Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht, Meervoudige Kamer
Registratienummer: Awb 08/903
Uitspraak
in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van de Zeewolde,
eiser,
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2007 heeft verweerder geweigerd aan eiser een verklaring van geen bezwaar af te geven ten behoeve van de vrijstelling ex artikel 19, eerste lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna WRO) voor de bouw van een windturbine op de percelen (adres nr.. en nr.., adres nr.., en adres nr..) te Zeewolde.
Op 27 november 2007 is door eiser tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Eiser is door de Adviescommissie bezwaarschriften provincie Flevoland (verder: de commissie) in de gelegenheid gesteld zijn bezwaren mondeling toe te lichten tijdens een op 12 februari 2008 gehouden hoorzitting.
Bij besluit van 15 april 2008 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar met over-name van het door de commissie gegeven advies, ongegrond verklaard.
Op 3 juni 2008 is namens eiser tegen dit besluit beroep ingesteld.
Op 29 juli 2008 heeft verweerder met toepassing van artikel 6:18 van Pro de Awb het besluit van 15 april 2008 gewijzigd. Bij brief van 7 augustus 2008 heeft de rechtbank aan eiser meegedeeld dat het reeds aanhangige beroep met toepassing van artikel 6:19 van Pro de Awb thans aangemerkt wordt als mede te zijn gericht tegen het op 29 juli 2008 gewijzigde besluit
Op 1 oktober 2008 heeft eiser een aanvullend beroepschrift ingediend.
Op 4 november 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het beroep is ter zitting van 3 april 2009 gevoegd behandeld met de samenhangende beroepszaken, geregistreerd onder de nummers Awb 08/848, Awb 08/877 en Awb 08/907.
Eiser is verschenen bij gemachtigden mw. S.L. Strauss en mw. (…), beleidsmedewerkers Ruimtelijke Ordening,
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. A.J.A.P. Peters.
Het onderzoek ter zitting is geschorst.
Bij brief van 9 april 2009 heeft verweerder zijn standpunt dat de overgangsregeling waarop onder meer eiser zich heeft beroepen, op het moment dat de verklaring van geen bezwaar werd aangevraagd, niet langer meer van kracht was, desgevraagd nader toegelicht.
Bij brief van 27 april 2009 is namens eiser hierop een reactie gegeven. Partijen hebben de rechtbank toestemming verleend van het houden van een nadere zitting af te zien.
Na de gevoegde behandeling heeft de rechtbank de zaken weer gesplitst.
2. Overwegingen
2.1. Met ingang van 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en met ingang van die datum is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrok-ken. Volgens het overgangsrecht – artikelen 9.1.10 en 9.5.1 van de Invoeringswet Wro – blijven de bepalingen uit de WRO respectievelijk de Woningwet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid. van de WRO. waarvan het verzoek is ingediend vóór 1 juli 2008. Nu in casu het verzoek om vrijstelling is ingediend vóór deze datum blijft het oude recht van toepassing.
2.2. Op 29 juli 2008 heeft verweerder alsnog besloten het besluit van 15 april 2008 te wijzigen en van oordeel te zijn dat:
- het project (adres nr..) waarvoor de verklaring van geen bezwaar is aangevraagd niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en in strijd is met het beleid zoals dat op 7 oktober 2004 gold alsmede met het huidige provinciale beleid en derhalve in strijd is met een goede ruimtelijke ordening;
- het project (adres nr ..) waarvoor de verklaring van geen bezwaar is aangevraagd in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en op de “beleidsregel plaatsing windmolens”uit 2001 in redelijkheid geen beroep meer kan worden gedaan , alsmede verweerder bevoegd is gebruik te maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid die artikel 4:84 van Pro de Awb biedt;
- de bouwaanvragen ten aanzien van de (adres nr.. en nr..) geweigerd hadden moeten worden vanwege het feit dat de bouwaanvragen niet voldeden aan de voorwaarden uit de overgangsregeling;
- en voorzover deze bouwaanvragen al wel voldeden aan de voorwaarden van de overgangs-regeling de projecten waarvoor de verklaringen van geen bezwaar zijn aangevraagd in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening en in redelijkheid geen beroep meer kan worden gedaan op de “Beleidsregel plaatsing windmolens”uit 2001 en verweerder bevoegd is gebruik te maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van Pro de Awb.
2.3. In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of verweerder op goede gronden heeft geweigerd aan eiser een verklaring van geen bezwaar af te geven.
Op 2 november 2004 heeft eiser de bouwaanvraag ontvangen die betrekking heeft op het bouwen van een windturbine met een ashoogte van 36,5 meter, een rotordiameter van 52 meter en een vermogen van 850 kw op de percelen (adres nr.. en nr..), (adres nr.., en adres nr..).
Op 1 juli 2005 is de 2e partiele herziening Omgevingsplan in werking getreden (de overgangsregeling).
Op 8 augustus 2005 heeft eiser aan de gemeenteraad het voorstel gedaan medewerking te verlenen aan het verzoek om vrijstelling ex artikel 19, eerste lid WRO. De raad heeft het voorstel op 28 september 2006 aangenomen en tevens de bevoegdheid tot het verlenen van genoemde vrijstelling gedelegeerd aan eiser.
Het Omgevingsplan Flevoland 2006 is op 2 november 2006 vastgesteld en op 29 november 2006 gepubliceerd.
Op 26 februari 2007 heeft eiser bij verweerder een verklaring van geen bezwaar aangevraagd.
Bij besluit van 9 oktober 2007 heeft verweerder deze verklaring geweigerd omdat de economische uitvoerbaarheid van de projecten niet is aangetoond, er twijfel bestaat over de termijn waarbinnen de molens zouden kunnen worden gerealiseerd en de plaatsing van de molens in strijd is met het huidige beleid (geen sprake van opschaling en sanering).
De rechtbank overweegt als volgt.
2.4. Niet in geschil is dat de bouwplannen in strijd is met het ter plaatse gelden bestemmingsplan “(naam…)” ” (in het verweerschrift van 4 november 2008 heeft verweerder aangegeven dat in het besluit van 29 juli 2008 abusievelijk het bestemmingsplan “(naam…)”is genoemd en dit op een kennelijke verschrijving berust).
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde
in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Ingevolge artikel 19a, achtste lid, vierde volzin, van de WRO kunnen gedeputeerde staten de verklaring weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening.
Volgens de Beleidsregel Windmolens, voortvloeiende uit het Omgevingsplan 2000, is het oprichten van solitaire windturbines bij agrarische bedrijven niet toegestaan, behalve voor het middengebied van Zuidelijk Flevoland. Initiatieven dienden te voldoen aan regelmaat en eenheid van opstelling, uitgaande van afstanden van 250 meter uit het hart van een bebouwingscluster en 125 meter uit de as van de weg. Een en ander conform het door de gemeenteraad van Zeewolde vastgestelde plaatsingsplan. Deze beleidsregel is in april 2005 ingetrokken, vanwege komend nieuw beleid ten aanzien van windmolens.
Per 1 juli 2005 is de overgangsregeling in werking getreden en was plaatsing van nieuwe windmolens tot de vaststelling van nieuw beleid niet langer toegestaan.
In het Omgevingsplan Flevoland 2006 zijn op de pagina’s 9 en 10 ( in een voetnoot) de volgende teksten opgenomen:
“Het Omgevingsplan Flevoland 2006 komt in de plaats van het Omgevingsplan 2000. de partiële herziening van oktober 2004 en de partiële herziening “Tijdelijke stop plaatsing windmolens”uit juli 2005.(1)”
en
“Het nieuwe beleid geldt vanaf de datum van publicatie van het Omgevingsplan 2006. Aanvragen voor vergunningen, ontheffingen e.d., die vóór die datum zijn ingediend worden in principe afgehandeld conform het oude beleid, met inbegrip van het aantal daarin opgenomen overgangsbeleid. Ditzelfde geldt voor procedures, die formeel worden gestart met het indienen van een aanvraag bij een andere instantie (zoals een bouwaanvraag bij een gemeente). Als een aanvraag, die voor de datum van inwerkingtreding is ingediend past binnen het Omgevingsplan Flevoland 2006 kan na afweging van alle relevante belangen deze aanvraag conform dat beleid worden afgehandeld. Voor een drietel windmolen-opstellingen worden bij de afhandeling tevens de desbetreffende en reeds gemaakte afspraken en randvoorwaarden betrokken. Het betreft de grootschalige windmolenop-stelling en de Noordoostpolder en de lopende projecten “(naam..)” en “(naam...)" in de gemeente Zeewolde.”
Op 24 oktober 2006 heeft verweerder ter goedkeuring het gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan “Buitengebied” ontvangen. Van dit bestemnmingsplan maakte onderdeel uit Bijlage IV “Windmolenassenplan”. Bij besluit van 14 mei 2007 heeft verweerder aan dit “windmolenassenplan” goedkeuring onthouden, vanwege strijd met het provinciale beleid.
2.5. Niet in geschil is dat de onderhavige bouwaanvragen vóór 30 september 2005 bij eiser zijn ingediend, zodat deze in beginsel onder de overgangsregeling vallen, zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting ook heeft erkend. Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat “compleet” inhoudt dat het moet gaan om alle gegevens en onderzoeksresultaten die verweerder nodig heeft voor de beoordeling van het project in relatie tot een goede ruimtelijke ordening.
De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. De rechtbank stelt vast dat in de overgangsregeling niet is omschreven wat moet worden verstaan onder een ontvankelijke en complete bouwaanvraag. Tot de gegevens die verplicht zijn voor het indienen en ontvankelijk zijn van een bouwaanvraag worden een ruimtelijke onderbouwing en de daarvoor benodigde onderzoeken niet gerekend. De beoordeling of een bouwaanvraag ontvankelijk is, geschiedt op basis van het Besluit indieningsvereisten aanvraag om bouwvergunning (Biab). Na de vaststelling dat de bouwaanvraag ontvankelijk is, wordt door de gemeente getoetst of er mogelijk sprake is van strijd met het bestemmingsplan en er een vrijstellingsprocedure gevolgd moet worden. Dan wordt ook pas duidelijk of er nadere gegevens nodig zijn op grond waarvan kan worden beoordeeld of het project voorzien is van een goede ruimtelijke onderbouwing.
2.6. Verweerder is voorts van opvatting dat de onderhavige bouwaanvragen niet compleet waren omdat eiser eerst op 11 juli 2006 de toets die hij in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 door Arcadis heeft laten uitvoeren, heeft toegestuurd met het verzoek in te stemmen met de conclusie dat voor de betreffende windmolens aan de (adres nr.. en nr..) geen Natuurbeschermingswetvergunning nodig is.
Verweerder is van oordeel dat de toets aan de Natuurbeschermingswet 1998 een wezenlijk onderdeel vormt voor de beoordeling van de aanvraag van de verklaring van geen bezwaar.
De rechtbank kan verweerder, onder verwijzing naar de zich onder de gedingstukken bevindende brief van 12 juli 2006, ook hierin niet volgen.
In deze brief heeft verweerder immers aan eiser medegedeeld te hebben vastgesteld dat een vergunning uit hoofde van de Natuurbeschermingswet 1998 niet nodig is voor plaatsing van de zeven windmolens conform het ingediende plan. Aan het slot van deze brief heeft verweerder aan eiser verzocht om verzoeken aan de provincie om verklaringen van geen bezwaar uit hoofde van vrijstellingsprocedures vergezeld te doen gaan van een kopie van meergenoemde brief. De rechtbank stelt vast dat verweerder hieraan geen deadline heeft gesteld, zodat eiser erop heeft mogen vertrouwen dat de aanvragen nog overeenkomstig de overgangsregeling zouden worden afgehandeld.
2.7. Gelet op al het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de bouwaanvragen voldeden aan de voorwaarden van de overgangsregeling. Hieruit volgt tevens dat de rechtbank de stelling van verweerder dat de overgangsregeling reeds was ingetrokken ten tijde van de aanvraag van de verklaring van geen bezwaar, verder als niet ter zake dienend onbesproken kan laten.
2.8. Voor zover de bouwaanvragen wel voldoen aan de overgangsregeling heeft verweerder gesteld dat het toestaan van nieuwe windmolens op de locaties (adres nr.. en nr.., adres nr.. en adres nr..) niet bijdraagt aan een goede ruimtelijke ordening.
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat de bouwaanvragen betrekking hebben op de laatste groep te plaatsen windmolens in het open middengebied van de gemeente Zeewolde. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser toegelicht dat voor alle windmolens heeft gegolden dat deze onderdeel uitmaakten van het windmolenassenplan welke door het de gemeente in de periode van 2001 tot 2006 steeds geëvalueerd en bijgesteld is. Al deze wijzigingen zijn gebaseerd op de beleidsuitgangspunten van het Omgevingsplan Flevoland 2006.
De gemachtigde van eiser heeft verder toegelicht dat voor elk van deze windmolens dezelfde standaard onderbouwing is gehanteerd en verweerder een aanvraag om een verklaring van geen bezwaar nimmer heeft geweigerd vanwege het ontbreken van een goede ruimtelijke onderbouwing
De rechtbank ziet geen aanleiding gevonden aan de door de gemachtigde van eiser ter zitting gegeven toelichting te twijfelen.
Op grond van al het vorengaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in een zo laat stadium van de procedure (eerst bij het wijzigingsbesluit van 29 juli 2008) niet meer in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de onderhavige aanvragen alsnog in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
Weliswaar moet worden vastgesteld dat de onderhavige aanvragen niet passend zijn in het nu geldende bestemmingsplan “Buitengebied” maar eiser heeft op basis van de overgangsrege-ling erop mogen vertrouwen dat de wijziging van het beleid (windmolenstop) geen belemmering zou vormen bij de afhandeling van de nog lopende aanvragen.
Ten slotte heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat op de “Beleidsregel plaatsing windmolens” uit 2001 (verder: de beleidsregel) in redelijkheid geen beroep meer kan worden gedaan en verweerder bevoegd is gebruik te maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid ex artikel 4:84 van Pro de Awb. Verweerder heeft daarbij overwogen dat eiser ten aanzien van de onderhavige aanvragen circa 18 maanden heeft laten verstrijken alvorens de verklaring van geen bezwaar aan te vragen. Handhaving van de beleidsregel uit 2001 zou verder gevolgen hebben die onevenredig zijn in verhouding tot met de beleidsregel te dienen doelen..
De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen.
Artikel 4:84 van Pro de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregels, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
De rechtbank stelt vast dat de beleidsregel door verweerder is vastgesteld in zijn vergadering van 21 februari 2001. Nu verweerder het bestuursorgaan is dat de beleidsregel heeft vastgesteld kan hij niet als belanghebbende worden beschouwd in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb, zodat reeds hierom het standpunt van verweerder geen doel treft. Voorts heeft de rechtbank reeds eerder overwogen dat eiser erop heeft mogen vertrouwen dat de bouwaanvragen overeenkomstig de overgangsregeling zouden worden afgehandeld, zodat eiser thans niet meer kan worden tegengeworpen dat de onderhavige aanvraag om een verklaring van geen bezwaar eerst 18 maanden na het indienen van de bouwaanvragen door eiser is ingediend.
Uit al het vorenoverwogene volgt dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren de gevraagde verklaring van geen bezwaar af te geven, zodat het beroep gegrond is. De rechtbank ziet uit een oogpunt van finale geschillenbeslechting aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar gegrond te verklaren, het besluit van 9 oktober 2007 te herroepen en de gevraagde verklaringen van geen bezwaar alsnog te verlenen.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Wel bestaat aanleiding te bepalen dat het door eiser betaalde griffierecht ad € 288,-- wordt vergoed.
3. Beslissing
De rechtbank:
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt de besluiten van 15 april 2008 en 29 juli 2008;
-verklaart het bezwaar gegrond;
-herroept het besluit van 9 oktober 2007;
-verleent aan eiser de gevraagde verklaringen van geen bezwaar voor de bouw van een windturbine aan de (adres nr .. en nr .., adres nr.. en adres nr ..) te Zeewolde;
-bepaalt dat deze uitspraak in de plaatst treedt van de vernietigde besluiten;
-gelast dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ad € 288,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, mr. J.H.M. Hesseling en mr. G.P. Loman, rechters en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van
C. Kuiper als griffier, op
Afschrift verzonden op: