als afvalstof, maar als handelswaar, zodat van milieurechtelijk relevante activiteiten volgens hem geen sprake is. Op grond waarvan verweerder tot deze conclusie is gekomen is echter volstrekt niet duidelijk geworden. Dat enige toetsing heeft plaatsgevonden van de voorgenomen activiteit aan de in dit kader relevante wet- en regelgeving is niet gebleken, laat staan dat zulks deugdelijk gemotiveerd is gebeurd. De vraag of sprake is van een vergunningplichtige inrichting als bedoeld in artikel 2.1 van de Wabo is door verweerder onvoldoende onder ogen gezien.
Dat de houtsnippers bedrijfsmatig worden opgeslagen en daarmee dus ook dienen als handelswaar voor vergunninghouder is, zonder nadere gegevens en onderbouwing, niet dragend voor de conclusie dat hier geen sprake is van de opslag van een afvalstof als bedoeld in bijlage I, onderdeel C, categorie 28 van het Bor. Daarvoor is nader onderzoek nodig naar onder meer de aard, herkomst, bestemming en eventuele bewerking van de houtsnippers, tegen de achtergrond van de wettelijke definitie van afvalstof in artikel 1.1 eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm). Voorts kan er niet zonder meer van worden uitgegaan dat de voorgenomen opslag de omvang van 200 m³ (of 600 m³) niet overschrijdt, voor zover daaraan relevante conclusies moeten worden verbonden ten aanzien van de vergunningplicht. Uit jurisprudentie van de ABRvS (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 februari 2005, LJN: AS6234) volgt dat de opslagcapaciteit en niet de feitelijke omvang bepalend is. Wanneer de opslagcapaciteit boven de in de bijlage I bij het Bor aangegeven grens ligt, is niet relevant of van die opslagcapaciteit al dan niet structureel gebruik wordt gemaakt. Indien geconcludeerd moet worden dat sprake is van de opslag van een afvalstof heeft verweerder gelet op de opslagcapaciteit bovendien te onderzoeken of hij ten aanzien van de onderhavige omgevingsvergunning wel het bevoegde gezag is, gelet op het bepaalde in 28.4, onderdeel C, bijlage I bij het Bor.
Tot slot zal verweerder in dit kader aandacht moeten besteden aan de vraag of – indien de houtsnippers een afvalstof zijn in de zin van de Wm – het loonbedrijf van vergunninghouder ingevolge nummer 1, aanhef en onder b, van onderdeel B van bijlage I bij het Bor als vergunningplichtige inrichting als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van het Bor is aangewezen, en zo ja, zijn besluitvorming op de aanvraag dienovereenkomstig in dienen te kleden. Daartoe zal verweerder dus ook acht dienen te slaan op de bepalingen in het Besluit landbouw milieubeheer.
24. Nu de aanvraag mede toezag op de activiteit opslag van houtsnippers en deze activiteit onlosmakelijke samenhang vertoont met het beoogde, met de vigerende bestemming strijdige, gebruik ter zake moet de conclusie zijn dat het bestreden besluit niet op voldoende zorgvuldige wijze tot stand is gekomen omdat de milieurechtelijke aspecten van de aangevraagde houtsnipperopslag en in het verlengde daarvan de effecten daarvan op de omgeving, onvoldoende zijn onderzocht. De beroepsgrond slaagt. Om deze reden kan het bestreden besluit geen stand houden en dient het te worden vernietigd.
Vanwege de aard van dit gebrek bestaat geen aanleiding voor het in stand laten van rechtsgevolgen of voor het zelf voorzien in de zaak. Ook voor het toepassen van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a van de Awb ziet de voorzieningenrechter vanwege de aard van het gebrek geen aanleiding, nu bij de huidige stand van zaken niet zonder meer kan worden aangenomen dat sprake is van een herstelbaar gebrek en niet is te voorzien door wie, op welke wijze en op welke termijn opnieuw op de aanvraag van vergunninghouder zal worden beslist.
Om eisers en vergunninghouder houvast te bieden ten aanzien van het vervolg van de procedure zal de voorzieningenrechter verweerder opgedragen om een nieuw besluit op de aanvraag te nemen binnen een termijn van 16 weken, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Ten overvloede merkt de voorzieningenrechter daarbij op dat verweerder aan de vergunninghouder een termijn kan stellen voor een eventuele aanpassing van de aanvraag.
25. Om redenen van proceseconomie zal de voorzieningenrechter hieronder ingaan op de overige door eiseres en eisers aangevoerde beroepsgronden.
De reikwijdte van de toegestane loonbedrijf activiteiten
26. Eiseres en eisers hebben betoogd dat in het bestreden besluit het toegestane gebruik in het kader van het loonbedrijf van vergunninghouder onvoldoende duidelijk is begrensd, waardoor zij niet weten waar zij aan toe zijn.
Deze beroepsgrond treft geen doel. Uit het aanvraagformulier maakt de voorzieningenrechter op dat vergunninghouder op het perceel activiteiten ten behoeve van een loonbedrijf wil uitvoeren. Uit de bij het bestreden besluit behorende ruimtelijke onderbouwing blijkt dat vergunninghouder op het perceel een functiewijziging ten behoeve van de vestiging van het loonbedrijf [bedrijf] beoogt. In de ruimtelijke onderbouwing zijn onder kopje 3 de activiteiten van het op het perceel te vestigen loonbedrijf omschreven onder de nummers 1 tot en met 4. Het bedrijf is voornamelijk actief in het knippen van heggen en andere snoei- en knotwerkzaamheden bij fruitteeltbedrijven, boeren en overheid (gemeente en provincie), het verrichten van grasmaaiwerkzaamheden vooral langs wegen, fietspaden en kades ten behoeve van overheid (gemeente, waterschap en provincie), slootwerkzaamheden ten behoeve van agrariërs en overheden en sinds de winter van 2009/2010 is het bedrijf ook actief met de verkoop van houtsnippers voor biobrandstof. Voor beantwoording van de vraag welk strijdig gebruik verweerder met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, van de Wabo mogelijk heeft gemaakt zijn de aanvraag en de ruimtelijke onderbouwing bepalend.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de hiervoor in de ruimtelijke onderbouwing onder kopje 3 sub 1 tot en met 4 opgesomde activiteiten de op het perceel aangevraagde en ook toegestane activiteiten zijn. Vergunninghouder heeft ter zitting bovendien ook uitdrukkelijk verklaard dat deze activiteiten de activiteiten zijn die hij op het perceel zal gaan uitoefenen.
De door verweerder ter zitting gemaakte opmerking dat op het perceel alle activiteiten zijn toegestaan die in het algemeen onder die van een loonbedrijf kunnen worden geschaard, volgt de voorzieningenrechter dus niet. Immers is een dergelijk ruime omschrijving door vergunninghouder niet beoogd en niet aangevraagd en bovendien niet verder gespecificeerd in het bestreden besluit en ook niet genoemd in de ruimtelijke onderbouwing. Dit betekent dat de toegestane activiteiten dus voldoende duidelijk zijn omschreven in bestreden besluit.
Provinciaal en gemeentelijk beleid
27. Eiseres en eisers hebben zich voorts op het standpunt gesteld dat de onderhavige plannen met betrekking tot het perceel [adres] niet stroken met de Provinciale Ruimtelijke Verordening Provincie Utrecht 2009 (PRV). Nu het bedrijf [bedrijf] noch een agrarisch bedrijf noch een aan het buitengebied gebonden bedrijf is, is het bestreden besluit in strijd met artikel 4.10 van de PRV.
28. Bij het nemen van een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro, thans: artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3º, van de Wabo) dient het gemeentebestuur de algemene regels als bedoeld in de artikelen 4.1 en 4.3 van de Wro in acht te nemen. De PRV bevat algemene regels als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro.
In artikel 4.10, tweede lid, van de PRV is bepaald dat een bestemmingsplan (waarvoor ook moet worden gelezen projectbesluit of de onderhavige toestemming voor strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo) voor een gebied dat is aangeduid als ‘Functieverandering’ bestemmingen en regels kan bevatten die toestaan dat bij algehele bedrijfsbeëindiging of bedrijfsverplaatsing de bedrijfswoning en overige bedrijfsgebouwen worden aangewend voor andere functies, mits wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. de oppervlakte van de overige bedrijfsgebouwen wordt gereduceerd met ten minste 50%; b. de bestaande cultuurhistorische, landschappelijke en natuurwaarden worden behouden, dan wel versterkt;
c. de functiewijziging leidt niet tot een onevenredige toename van het gemotoriseerde verkeer;
d. omliggende agrarische bedrijven worden niet in hun bedrijfsvoering belemmerd.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kan in afwijking van het tweede lid een bestemmingsplan voor een gebied dat is aangeduid als ‘Functieverandering’ bestemmingen en regels bevatten die afwijken van het genoemde percentage als het voormalige bedrijf is gelegen binnen het stedelijk uitloopgebied of als het gaat om meer aan het landelijk gebied gebonden functies.
29. Bij brief van 26 april 2012 heeft een medewerker van de provincie Utrecht verweerder bericht dat het onderhavige bouwplan niet strijdig is met de provinciale belangen zoals genoemd in de “Beleidslijn nieuwe Wro” behorende bij de Structuurvisie Utrecht 2010-2015 en de PRV. Dit is in deze brief niet nader toegelicht.
Niet in geschil is dat het plan van vergunninghouder vanwege de sloop en herbouw van de opstallen niet voldoet aan alle in artikel 4.10, tweede lid onder a tot en met d van de PRV genoemde voorwaarden. Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van een meer aan het landelijk gebied gebonden functie zodat van die voorwaarden mag worden afgeweken, hetgeen eiseres en eisers dus betwisten.
30. Uit de hiervoor genoemde, in de ruimtelijke onderbouwing opgesomde, toegestane activiteiten blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter genoegzaam dat de activiteiten van het loonbedrijf gericht zijn op de groene sector, voor een aanzienlijk deel worden verricht ten behoeve van de agrarische sector en hoofdzakelijk, maar inderdaad zeker niet uitsluitend, toezien op activiteiten in of ten behoeve van het landelijk gebied. Verweerder heeft aldus tot de conclusie kunnen komen dat sprake is van een meer aan het landelijk gebied gebonden functie, waardoor niet zonder meer aan de in artikel 4.10, tweede lid, van de PRV genoemde voorwaarden behoefde te worden voldaan. Nu de provincie Utrecht bovendien heeft laten weten het plan inpasbaar te achten in haar beleid, de PRV en de door haar te dienen belangen, heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien om de omgevingsvergunning te weigeren in verband met strijdigheid met provinciaal beleid of regelgeving.
31. Eiseres en eisers hebben verder betoogd dat het bouwplan niet past in het recent opgestelde en ter inzage gelegde bestemmingsplan 'Buitengebied 2012' en dat verweerder niet heeft gemotiveerd waarom hij een ontwikkeling die afwijkt van de meest recente planologische inzichten niettemin wil toestaan.
Dit betoog slaagt. De voorzieningenrechter stelt vast dat de planwetgever van het vigerende bestemmingsplan beoogde om in artikel 13, lid 23, van het huidige bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid op te nemen die de mogelijkheid biedt om de bestemming van agrarische bouwvlakken te wijzigen in de bestemming ‘Woondoeleinden’ of ‘Bedrijfsdoeleinden’. Het vergunde plan van vergunninghouder is vanwege de sloop en herbouw van de opstallen en de oppervlakte daarvan niet met dit voorschrift in overeenstemming. Dit voorschrift is echter geen geldend recht omdat daaraan destijds goedkeuring is onthouden door Gedeputeerde Staten. Niettemin geeft dit wel blijk van een in elk geval door de raad van Montfoort gewenste planologische inkadering van de mogelijkheden van functieverandering op agrarisch bestemde gronden.
In het ontwerpbestemmingsplan 'Buitengebied 2012' zijn eveneens voorschriften opgenomen betreffende niet-agrarische vervolgfuncties ter plaatse van vrijkomende agrarische bouwvlakken. Dit ontwerpbestemmingsplan heeft van 7 juni tot en met 18 juli 2012 ter inzage gelegen op het stadskantoor van Montfoort. Ook met deze voorschriften is het project niet in overeenstemming om dezelfde redenen.
De voorzieningenrechter constateert dat dit nieuwe bestemmingsplan ten tijde van het bestreden besluit voor verweerder strikt genomen nog geen geldend planologisch toetsingskader vormde. Het ontwerpbestemmingsplan laat echter wel een bestendiging zien van een visie van de gemeente Montfoort op de gewenste planologische ontwikkelingen ten aanzien van functieverandering op agrarische gronden en bouwvlakken. In die visie past deze ontwikkeling, naar eiseres en eisers onweersproken stellen, niet.
Een op de wenselijkheid van deze ontwikkeling in ruimtelijk opzicht toegesneden motivering is echter noch in de ruimtelijke onderbouwing noch in het bestreden besluit terug te vinden, terwijl dat wel in de rede had gelegen gelet op de korte tijd die is gelegen tussen het nemen van het bestreden besluit en de ter visielegging van het ontwerpbestemmingsplan. Dit temeer nu de zienswijzen naar aanleiding van het ontwerpbesluit tot een dergelijke motivering aanleiding gaven. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
De uitrit
32. Eisers hebben naar voren gebracht dat verweerder in het bestreden besluit de negatieve gevolgen van de uitrit op de verkeersveiligheid ter plaatste onvoldoende heeft gewogen. In de nabijheid van het perceel is namelijk nu al sprake van een verkeersonveilige situatie. Vlakbij het perceel bevindt zich een bocht in de Provincialeweg waar al meerdere (dodelijke) slachtoffers zijn gevallen. Zij betogen dat verweerder de uitrit niet, of in elk geval niet zonder structurele verkeersmaatregelen, had mogen vergunnen, omdat dit in strijd komt met artikel 4.10 van de PRV.
33. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de Provincialeweg een zeer drukke doorgaande weg is, die dagelijks zeer veel voertuigbewegingen verwerkt (naar verweerder onbestreden heeft verklaard circa 10.000 per dag), ook van zwaar gemotoriseerd (landbouw)verkeer. Dat de onderhavige functiewijziging leidt tot een onevenredige toename van gemotoriseerd verkeer is daarom, zonder nadere onderbouwing, niet zonder meer aannemelijk. Gedeputeerde Staten van Utrecht heeft klaarblijkelijk geen bezwaren tegen de komst van de uitrit, blijkens haar positieve advies aan verweerder van 19 december 2011. Eisers hebben niet bestreden dat de uitrit overigens voldoet aan de in hoofdstuk 4 van Wegenverordening provincie Utrecht 2010 opgenomen criteria.
De voorzieningenrechter moet echter niettemin constateren dat eisers terecht opmerken dat het aantal en de aard van de verkeersbewegingen dat door het project zal worden veroorzaakt onvoldoende in kaart is gebracht. De afwegingen in het bestreden besluit op dit aspect berusten kenbaar alleen op de loonbedrijfactiviteiten die ter plaatste zullen worden verricht. Wat de houtsnipperopslag voor gevolgen zal hebben op het vlak van de verkeersaantrekkende werking en de aard ervan (vrachtverkeer) is niet kenbaar onder ogen gezien. Op geen enkele wijze is inzichtelijk welke bedrijfsmatige aspecten aan die houtsnipperopslag zijn verbonden, om hoeveel opslag het gaat, hoe de aan- en afvoer ervan is geregeld en wat daar de frequentie van zal zijn. Dat geen sprake zal zijn van een onevenredige toename van het gemotoriseerde verkeer ter plaatse, zoals de PRV vereist, is dan ook thans onvoldoende gemotiveerd, waardoor het bestreden besluit op dit punt in strijd is met artikel 3:46 van Pro de Awb. Verweerder zal aan dit aspect vooral in het kader van de houtsnipperopslag in zijn nieuw te nemen beslissing op de aanvraag aandacht dienen te besteden.
Conclusie
34. De beroepen zijn gegrond, het bestreden besluit zal worden vernietigd en aan verweerder wordt de opdracht gegeven om een nieuw besluit te nemen binnen een termijn van 16 weken. In afwachting daarvan is er geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen, omdat de verleende omgevingsvergunning is vernietigd. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening dan ook af.
35. Omdat de beroepen gegrond zijn, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder zowel aan eiseres (€ 310,-) als aan eisers (€ 156,-) het door hun betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat verweerder zowel aan eiseres als aan eisers het door hun betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
36. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eisers in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1).
In het geval van eiseres is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten in beroep.
Beslissing
Ten aanzien van het beroep van eiseres (SBR 12/2348) en het beroep van eisers (SBR 12/2410):
De voorzieningenrechter:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen 16 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,- aan eiseres en het betaalde griffierecht van € 156,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 874,-.
Ten aanzien van het verzoek om voorlopige voorziening van eiseres (SBR 12/2350) en het verzoek om voorlopige voorziening van eisers (SBR 12/2411):
De voorzieningenrechter:
- wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,- aan eiseres en het betaalde griffierecht van € 156,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Willems, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Menger, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 september 2012.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarmee is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Voor zover bij deze uitspraak is beslist op het verzoek om voorlopige voorziening staat daartegen geen rechtsmiddel open.