Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht, Meervoudige Kamer
Registratienummer: Awb 07/1667
Uitspraak
in het geding tussen:
Vereniging Bedrijfskring Almere, gevestigd te Almere,
Vereniging VNO-NCW Midden, gevestigd te Apeldoorn,
Vereniging EVO, gevestigd te Zoetermeer,
Vereniging Transport en Logistiek Nederland, gevestigd te Zoetermeer, en
Vereniging Goederenvervoer Nederland, gevestigd te ’s-Gravenhage,
eisers,
gemachtigde: mr. P.J. de Booij,
en
de minister van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1.Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2007 heeft verweerder besloten de Hollandse Brug, de brug over
het Gooimeer/IJmeer, onderdeel van de Rijksweg A6, af te sluiten voor het vrachtverkeer (motorvoertuig, niet ingericht voor het vervoer van personen, waarvan de toegestane maximummassa meer bedraagt dan 3500 kg) van 27 april 2007 tot en met 30 juni 2008,
of zoveel eerder als mogelijk dan wel langer als noodzakelijk mocht blijken. Deze afsluiting
is een voorzorgsmaatregel ter verzekering van de veiligheid op de weg, het beschermen van weggebruikers en passagiers en het waarborgen van de bruikbaarheid van de weg.
Namens eisers is op 21 juni 2007 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij schrijven van dezelfde datum heeft de gemachtigde van eisers de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te treffen, inhoudende schorsing van het besluit voor wat betreft het lichte vrachtverkeer tot 12.000 kg maximaal gewicht.
Bij uitspraak van 10 juli 2007 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank dit verzoek afgewezen in verband met het ontbreken van een spoedeisend belang.
Bij besluit van 29 augustus 2007 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard, de motivering van het besluit van 11 juni 2007 uitgebreid en aangevuld
en het verzoek om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand afgewezen.
Bij brief van 5 oktober 2007 is namens eisers beroep ingesteld tegen dit besluit. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
Tot de stukken behoort een gedeeltelijk gemaskeerd emailbericht. De gemachtigde van verweerder heeft ter zake om toepassing van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb verzocht.
De geheimhoudingskamer van de rechtbank heeft op 1 november 2007 beslist dat de gedeeltelijke beperking van de kennisneming van bedoeld emailbericht gerechtvaardigd is te achten. Bij brief van 2 november 2007 is namens eisers toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Het beroep is op 22 januari 2008 ter zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. De Booij voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Dijkstra en ing. P. van Schaijk.
2. Overwegingen
2.1 Ter beoordeling is of het bestreden besluit in rechte kan standhouden.
Bij de beoordeling gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In opdracht van Rijkswaterstaat (RWS), directie IJsselmeergebied, heeft TNO Bouw en Ondergrond rekmetingen verricht aan de Hollandse brug. Op 2 maart 2007 heeft TNO het onderzoeksrapport aan RWS gepresenteerd.
Op 27 april 2007 heeft verweerder bekend gemaakt, dat vanaf 27 april 2007, 21.00 uur de Hollandse brug in beide richtingen wordt afgesloten voor vrachtverkeer. De afsluiting van
de brug is een voorzorgsmaatregel, nu uit onderzoek is gebleken dat de brug niet aan de huidige veiligheidseisen voldoet.
Verweerder heeft daarbij gebruik gemaakt van de in artikel 34 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) neergelegde bevoegdheid
tot het tijdelijk plaatsen of toepassen van verkeerstekens en het treffen van tijdelijke
maatregelen. Artikel 35 van het BAWB bepaalt dat in gevallen als bedoeld in artikel 34
van het BABW een verkeersbesluit niet noodzakelijk is.
Op 10 mei 2007 heeft RWS een informatiebijeenkomst georganiseerd voor brancheorganisaties.
Verweerder heeft op 10 mei 2007 bekend gemaakt dat de afsluiting van de Hollandse brug tot in het tweede kwartaal van 2008 van kracht blijft.
Hierna heeft verweerder het primaire besluit genomen. Verweerder heeft aldus toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 37 van het BABW, waarin – voor zover relevant – is bepaald, dat het nemen van een verkeersbesluit, in afwijking van artikel 35 van het BABW, noodzakelijk is als de tijdelijke plaatsing of tijdelijke maatregel van langere duur zijn dan vier maanden.
Bij brief van 26 juni 2007 heeft het hoofd van de Dienst Verkeers Politie, Korps landelijke politie diensten (KLPD), verweerder laten weten geen redenen te zien de getroffen maatregelen te wijzigen en geadviseerd het verbod in de huidige vorm te handhaven.
Op 24 augustus 2007 heeft verweerder bekend gemaakt dat met de werkzaamheden aan de Hollandse brug wordt gestart op 24 augustus 2007 om 21.00 uur. In deze publicatie is aangegeven, dat de werkzaamheden duren tot en met juni 2008; gedurende deze hele periode blijft het verbod voor vrachtverkeer van kracht. In de publicatie is verder aangegeven, dat de werkzaamheden plaatsvinden in drie fases. De verschillende fases zijn als volgt beschreven:
-fase 1 start 24 augustus 21.00 uur. De middenbermcarrier wordt verwijderd en de openbare verlichting wordt verplaatst. Er blijven twee keer drie rijstroken beschikbaar; deze worden wel versmald, reden voor een maximumsnelheid van 70 km/uur. De Parallelweg blijft open voor langzaam verkeer en de bus en Vanpool (een OV-concept waarbij zes forensen in een MPV dagelijks reizen);
-fase 2 start 14 september 21.00 uur. De twee keer drie rijstroken blijven versmald beschikbaar. Er komt een busbaan richting Amsterdam die in de ochtendspits beschikbaar is voor (snelweg)bussen en Vanpools. De parallelweg wordt afgesloten;
-fase 3 start 5 oktober 21.00 uur. Er zijn twee keer twee rijstroken beschikbaar. De busbaan blijft gehandhaafd. er komt een wisselstrook beschikbaar die wordt ingezet in de filerichting.
Verder is beschreven welke verkeers- en mobiliteitsmaatregelen worden ingezet.
2.2. Op 29 augustus 2007 heeft verweerder het bestreden besluit genomen (en gepubliceerd).
Hierin heeft verweerder overwogen dat de werkzaamheden in twee fasen uiteen vallen:
-fase 1: de fase vóór en tijdens het uivoeren van de werkzaamheden, tot het moment dat er tenminste één gehele rijbaan is voorzien van nieuw wegdek;
-fase 2: de fase dat het nieuwe brugdek gereed is, vanaf het moment dat er tenminste één gehele rijbaan is voorzien van nieuw wegdek, maar het oude brugdek nog moet worden verwijderd. Deze fase gaat waarschijnlijk vanaf het vierde kwartaal van 2007 in.
Verweerder erkent dat er verschillende fasen zijn te onderscheiden, elk met een eigen veiligheidproblematiek. Verweerder meent dat het verkeersbesluit voor wat betreft de eerste fase ongewijzigd moet worden gehandhaafd.
Ten aanzien van de tweede fase heeft verweerder overwogen dat het noodzakelijk is te laten onderzoeken of de huidige veiligheidsmaatregel (totaal vrachtwagenverbod) in stand moet blijven of dat er alternatieve mogelijkheden zijn. Verweerder heeft daarbij een nieuw verkeersbesluit in het vooruitzicht gesteld zodra is gebleken van een veilige mogelijkheid.
Met betrekking tot de technische onderzoeken waarop het bestreden besluit is gebaseerd, heeft verweerder overwogen dat ten behoeve van de renovatie van de Hollandse brug al diverse onderzoeken waren uitgevoerd naar de toestand van de brug. Nadat de werkzaam-heden waren uitbesteed, heeft RWS TNO gevraagd een aanvullend onderzoek te doen.
De door TNO gehanteerde onderzoeksmethode was geen traditionele onderzoeksmethode, omdat deze veelal gepaard gaan met destructieve handelingen, hetgeen RWS bij deze brug – die in Nederland enig is in zijn soort - niet wilde. Uit de bevindingen bleek van een veiligheidsrisico bij een belasting groter dan 40 ton, maar ook bij een belasting van 20-40 ton. De veiligheidsgrens voor de wieldruk (die is bepalend) bedraagt 5,2 ton. Besloten is te kiezen voor de meest risicomijdende veiligheidsgrens.
Ten aanzien van de grief van eisers dat het toelaten van lichte vrachtwagens (tot 12 ton) niet leidt tot extra risico’s heeft verweerder aangegeven, dat het KLPD heeft geadviseerd tot een algeheel verbod voor vrachtwagens. Het belangrijkste argument daarvoor is dat een onderscheid in lichte en zware vrachtwagens niet handhaafbaar is. Bovendien heeft het toestaan van lichte vrachtwagens een aanzuigende werking op zwaar vrachtverkeer. Er zijn geen alternatieven gevonden die evenveel recht doen aan de veiligheid.
Verweerder hecht grote waarde aan het advies van het KLPD. Het KLPD heeft een deugdelijke afweging gemaakt, gebaseerd op het eigen afwegingskader.
Bussen zwaarder dan 20 ton worden niet geweerd van de brug. Verweerder heeft overwogen dat het aantal bussen dat de brug passeert niet groot is en dat het gaat om zeer beperkte overschrijdingen van 20 ton totaalgewicht c.q. 5,2 ton wieldruk. Dat geldt voor zowel OV-bussen als touringcars. Dit is een verwaarloosbaar risico. Verder heeft verweerder gesteld, dat een verbod voor bussen niet eenduidig is aan te geven met een verkeersbord, nu het Reglement verkeersregels en verkeerstekens (RVV) niet in een dergelijk bord voorziet.
Een verbod voor bussen is alleen door een onoverzichtelijke combinatie van borden te realiseren, hetgeen voor de verkeersveiligheid niet wenselijk is.
Verweerder meent tot slot dat de belangenafweging juist is, mede gezien de mogelijkheid
om gebruik te maken van de Nadeelcompensatieregeling Verkeer en Waterstaat 1999.
2.3Zijdens eisers is aangevoerd dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid,
niet is voorzien van een dragende motivering en dat sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de belangenafweging, dat verweerder niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit is kunnen komen. Daartoe wordt aangevoerd dat dit in elk geval wordt aangetoond door het onderzoek dat verweerder laat uitvoeren ten aanzien van fase 2.
Het besluit kan voor wat betreft fase 2 niet in stand blijven, zo menen eisers.
Ten aanzien van fase 1 menen eisers dat verweerder ten onrechte heeft vastgehouden aan
de zeer beperkte veiligheidsmarges. De heer Van Schaijk, werkzaam bij RWS, heeft bij gelegenheid van de hoorzitting gezegd dat hij heeft geadviseerd voertuigen toe te laten tot maximaal 40 ton. De Hoofd Ingenieur Directeur (HID) is van dit advies afgeweken. Uit de besluiten blijkt niet waarom van het advies is afgeweken. Uit het voorgaande volgt dat voor licht vrachtverkeer tot 20 ton het aspect veiligheid geen rol speelt.
In de visie van eisers zijn de aspecten naleving en handhaving geen gronden voor een verkeersbesluit, nu deze aspecten niet worden genoemd in artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994). Deze aspecten spelen volgens eisers alleen een rol voor fase 1, nu fase 2 in zijn geheel niet is gemotiveerd.
In het bestreden besluit wordt gesproken over lichte, middelzware en zware vrachtwagens (resp. 7,5 ton, 20 ton en daarboven en 50 ton). Deze driedeling komt uit de lucht vallen.
Niet blijkt dat het KLPD hierover is geraadpleegd.
Eisers stellen dat deze driedeling van een andere orde is dan een indeling licht-middelzwaar-zwaar. Tot 7,5 ton is de grens voor een chauffeursdiploma, tot 12 ton voor het Eurovignet.
Lichte vrachtwagens hebben een aslast tot maximaal 8,5 ton. Lichte vrachtwagens zijn eenvoudig te onderscheiden van de zware vrachtwagens, omdat lichte wagens slechts twee assen hebben en zware vrachtwagens en bussen drie assen. Het toelaten van lichte vrachtwagens vergt dus geen dan wel nauwelijks extra toezicht door het KLPD en de pakkans is optimaal. De extra kosten van handhaving staan in geen verhouding tot de enorme schade die door het algehele vrachtwagenverbod wordt veroorzaakt. Eisers zien niet in, dat de busbaan die in fase 2 wordt gerealiseerd, niet ook door vrachtverkeer kan worden gebruikt. De toegankelijkheid voor bussen en touringcars moet gedoseerd worden; dit kan ook voor het vrachtverkeer.
2.4 De rechtbank overweegt als volgt.
2.4.1 Naar aanleiding van de door de rechtbank bij verweerder opgevraagde mandaatregelingen heeft gemachtigde van eisers ter zitting gesteld dat zowel het primaire als het bestreden besluit niet bevoegd zijn genomen, nu uit beide besluiten niet blijkt van de gehele mandateringsketen.
De rechtbank overweegt dat artikel 10:10 van de Awb bepaalt dat een krachtens mandaat genomen besluit vermeldt namens welk bestuursorgaan het besluit is genomen.
Daarbij is evenwel niet noodzakelijk dat bij ondermandatering elke tussenschakel is genoemd, zodat deze grief geen doel treft.
2.4.2 Voorop moet worden gesteld dat verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit als
het onderhavige een grote mate van beoordelingsvrijheid toekomt, die haar grenzen vindt in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Voorts geldt dat de confrontatie met een verkeersbesluit en de daarmee verbonden (nadelige) gevolgen in beginsel behoort tot het maatschappelijk risico van de direct betrokkenen. Dat laatste lijdt uitzondering in het geval één of meer direct betrokkenen door een dergelijk besluit onevenredig zwaar worden getroffen.
2.4.3 De rechtbank stelt vast, dat eisers de noodzaak van de vervanging van het brugdek van de Hollandse brug niet betwisten.
Wel stellen eisers dat verweerder de onderzoeksresultaten niet tijdig aan hen heeft bekendgemaakt, zodat zij niet de gelegenheid hebben gehad daarop adequaat te reageren. Verder menen eisers dat verweerder heeft verzuimd inhoudelijk overleg te voeren met de brancheorganisaties, zodat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat RWS in 2002 is gestart met de voorbereiding van de werkzaamheden aan de Hollandse brug met als doel deze te verbreden en te versterken. Bij de aanbesteding bleek dat meerdere aannemers twijfelden over de sterkte van de liggers van de brug. Naar aanleiding hiervan heeft RWS een onderzoek naar de sterkte van de liggers laten uitvoeren door de TU Delft.
Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten en om te kunnen bepalen op welke wijze de renovatie zou moeten plaatsvinden, heeft RWS TNO verzocht onderzoek te doen naar de tussenstorts. De onderzoeksresultaten bleken dusdanig verontrustend dat TNO op verzoek van RWS de gegevens nogmaals heeft doorgerekend. Gelet op de voor Nederland unieke constructie van de brug (met alle onzekerheden van dien) is bij de berekeningen het vermijden van risico’s steeds het uitgangspunt geweest.
Uit informatie uit Duitsland bleek dat men daar voor vergelijkbare bruggen een maximum toe te laten gewicht van 40 ton aanhoudt. Hangende de procedure is naar boven gekomen dat zich in 1998 bij werkzaamheden aan de brug een incident heeft voorgedaan, waarbij één der tussenstorts is bezweken.
RWS en de betrokken aannemers zijn – deze gegevens in ogenschouw nemend - opnieuw gaan rekenen; hieruit volgde dat de maximaal toe te laten wieldruk 5,2 ton bedraagt.
Eisers hebben de onderzoeksresultaten bij gebrek aan wetenschap betwist. Daarbij hebben
zij – zowel in bezwaar als in beroep - evenwel afgezien van het inbrengen van een rapportage van een ter zake deskundige.
Ook als eisers zouden worden gevolgd in hun stelling dat verweerder de technische rapportages eerst vlak voor de hoorzitting op 25 juli 2007 aan hen heeft toegezonden (hetgeen verweerder overigens bestrijdt), kan niet worden gezegd dat eisers geen dan wel onvoldoende de gelegenheid hebben gehad een tegenrapportage in geding te brengen.
Niets had eisers immers hoeven te beletten bij verweerder aan te dringen op aanhouding
van de bezwaarprocedure dan wel hangende de beroepsprocedure alsnog met een contra-expertise te komen. Tot meer en ander overleg dan hij heeft gedaan, was verweerder wettelijk niet verplicht. De rechtbank volgt dan ook niet de stelling van eisers dat het primaire en of het bestreden besluit onzorgvuldig zijn voorbereid.
Uit het voorgaande blijkt dat verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden op het standpunt heeft gesteld, dat enkel voertuigen met een wieldruk tot maximaal 5,2 ton zonder risico’s de brug kunnen passeren.
2.4.4 Eisers hebben nog betoogd dat het bestreden besluit niet kan standhouden, omdat
het algehele verbod voor fase 2 niet is onderbouwd nu vervolgonderzoek is aangekondigd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het verkeersbesluit zowel voor fase 1
als voor fase 2 ongewijzigd in stand gelaten en heeft verweerder dat kunnen doen op grond van bovengenoemd technisch onderzoek.
Het enkel aankondigen, voor zover het fase 2 betreft, van vervolgonderzoek brengt niet mee dat het besluit in zoverre niet (meer) berust op een deugdelijke motivering.
Ter zitting is van de kant van verweerder aangegeven dat de brug, indien de werkzaamheden verlopen zoals gepland, waarschijnlijk vanaf april 2008 weer wordt geopend voor vracht-verkeer (in de richting van Amsterdam). In dat geval zal verweerder het verkeersbesluit wijzigen.
2.4.5 Hoewel verweerder aldus heeft vastgesteld dat de technische toestand van de brug van dien aard is dat lichte vrachtwagens (met een wieldruk van minder dan 5,2 ton) geen schade aan het brugdek zullen veroorzaken, is uit oogpunt van handhaafbaarheid gekozen voor een geheel verbod voor vrachtwagens.
Het standpunt van eisers dat handhaving geen aspect is dat op grond van artikel 2 van de WVW 1994 aan een verkeersbesluit ten grondslag mag worden gelegd, acht de rechtbank niet juist. Alleen een effectieve en adequate handhaving kan bewerkstelligen, dat de veilig-heid op de weg en van de weggebruikers alsmede het in stand houden van de weg en de bruikbaarheid daarvan (aspecten die worden genoemd in artikel 2 van de WVW 1994) niet
in het geding komen. Het risico van het bezwijken van het brugdek doet zich immers, zo is zijdens verweerder onweersproken betoogd, voor bij elke te zware vrachtwagen die de brug passeert.
Ingevolge artikel 24 van het BABW – voor zover van belang - worden verkeersbesluiten genomen na overleg met de korpschef van het KLPD indien de taak ten aanzien van het verkeer mede wordt vervuld door dat korps.
Verweerder heeft daartoe meerdere malen overleg gevoerd met het KLPD. Het KPLD stelt zich op het standpunt dat alleen een algeheel verbod voor vrachtwagens goed te handhaven is. In het mailbericht van 3 mei 2007 en de brief van 26 juni 2007, beide afkomstig van het KLPD, is door deze dienst gemotiveerd aangegeven op welke problemen de politie stuit ingeval van een – zoals het wordt genoemd – ‘differentiatie van het verbod’.
De rechtbank stelt voorop, dat verweerder – mede gezien het bepaalde in artikel 24 van het BABW - aan het advies van het KLPD terecht groot gewicht heeft toegekend.
Van belang is dat het gaat om een voor een ieder duidelijke en eenduidige maatregel,
die eenvoudig is te handhaven.
Voor zover eisers hebben gesteld dat het KLPD ten onrechte is uitgegaan van te beperkte veiligheidsmarges overweegt de rechtbank dat het niet aan het KLPD is om te bepalen welke veiligheidsrisico’s aanvaardbaar zijn te achten. Het KLPD heeft daar dan ook terecht geen oordeel over gegeven, maar heeft zich beperkt tot de vraag welk verbod het beste handhaafbaar is.
Eisers hebben aan de hand van een daartoe opgesteld rapport over de herkenning van vrachtwagens uiteengezet, dat lichte en zware vrachtwagens heel eenvoudig uit elkaar te houden zijn zonder een noemenswaardige extra handhavinginspanning.
Uit de notities van het KLPD blijkt, dat het KLPD deze opvatting niet deelt. De rechtbank overweegt dat verweerder de door eisers gepresenteerde alternatieven serieus in zijn overwegingen heeft betrokken, waarbij gemotiveerd is aangegeven waarom de voorstellen van eisers niet zijn gevolgd (onder andere in verband met problemen met overbelading en wegens een aanzuigende werking voor het zware vrachtverkeer met alle risico’s van dien).
Aldus kan niet met succes worden gesteld dat het bestreden besluit een afdoende motivering ontbeert.
2.4.6 Zoals hiervoor al is overwogen geldt, dat de nadelen van een verkeersbesluit in
beginsel behoren tot het maatschappelijk risico van eisers als direct betrokkenen, tenzij
een of meer van hen door een dergelijk besluit onevenredig worden getroffen.
De rechtbank is van oordeel dat daar in het voorliggende geval geen sprake van is. Verweerder mocht – gezien de mogelijk grote gevolgen van een ongeval als gevolg van het bezwijken van een deel van het brugdek - het belang van de veiligheid van en op de weg en de weggebruikers zwaarder laten wegen dan de belangen van eisers.
De rechtbank is niet gebleken van een dermate onevenwichtige belangenafweging dat het bestreden besluit de rechterlijke toetsing niet kan doorstaan.
Daarbij neemt de rechtbank mede in overweging dat verweerder ten behoeve van onder andere eisers een veerpont voor vrachtverkeer heeft gerealiseerd, en dat de mogelijkheid bestaat gebruik te maken van de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999.
2.5 Gelet op bovenstaande overwegingen komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder bij de afweging van de in geding zijnde belangen in redelijkheid zijn besluit van 11 juni 2007 bij het thans bestreden besluit onder aanvulling van de motivering heeft kunnen handhaven.
Het beroep is derhalve ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3.Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, mr. W.J.B. Cornelissen en
mr. G.P. Loman, rechters en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. P.A.M. Spreuwenberg als griffier, op
Afschrift verzonden op: