Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Reg.nr.: AWB 06/1144 WW
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
[eiser], wonende te De Krim, eiser,
gemachtigde: mr. J.H. Abelen,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemers-verzekeringen (UWV), gevestigd te Amsterdam (kantoor Zwolle), verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 4 mei 2006.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 9 maart 2006 heeft verweerder geweigerd het dagloon waarop de eerder aan eiser toegekende uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) werd gebaseerd, en was vastgesteld bij besluit van 16 april 2004, te herzien.
Bij besluit van dezelfde datum heeft verweerder voorts geweigerd eisers WW-dagloon zoals vastgesteld bij beslissing van 1 november 2004 te herzien. Daarbij is eiser tevens medegedeeld dat zijn WW-dagloon per 16 februari 2006 wordt herzien.
Tegen deze besluiten is op 29 maart 2006 een bezwaarschrift ingediend.
Bij het bestreden besluit is dit bezwaarschrift ongegrond verklaard.
Op 15 mei 2006 (aangevuld op 8 augustus 2006) is tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 9 juni 2006 een verweerschrift ingezonden.
Het beroep is op 25 september 2006 ter zitting behandeld. Eiser is in persoon verschenen bijgestaan door gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door dhr. E.H. Siemeling.
3. Motivering
Partijen zijn verdeeld over de vraag of verweerder terecht heeft geweigerd het WW-dagloon van eiser met terugwerkende kracht te herzien.
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is werkzaam geweest in de sector bouwnijverheid. In verband met ingetreden werkloosheid heeft verweerder eiser bij besluit van 16 april 2004 met ingang van 15 maart 2004 een uitkering ingevolge de WW toegekend. Het dagloon waarop de uitkering wordt gebaseerd is vastgesteld op € 136,95. Eiser ontvangt deze uitkering bij ongewijzigde omstandigheden tot en met 15 september 2004. Tegen deze beslissing heeft eiser geen rechtsmiddel ingesteld.
Bij besluit van 1 november 2004 heeft verweerder eiser medegedeeld dat hem met ingang van 18 oktober 2004 opnieuw een WW-uitkering is toegekend. Het dagloon is vastgesteld op € 140,59. Tegen dit besluit heeft eiser evenmin een rechtsmiddel ingesteld.
Eind 2004 heeft verweerder geconstateerd dat in de instructies van de ex-uitvoeringsinstelling Bouwnijverheid niet apart werd ingegaan op de werknemersbijdrage aan de Vroegpensioenpremie. Als gevolg hiervan is bij de dagloonvaststelling van de in die sector werkzame verzekerden in het verleden mogelijk ten onrechte geen rekening gehouden met deze werknemersbijdrage.
Vanaf 1 december 2004 heeft verweerder bij nieuwe WW-aanvragen de werknemersbijdrage aan de Vroegpensioenpremie wel in aanmerking genomen bij de vaststelling van het WW-dagloon. Ten aanzien van gevallen waarin reeds een – onjuist – dagloon was vastgesteld heeft verweerder een gedragslijn opgesteld. Ingevolge deze gedragslijn worden de onjuist bepaalde daglonen niet spontaan opnieuw vastgesteld maar slechts na een verzoek daartoe. Een dergelijk verzoek wordt aangemerkt als een herzieningsverzoek, waarbij herziening voor het verleden wordt afgewezen wegens het ontbreken van nieuwe feiten of gewijzigde omstandigheden, en voor de toekomst wordt herzien vanaf de datum van de herzieningsaanvraag.
Op 16 februari 2006 heeft eiser verweerder verzocht om herziening van de WW-dagloonvaststelling omdat daarbij geen rekening is gehouden met de betaalde werknemersbijdrage in de Vroegpensioenregeling zoals die gold in de sector Bouwnijverheid waarin eiser werkzaam was.
Bij besluiten van 9 maart 2006 heeft verweerder geweigerd eisers WW-dagloon zoals vastgesteld bij besluit van 16 april 2004 en 1 november 2004 met terugwerkende kracht te herzien. Voorts heeft verweerder besloten het WW-dagloon van eiser te herzien per 16 februari 2006, waarbij de hoogte van eisers dagloon wordt vastgesteld op € 125,32.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Aan de weigering van verweerder om het dagloon van eiser met terugwerkende kracht te herzien ligt, kort gezegd, ten grondslag dat verweerder zich op het standpunt stelt dat de fout die in bepaalde gevallen mogelijk is gemaakt bij de dagloonvaststelling geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is. De gemaakte fout vormt op zichzelf bovendien niet een dusdanig gebrek dat verweerder alleen al op grond daarvan gehouden zou zijn om van de eerdere dagloonvaststelling terug te komen.
Voorts acht verweerder de gekozen gedragslijn niet in strijd met algemene rechtsbeginselen. De gedragslijn is na een zorgvuldige belangenafweging tot stand gekomen en leidt niet tot rechtsongelijkheid of discriminatie.
In beroep heeft eiser aangevoerd dat in de eerdere besluitvorming in strijd met de algemene dagloonregelingen, en derhalve met het zorgvuldigheidsbeginsel, de werknemersbijdrage aan de Vroegpensioenpremie niet is meegenomen bij de vaststelling van het dagloon. Verweerder heeft zulks eerst in het najaar van 2004 erkend en per 1 december 2004 haar beleid aangepast. In het verleden is aldus een apert onjuist besluit genomen door verweerder. Eiser heeft betoogd dat aan de eerdere besluitvorming dusdanig ernstige gebreken kleven dat verweerder gehouden is om terug te komen op de eerdere onaantastbare besluitvorming.
Eiser is de mening toegedaan dat sprake is van nova. Verweerder heeft zelf erkend dat de Vroegpensioenpremie destijds bij de dagloonvaststelling in aanmerking genomen had moeten worden. Eiser kon deze feiten of omstandigheden niet eerder aanvoeren aangezien verweerder pas per 1 december 2004 heeft erkend dat in de sector Bouwnijverheid blijkbaar een foutief dagloon is vastgesteld.
Eiser heeft voorts naar voren gebracht dat de afwijzing van het herzieningsverzoek strijdig is met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe heeft eiser overwogen dat de fout zich alleen heeft voorgedaan in de bouwsector en dat de werknemersbijdrage aan de vroegpensioenpremie in de andere sectoren wel bij de dagloonvaststelling is meegenomen. Bovendien is in bepaalde gevallen een herzieningsverzoek wel met terugwerkende kracht gehonoreerd, is het onderscheid zoals neergelegd in de gedragslijn tussen afgesloten en lopende uitkeringen ongerechtvaardigd en wordt deze gedragslijn inconsistent toegepast nu in het ene geval na een verzoek daartoe wordt herzien tot datum eerste WW-dag en in het andere geval per de datum van het herzieningsverzoek. Dit maakt dat eveneens sprake is van strijdigheid met het vertrouwensbeginsel.
Eiser heeft bovendien aangegeven dat verweerder ten onrechte de rechtszekerheid van het bestuursorgaan heeft laten prevaleren boven de rechtszekerheid van alle werknemers in de bouwsector en dat sprake is van verboden onderscheid nu werknemers in de bouw slechter worden behandeld dan andere sectoren en in de bouw voornamelijk mannen werkzaam zijn. In dit verband heeft eiser zich beroepen op de Grondwet en verschillende internationale verdragen.
Op basis hiervan overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser tegen de besluiten van 16 april 2004 en 1 november 2004 geen rechtsmiddelen heeft aangewend zodat deze besluiten in rechte onaantastbaar zijn geworden.
Het thans aan de orde zijnde verzoek van eiser van 16 februari 2006 strekt ertoe dat verweerder op de dagloonvaststellingen die bij deze besluiten heeft plaatsgevonden terugkomt.
Ten overvloede overweegt de rechtbank dat de periode na het herzieningsverzoek niet in geding is nu het verzoek van eiser over die periode wel is toegewezen.
In artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. In het tweede lid is bepaald dat, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de Pro aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
Sinds december 2003 hanteert de Centrale Raad van Beroep (CRvB) de volgende rechtsopvatting ten aanzien van artikel 4:6 van Pro de Awb (zie onder meer de uitspraken van 24 december 2003, RSV 2004/90). Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende om terug te komen van een eerder op een aanvraag genomen besluit, inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. De bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van Pro de Awb staan daaraan niet in de weg. In het kader van de toetsing door de bestuursrechter kan dit echter niet de weg openen naar toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met het systeem van dwingendrechtelijk voorgeschreven termijnen voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht en zou dit systeem ondermijnen. De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen.
In gevallen zoals het onderhavige, waarbij een duuraanspraak in het geding is, is het voorts aangewezen bij de toetsing een onderscheid te maken tussen het verleden en de toekomst. Wat betreft de in geding zijnde periode voorafgaand aan het herzieningsverzoek dient de bestuursrechter zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
Met achtneming van het hierboven beschreven toetsingskader staat de rechtbank eerst voor de vraag in hoeverre sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb.
Zoals in het herzieningsverzoek van eiser uiteen is gezet en, in bezwaar en beroep nader is toegelicht, is eiser van mening dat de eerder vastgestelde daglonen onjuist zijn. De in dat verband door eiser genoemde feiten en omstandigheden betreffen de erkenning van verweerder per 1 december 2004 dat in de sector bouwnijverheid een foutief dagloon is vastgesteld.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit evenwel niet van de vereiste nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden.
De omstandigheid dat destijds een foutief dagloon is vastgesteld betreft een omstandigheid welke eerder bekend was dan wel kon zijn en naar voren had kunnen worden gebracht in een bezwaar- en beroepsprocedure naar aanleiding van de indertijd vastgestelde daglonen. Argumenten die aantonen dat het eerdere besluit onjuist was, zoals in het onderhavige geval de erkenning van verweerder dat destijds mogelijk een foutief dagloon is vastgesteld, vormen geen grond voor het doorbreken van het rechtens onaantastbaar zijn van besluiten waartegen geen bezwaar of beroep is ingesteld. Voorts wordt de vraag of een besluit evident of kennelijk onjuist is volgens vaste jurisprudentie van de CRvB niet meer beoordeeld (zie CRvB 24 december 2003, RSV 2004/90).
Gegeven het feit dat er geen nova zijn aangevoerd, rijst vervolgens de vraag of gezegd moet worden dat verweerder heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel dat verweerder in redelijkheid niet tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Zoals hiervoor is overwogen betreft dit een terughoudende toets.
De rechtbank is van oordeel dat de gedragslijn van verweerder om herziening alleen te overwegen na een daartoe strekkend verzoek en daarbij een onderscheid te maken tussen afgesloten en lopende uitkeringen, niet als kennelijk onredelijk kan worden beschouwd. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat niet kan worden vastgesteld dat een bestuursorgaan de verplichting heeft een kennelijk onjuist besluit dat in rechte vaststaat ambtshalve te herzien.
De rechtbank stelt in het onderhavige geval vast dat besluitvorming heeft plaatsgevonden overeenkomstig de gedragslijn. Beoordeeld dient te worden of verweerder daarbij heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel.
Het beroep dat eiser in dat verband heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel dan wel het discriminatieverbod, zoals neergelegd in de Grondwet en verschillende internationale verdragen, kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen.
Eiser heeft aan dit beroep ten grondslag gelegd dat de fout zich alleen in de bouwsector heeft voorgedaan, waarin voornamelijk mannen werkzaam zijn, en dat de werknemersbijdrage aan de Vroegpensioenpremie in de andere sectoren wel bij de dagloonvaststelling is meegenomen.
De rechtbank stelt vast dat niet kan worden gezegd dat verweerder handelt in strijd met het discriminatieverbod omdat er veel sectoren zijn waar, net als in de sector bouwnijverheid, verhoudingsgewijs veel mannen werkzaam zijn, en waar het dagloon op juiste wijze is vastgesteld.
Ten aanzien van eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank dat dit beginsel erop ziet dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld en ongelijke gevallen ongelijk naar de mate waarin zij verschillen. Een vergelijking met andere sectoren gaat niet op nu in die sectoren de onderhavige fout niet is gemaakt.
Eiser heeft zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel voorts onderbouwd met gevallen van betrokkenen uit de bouwsector, ten aanzien van wie verweerder bij de bepaling van het WW-dagloon in het verleden ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het werknemersdeel in de premie Vroegpensioen, en bij wie verweerder thans wel met terugwerkende kracht heeft herzien of heeft herzien tot de datum van de eerste WW-dag in plaats van de datum van het herzieningsverzoek.
Dienaangaande overweegt de rechtbank dat verweerder heeft gesteld dat het daarbij ging om besluiten die zijn genomen voor de inwerkingtreding van de gedragslijn dan wel besluiten waarin de gedragslijn op foutieve wijze werd toegepast. Het is de rechtbank niet aannemelijk geworden dat het hier gaat om meer dan incidentele afwijkingen. De rechtbank is van oordeel dat het feit dat verweerder in een relatief beperkt aantal gevallen is afgeweken van de gedragslijn er niet toe kan leiden dat verweerder op grond van het gelijkheidsbeginsel gehouden is ook ten gunste van eiser af te wijken van de gedragslijn.
Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat verweerders weigering om met terugwerkende kracht het WW-dagloon te herzien in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of met een algemeen rechtsbeginsel.
Dit betekent dat het beroep van eiser ongegrond verklaard dient te worden.
Gezien de ongegrondverklaring van het beroep is er geen reden voor een proceskostenveroordeling of een veroordeling tot schadevergoeding op grond van de artikel 8:75 en Pro 8:73 van de Awb.
4. Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. H. Heins, voorzitter, mr. A. Oosterveld en mr. G.P. Loman, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 19 december 2006,
in tegenwoordigheid van mr. drs. M. Willemse als griffier.
De griffier is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen.
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
afschrift verzonden op