Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Reg.nr.: AWB 05/1231
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
het college van Gedeputeerde Staten van Flevoland, eiser,
gemachtigde: mw. mr. C.C. Agtersloot
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mw. mr. J.A. Diephuis
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 13 juni 2005, verzonden 16 juni 2005, nummer DRR&R/2005/2709.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Op 15 juni 2004 heeft eiser, onder verwijzing naar de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) alsmede onder verwijzing naar de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp), de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD) verzocht om verstrekking van een aantal gegevens betrekking hebbend op (met name het watergebruik van) pootgoedtelers in Zuidelijk Flevoland. Eveneens op 15 juni 2004 heeft eiser aan het Hoofd Dienst Basisregistraties, onder verwijzing naar de Wob en de Wbp, verzocht om verstrekking van een aantal specifieke gegevens ten aanzien van agrarische bedrijven in het gebied Zuidelijk Flevoland.
Bij besluit van 14 oktober 2004 heeft verweerder de verzoeken, onder verwijzing naar artikel 10 van Pro de Wob en artikel 9 van Pro de Wbp, afgewezen. Tegen dit besluit is op 23 november 2004 een bezwaarschrift ingediend. Naar aanleiding van dit bezwaarschrift is op 1 maart 2005 een hoorzitting gehouden. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Op 26 juli 2005 is tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft op 29 augustus 2005 een verweerschrift ingezonden. Daarbij heeft hij met betrekking tot een aantal in het geding gebrachte documenten een beroep gedaan op artikel 8:29, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het verzoek om toepassing van dit artikel is beoordeeld door de enkelvoudige geheimhoudingskamer van deze rechtbank. De geheimhoudingskamer van de rechtbank heeft op 26 september 2005 bepaald dat de beperking van de kennisneming van de stukken gerechtvaardigd is. Eiser heeft bij brief van 18 oktober 2005 meegedeeld toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid van de Awb te verlenen om mede op de grondslag van de geheimgehouden stukken uitspraak te doen.
Het beroep is op 9 februari 2006 ter zitting behandeld. Namens eiser zijn mw. mr. C.C. Agtersloot, dhr. ir. P.W. Visser en mw. ing. J. Hoed verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mw. mr. J.A. Diephuis.
3. Motivering
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
De PD (een onderdeel van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) is belast met de inspectie van pootaardappelen op de aardappelziekte bruinrot. Aangezien er een zeker verband bestaat tussen het gebruik van oppervlaktewater voor de beregening van pootaardappelen en bruinrot, bestaat er met ingang van 2005 een landelijk verbod op het gebruik van oppervlaktewater in de teelt van pootaardappelen. Op 23 april 2003 heeft de PD aan alle pootaardappeltelers in het kader van het toezicht daarop verzocht door middel van een formulier aan te geven wat voor soort water zij gebruiken voor de beregening van hun pootaardappelen (te weten oppervlaktewater, bronwater - na tussenopslag in een kavelsloot dan wel rechtstreeks uit de bron - of oppervlaktewater op een deel van het bedrijf).
De Dienst Basisregistraties (eveneens een onderdeel van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) heeft een bestand (de Basis Registratie Percelen, hierna: BRP) aangelegd met daarin de volgende informatie per perceel:
- feitelijke gebruiker van de grond
- gebruikstitel
- geografische ligging
- grootte van het perceel
- gewascode
- geschiedenis (vorige teelten)
Daarnaast is een Identificatie- en Registratie systeem (I&R) aangelegd ten behoeve van de uitvoering van Verordening EG/1760/2000. Dit systeem betreft de registratie van runderen, schapen en geiten.
Het grondwaterbeleid van eiser is erop gericht het diepe zoete grondwater in Zuidelijk Flevoland exclusief te reserveren voor de openbare drinkwatervoorziening. In verband met de uitvoering van dit beleid worden bestaande vergunde grondwateronttrekkingen in het reserveringsgebied gesaneerd en dienen illegale grondwateronttrekkingen te worden opgespoord. Ten behoeve van de uitvoering van deze werkzaamheden heeft eiser de PD verzocht om een bestand met de navolgende gegevens:
- NAW-gegevens van pootgoedtelers;
- gegevens over de gebruikstitel;
- de geografische ligging van het perceel;
- gegevens over de vraag welke pootgoedtelers geen gebruik maken van oppervlaktewater;
- gegevens over de vraag welke pootgoedtelers gebruik maken van bronwater via tussenopslag in kavelsloten;
- gegevens over de vraag welke pootgoedtelers gebruik maken van bronwater rechtstreeks uit de bron;
- gegevens over de vraag welke pootgoedtelers gebruik maken van oppervlaktewater op een deel van een gesplitst bedrijf.
Daarnaast heeft eiser de Dienst Basisregistraties (thans Dienst Regelingen geheten) verzocht om verstrekking van de bij de Dienst Basisregistraties aanwezige documenten, waaruit blijkt of waaruit kan worden afgeleid voor welke soort levende have en voor welke agrarische doeleinden individuele percelen, voor zover deze percelen gelegen zijn in Zuidelijk Flevoland, in 2003 en, voor zover die gegevens beschikbaar zijn, in 2004 worden aangewend. Dit verzoek is door eiser als volgt gespecificeerd:
Uit het BRP-bestand:
- gebruikersgegevens (NAW-gegevens);
- gebruikstitel;
- welke gewassen worden er verbouwd;
- oppervlakte van het perceel;
- geografische ligging van het perceel;
- ingangsdatum en einddatum van het gebruik.
Uit het I&R-systeem:
- gebruikersgegevens (NAW-gegevens);
- eigenaar/houder locatie;
- wat voor vee wordt er gehouden;
- aantal.
In geding is de vraag of het bestreden besluit in rechte kan worden gehandhaafd. Daarbij zal de rechtbank het besluit in de eerste plaats toetsen aan de regels van de Wob, nu eiser het verzoek daarop - zoals ter zitting is verduidelijkt: primair - gegrond heeft.
In het bestreden besluit is uitgegaan van een beperking van een gedeelte van de bezwaargronden tot de gegevens van de Dienst Basisregistraties. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat een dergelijke beperking niet valt in te lezen in de bezwaargronden. Ter zitting heeft eiser duidelijk gemaakt dat het niet zijn bedoeling is geweest de bezwaar- en beroepsgronden te beperken. Mede gelet op het feit dat er in het bestreden besluit wel in een soort overweging ten overvloede met betrekking tot de gegevens van de PD is besloten en voorts omdat het bestreden besluit concludeert tot handhaving van het primaire besluit, hebben partijen ermee ingestemd dat de rechtbank haar oordeel zal geven op basis van het uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsgronden alle zowel zien op de gegevens van de PD als op de gegevens van de Dienst Basisregistraties.
De rechtbank dient bij de beoordeling van de zaak allereerst vast te stellen of verweerder de aanvragen van eiser voor alle gegevens afzonderlijk had dienen te beoordelen. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is en dat verweerder terecht de aanvraag per verzocht bestand heeft opgesplitst. Dit vloeit in de eerste plaats voort uit de formulering van de aanvragen, waarin wordt verzocht om respectievelijk (aan de PD) een kopie van een bestand met daarop de genoemde gegevens, en (aan de Dienst Basisregistraties) de documenten waaruit de verzochte gegevens blijken. Dit is bovendien in overeenstemming met de Wob, waarin het niet gaat om verstrekking van gegevens, maar van (informatie neergelegd in) documenten. Daar komt bij dat de rechtbank met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis heeft genomen van (een belangrijk gedeelte van) de gevraagde gegevens en op basis daarvan tot de conclusie komt dat deze gegevens per document als één en ondeelbaar dienen te worden beschouwd. De rechtbank zal dan ook niet per afzonderlijk gegeven, maar per document beoordelen in hoeverre de door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde weigeringsgronden zich voordoen.
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c., Wob
PD-bestand
Primair heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat sprake is van vertrouwelijke bedrijfsgegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c. van de Wob. Verweerder heeft aangevoerd dat de verklaring van een pootgoedteler over het al dan niet gebruik maken van grondwater kan worden aangemerkt als een bedrijfsgegeven, aangezien deze verklaring inzicht geeft in het productieproces en de daarmee verband houdende kostenstructuur van het desbetreffende bedrijf. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat in de door de pootgoedtelers ondertekende verklaringen een bepaling is opgenomen waarin staat dat de verstrekte gegevens alleen aan derden beschikbaar worden gesteld met als doel de vervroegde afbouw van de integrale toetsing op bruinrot.
Eiser meent dat geen sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c. van de Wob, nu uit die gegevens naar zijn mening geen wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. In ieder geval kan verweerder geen beroep doen op deze bepaling, nu de ratio daarvan is dat geen informatie op straat komt te liggen die schadelijk is voor de concurrentiepositie van de teler. Daarvan is naar mening van eiser geen sprake, nu telers zich ook op andere manieren op de hoogte kunnen stellen van het waterverbruik van het aangekochte pootgoed. Daarnaast meent eiser dat, ondanks de verklaring op het door de telers ingevulde formulier dat de gegevens vertrouwelijk worden verstrekt, geen sprake is van vertrouwelijke gegevens, nu deze gegevens ook door inspecties kunnen worden verkregen. Eiser stelt zich voorts op het standpunt dat het door verweerder gelegde verband tussen bruinrotbesmetting en het gebruik van oppervlaktewater suggestief is. Ten slotte had verweerder volgens eiser moeten beoordelen of de gevraagde gegevens geanonimiseerd of samengevat verstrekt konden worden.
In navolging van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is de rechtbank van oordeel dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c. van de Wob naar zijn aard restrictief moet worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake indien en voorzover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan sprake, nu gegevens over het gebruik van oppervlaktewater (voor de beregening van gewassen) rechtstreeks betrekking hebben op de technische bedrijfsvoering. De overige gegevens die eiser van de PD verzocht heeft beogen slechts het gebruik van het water per bedrijf in kaart te brengen en hebben aldus slechts een ondersteunende rol. Als geheel bevat het verzochte document bedrijfsgegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c. van de Wob.
Aan de stelling dat het gelegde verband tussen gebruik van oppervlaktewater en de kans op bruinrot suggestief is, wordt niet toegekomen, nu gelet op het voorgaande in het midden kan blijven of het gegeven van een verhoogde kans op bruinrot op zichzelf een bedrijfsgegeven is.
Het argument van eiser dat de bepaling beoogt om bedrijven bescherming te bieden tegen concurrentie, en dat van het schaden van de concurrentiepositie van de betrokkenen geen sprake is, nu telers zich ook op andere manieren op de hoogte kunnen stellen van het waterverbruik van het aangekochte pootgoed, leidt niet tot een andere conclusie. Weliswaar blijkt uit de wetsgeschiedenis dat de bescherming tegen concurrentie de achterliggende gedachte is bij deze beperking op de informatieplicht, maar daaraan is reeds invulling gegeven door het door de Afdeling bestuursrechtspraak gehanteerde criterium, dat uit de gegevens bepaalde wetenswaardigheden dienen te kunnen worden afgeleid. Gekeken dient te worden naar de aard van de gegevens. De vraag of bepaalde gegevens voor bepaalde groepen op enige wijze toegankelijk zijn doet daaraan niet af, waarvoor verwezen kan worden naar AbRS 9-4-2003, AB 2003/201.
Vervolgens wordt toegekomen aan de vertrouwelijkheid. Blijkens de formulering in artikel 10 van Pro de Wob gaat het er niet om of de gegevens als zodanig vertrouwelijk zijn, maar of deze vertrouwelijk zijn meegedeeld. Om die reden kan het argument van eiser dat de gegevens op andere wijze verkregen kunnen worden niet slagen. Doorslaggevend is in dit geval het formulier dat door de betrokken telers is ingevuld en waarop uitdrukkelijk vermeld is dat toestemming wordt gegeven tot verstrekking van de gegevens aan derden, uitsluitend ten behoeve van het vervroegd afbouwen van de integrale toetsing op bruinrot. Hieruit kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de gegevens vertrouwelijk zijn meegedeeld.
Documenten Dienst Basisregistraties
Ten aanzien van de gegevens van de Dienst Basisregistraties stelt verweerder dat op basis daarvan een vrij gedetailleerd inzicht kan worden verkregen in de bedrijfsactiviteiten van de betrokken agrariërs. Verweerder wijst op artikel 2 van Pro het Privacyreglement basisregistratie percelen, waaruit blijkt dat de gegevens vertrouwelijk zijn verstrekt.
Eiser heeft wederom betoogd dat geen sprake is van aantasting van de concurrentiepositie van de betrokken ondernemers.
Zoals hiervoor reeds is overwogen, is de aard van de gegevens van doorslaggevend belang voor de vraag of sprake is van bedrijfsgegevens. Daarbij geldt het door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gehanteerde criterium.
De gewascodes en de soorten en aantallen vee betreffen naar het oordeel van de rechtbank gegevens waaruit wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Immers, de soorten gewassen en vee en de hoeveelheid daarvan hebben directe invloed op de bedrijfsinrichting en de afzet van een ondernemer. Ook in dit geval geldt dat de overige gegevens waarom eiser verzocht heeft slechts beogen de gegevens omtrent soorten en aantallen gewassen en vee in perspectief te zetten en slechts een ondersteunende rol vervullen. Als geheel bevatten de gevraagde bestanden bedrijfsgegevens in de zin van artikel 10, eerste lid onder c. van de Wob.
Wat de vertrouwelijkheid betreft, heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting opgemerkt dat weliswaar met de inwerkingtreding van de Wbp het Privacyreglement basisregistratie percelen is komen te vervallen, maar dat het door verweerder gevoerde beleid daarmee niet is gewijzigd. Dit standpunt komt de rechtbank juist voor, nu de invoering van de Wbp niet heeft beoogd op dit punt een wijziging te brengen. In ieder geval is daarmee niet beoogd deze gegevens zonder meer openbaar te maken. Uit het feit dat de regeling slechts zeer beperkte mogelijkheden kent omtrent het verstrekken van informatie aan derden, te weten slechts ten behoeve van een publiekrechtelijke taak, wetenschappelijk onderzoek of statistiek en dan nog slechts zolang de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerde niet onevenredig wordt geschaad, moet worden afgeleid dat het verstrekken van de desbetreffende gegevens een vertrouwelijk karakter draagt. In ieder geval mochten de betrokken agrariërs er op basis daarvan van uitgaan dat zij de gegevens vertrouwelijk verstrekten.
Milieu-informatie
Met het voorgaande is echter niet gezegd dat sprake is van een absolute weigeringsgrond tot het verstrekken van de verzochte documenten. Anders dan verweerder is de rechtbank met eiser van oordeel dat de verzochte gegevens milieu-informatie betreffen in de zin van artikel 10 van Pro de Wob. Daarbij wordt - gelet op het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder g. van de Wob - aangesloten bij de definitie van artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Ingevolge dat artikel wordt onder milieu-informatie - voor zover van belang - onder meer verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu
die de onder a. bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma's, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a. en b. bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen.
Naar het oordeel van de rechtbank is het al dan niet onttrekken van grondwater en/of oppervlaktewater te beschouwen als een activiteit die op het element water een uitwerking heeft of kan hebben, nu deze activiteit immers gevolgen kan hebben voor de waterstand en tot verstoring van het leefmilieu kan leiden. Met betrekking tot de wijze van gebruik van percelen geldt dat sprake is van activiteiten die een uitwerking hebben of kunnen hebben op land en landschap.
Gelet hierop is zowel wat de documenten van de PD als wat de documenten van de Dienst Basisregistraties betreft sprake van milieu-informatie. Dit leidt ertoe dat de in artikel 10, eerste lid, onder c. van de Wob opgenomen weigeringsgrond ingevolge artikel 10, vierde lid van de Wob uitsluitend kan worden ingeroepen voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van bescherming van de vertrouwelijk meegedeelde bedrijfsgegevens.
Doordat verweerder er ten onrechte van is uitgegaan dat geen sprake is van milieu-informatie, heeft hij de bedoelde belangenafweging niet gemaakt. In zoverre is het bestreden besluit derhalve niet juist. Nu verweerder echter ook een aantal subsidiaire grondslagen voor de weigering van de verstrekking van de documenten heeft genoemd, ziet de rechtbank aanleiding ook daarop nader in te gaan.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d., Wob
Verweerder heeft de weigering van verstrekking van de gevraagde gegevens subsidiair gebaseerd op het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d. van de Wob. Ten aanzien van het verzoek aan de PD stelt verweerder dat de gegevens zijn meegedeeld ten behoeve van de inspectie, controle en toezicht in het kader van de bestrijding en voorkoming van plantenziekten. Wanneer deze gegevens openbaar worden gemaakt, zullen telers minder snel bereid zijn om in de toekomst aan dit soort controles en inspecties mee te werken. Aan het belang van de inspectie en controle in het kader van de bestrijding en voorkoming van plantenziekten dient in dit geval een groter gewicht toegekend te worden dan aan het belang dat gediend wordt met de openbaarmaking van dit soort gegevens. Ten aanzien van het verzoek aan de Dienst Basisadministraties wijst verweerder op de omstandigheid dat de gegevens aan de Dienst Basisadministraties worden meegedeeld ten behoeve van inspectie, controle en toezicht op de mestafzetovereenkomsten. Indien de gegevens openbaar worden gemaakt, zou de medewerking van de agrariërs in de toekomst kunnen afnemen. Aangezien de basisregistratie percelen primair is opgezet voor controle en het toezicht op de Meststoffenwet moet aan dit belang een zwaarder gewicht worden toegekend dan aan het belang dat gediend zou worden met de openbaarmaking van de gegevens.
Eiser stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat wanneer sprake is van milieu-informatie, artikel 10, tweede lid onder d. van de Wob niet kan worden tegengeworpen. De Europese richtlijn 2003/4 (de zogenoemde EG-informatierichtlijn) bevat rechtstreeks werkende bepalingen. In deze richtlijn is opgenomen in welke gevallen een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd. Het belang van inspectie, controle en toezicht is daarin niet opgenomen. Volgens eiser is daarnaast geen sprake van een situatie waarin verstrekking van gegevens zou leiden tot ontwijkend of aangepast gedrag zoals het niet meewerken aan inspectie, controle en toezicht. Eiser meent dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom wel sprake zou zijn van een dergelijke situatie. Hierbij is van belang dat de agrariërs verplicht zijn aan controles en inspecties mee te werken. Eiser is voorts van mening dat het te beschermen belang als genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d. van de Wob niet opweegt tegen het belang van openbaarheid.
Zoals de rechtbank hiervoor reeds heeft overwogen, is naar haar oordeel sprake van milieu-informatie. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het niet gaat om informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.
De rechtbank overweegt dat de wetgever met de wijziging van artikel 10 van Pro de Wob van 14 februari 2005 heeft beoogd Richtlijn 2003/4 (een uitvloeisel van het Verdrag van Arhus) te implementeren. Hiervoor wordt verwezen naar de Memorie van Toelichting bij kamerstuk 28835. Overigens is blijkens artikel 10 van Pro de Richtlijn de implementatietermijn op die datum verstreken.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d. van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
Gezien de achtergrond van de Richtlijn, te weten dat milieu-informatie in beginsel dient te worden verstrekt, tenzij specifieke belangen zich daartegen verzetten, is het uitgangspunt dat de uitzonderingen in artikel 4 van Pro de Richtlijn beperkt moeten worden uitgelegd en tevens dat een correcte implementatie van de Richtlijn meebrengt dat geen verdere beperkingen worden aangebracht in de nationale wetgeving dan die beperkingen die de Richtlijn uitdrukkelijk toestaat. De bepaling van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d. van de Wob kan echter worden uitgelegd als een vertaling van de uitzonderingen in artikel 4, tweede lid sub a. en c. van de Richtlijn die inhouden dat de lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan respectievelijk (a) het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties, indien deze vertrouwelijkheid bij wet is voorzien, en (c) de rechtsgang, de mogelijkheid voor een persoon om een eerlijk proces te krijgen of de mogelijkheid voor een overheid om een onderzoek van strafrechtelijke of disciplinaire aard in te stellen. Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d. van de Wob komt derhalve niet in strijd met het bepaalde in de Richtlijn, zodat aan een toetsing aan de Richtlijn niet verder toegekomen wordt.
PD-bestand
Tussen partijen staat niet ter discussie dat de gegevens op het bestand van de PD door de betrokkenen zijn meegedeeld ten behoeve van inspectie, controle en toezicht. Ook de rechtbank komt tot dit oordeel. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of openbaarmaking van deze gegevens tot een belemmering van de controle en inspecties leidt. Die vraag dient door de rechtbank terughoudend te worden getoetst, nu de wet verweerder de ruimte geeft tot het maken van een belangenafweging. Verweerder heeft een belangenafweging gemaakt tussen enerzijds het gevaar dat telers in de toekomst minder snel bereid zullen zijn aan dit soort controles en inspecties mee te werken wanneer zij beseffen dat de mogelijkheid bestaat deze gegevens openbaar worden en anderzijds het algemene belang bij openbaarmaking. Gelet op het karakter van de Wob heeft verweerder terecht niet het specifieke belang van eiser bij openbaarmaking meegewogen. De conclusie dat het belang van inspectie, controle en toezicht zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van de informatie acht de rechtbank niet onredelijk en voldoende gemotiveerd.
Documenten Dienst Basisregistraties
Nu de gegevens in de bestanden die eiser van de Dienst Basisregistraties gevraagd heeft, door deze Dienst verkregen zijn in het kader van mestcontrole, speelt ook daar het aspect van inspectie, controle en toezicht onmiskenbaar een rol. Ten aanzien van de belangenafweging die verweerder heeft gemaakt geldt hetgeen hiervoor is overwogen evenzeer. Ook in dit geval acht de rechtbank de conclusie van verweerder dat het belang van inspectie, controle en toezicht zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van de informatie niet onredelijk en voldoende gemotiveerd.
Anonimisering
Eiser heeft terecht opgemerkt dat verweerder, ook zonder expliciet verzoek van eiser daartoe, diende te onderzoeken of anonimisering van de gegevens mogelijk was. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat anonimisering niet mogelijk zou zijn, althans dat er dan geen bruikbare gegevens meer overblijven. De rechtbank heeft kennis genomen van de stukken en komt mede op basis daarvan tot de conclusie dat verweerder zich op dit standpunt heeft kunnen stellen.
Eerdere openbaarmaking
De stelling van eiser dat Waterschap Zuiderzeeland een on-line verbinding heeft met de gegevens van verweerder doet aan het voorgaande niet af, aangezien de ter beschikking stelling van gegevens aan een bepaalde (rechts-)persoon - in dit geval in het kader van een specifieke wettelijke regeling - niet betekent dat de gegevens openbaar gemaakt zijn in de zin van de Wob. Eiser heeft ook niet aannemelijk weten te maken dat daarvan sprake is.
Overige gronden en standpunten
Gelet op het voorgaande heeft verweerder op basis van het subsidiaire standpunt terecht en op juiste gronden geweigerd de gevraagde documenten op basis van de Wob te verstrekken. Op de overige (meer subsidiaire) gronden en standpunten voor wat de Wob betreft zal de rechtbank dan ook niet ingaan. In het midden blijft derhalve of sprake is van “persoonlijke levenssfeer” in de zin van artikel 10, tweede lid sub e. en “onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden” in de zin van artikel 10, tweede lid sub g. van de Wob.
Wet bescherming persoonsgegevens
Voor het geval de gegevens niet op basis van de Wob verstrekt zouden kunnen worden, heeft eiser zich volledigheidshalve eveneens op de Wbp beroepen, hoewel hij primair van mening is dat deze niet van toepassing is. Mede gelet op het feit dat verweerder wel heeft beoordeeld of er ondanks de beperkingen van de Wob voor eiser wellicht een recht op documenten of gegevens op basis van de Wbp bestaat, zal de rechtbank ook op dat aspect ingaan.
Allereerst dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of sprake is van persoonsgegevens in de zin van de Wbp. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a. wordt onder persoonsgegeven verstaan elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
Gelet op het woord “betreffende” gaat het om gegevens die mede bepalend zijn voor de wijze waarop de betrokken persoon wordt beoordeeld of behandeld. Ook gegevens die niet direct betrekking hebben op een bepaalde persoon, maar wel informatie over die persoon bevatten, zijn persoonsgegevens in de zin van deze wet. Het feit dat de gevraagde gegevens als bedrijfsgegevens in de zin van de Wob moeten worden beschouwd staat er niet aan in de weg dat het tevens kan gaan om persoonsgegevens in de zin van de Wbp. Nu naar verweerder heeft gesteld, en de rechtbank ook zelf in belangrijke mate heeft kunnen vaststellen, de gegevens voor het overgrote deel betrekking hebben op eenmansbedrijven en maatschappen, en deze gegevens dientengevolge direct op een bepaalde natuurlijke persoon betrokken kunnen worden, is in dit geval sprake van persoonsgegevens in de zin van de Wbp.
Ingevolge artikel 9, eerste lid van de Wbp mogen persoonsgegevens niet verder worden verwerkt (waaronder blijkens artikel 1 ook Pro het verstrekken wordt begrepen) op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen. In het tweede lid van dat artikel wordt een aantal omstandigheden opgesomd waaraan bij de beoordeling daarvan getoetst dient te worden. Verweerder heeft blijkens de inhoud van het bestreden besluit diverse omstandigheden meegewogen, die vallen binnen de kaders van de opsomming in het tweede lid, en is vervolgens tot de conclusie gekomen dat de verstrekking van de gegevens aan eiser onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor de gegevens door verweerder zijn verkregen. De overwegingen van verweerder hieromtrent maakt de rechtbank tot de hare.
Ten slotte doet zich de vraag voor of sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 43 van Pro de Wbp. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder artikel 9, eerste lid van de Wbp buiten toepassing had dienen te laten, nu de gegevensverstrekking noodzakelijk is in het belang van de voorkoming, opsporing en vervolging van strafbare feiten en het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften die in dat kader zijn gesteld.
Nu het uitgangspunt van de Wbp - anders dan in de Wob - de bescherming van personen bij de verwerking van persoonsgegevens is, en artikel 43 bovendien Pro noodzakelijkheid vereist, kan aan deze uitzondering niet snel toegekomen worden. Het voert te ver om te stellen dat alleen sprake kan zijn van noodzakelijkheid wanneer er geen enkel alternatief voor eiser is om strafbare feiten te voorkomen, op te sporen en te vervolgen ofwel toezicht te houden op naleving van wettelijke voorschriften. Het door verweerder gehanteerde uitgangspunt dat er een andere, weliswaar voor eiser meer belastende wijze van handhaving en toezicht mogelijk is, en dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen dient voor te gaan, acht de rechtbank juist. Het enkele feit dat het voor eiser eenvoudiger is om te handhaven en toezicht te houden als hij de beschikking krijgt over de verzochte gegevens is onvoldoende. Dat een gerichte handhaving ook voor een deel van de betrokkenen (te weten degenen die geen gebruik maken van voor drinkwater bestemd grondwater) minder belastend is, valt weliswaar niet geheel te ontkennen, maar juist nu het daarbij gaat om degenen die zich aan de regelgeving houden en derhalve niets te verbergen hebben, acht de rechtbank een controle voor hen niet dermate belastend dat gezegd kan worden dat het ook in hun belang noodzakelijk is dat eiser de gegevens op de door hem voorgestane wijze verkrijgt.
Er is dan ook geen sprake van de noodzaak als bedoeld in artikel 43 Wbp Pro. Als gevolg hiervan heeft verweerder terecht en op goede gronden geconcludeerd dat ook de Wbp geen grondslag biedt voor het verstrekken van de gegevens.
Slotsom
Nu de Wob, noch de Wbp een grondslag biedt voor toewijzing van het verzoek van eiser, heeft verweerder een (inhoudelijk) juiste beslissing genomen. Het beroep is dan ook ongegrond.
De rechtbank ziet geen aanleiding een partij te veroordelen in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken.
4. Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. R.A. Eskes, voorzitter, en mrs. L.E.C. van Rijckevorsel - Besier en W.J.B. Cornelissen en in tegenwoordigheid van mr. M. Keukenmeester als griffier in het openbaar uitgesproken op 21 februari 2006.
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
afschrift verzonden op