Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Registratienummer: Awb 10/544
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
eiser te woonplaats,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde, verweerder,
alsmede
Gedeputeerde staten van Flevoland, derde partij.
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2009 heeft verweerder geweigerd een bouwvergunning eerste fase te verlenen ten behoeve van het plaatsen van een varkensstal met luchtwasser op het perceel Wulpweg 21 te Zeewolde.
Het daartegen gemaakte bezwaar is bij het besluit van 18 februari 2010 ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 13 januari 2011 behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door S.L. Strauss en
K. Traas. Voor de derde partij zijn verschenen mr. ir. ing. J.P. van Damme en
drs. ing. J. van der Perk.
Overwegingen
1. Met ingang van 1 juli 2008 is de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en met ingang van die datum is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken. Volgens het overgangsrecht – artikelen 9.1.10 en 9.5.1. van de invoeringswet Wro – blijven de bepalingen uit de WRO respectievelijk de Woningwet van toepassing op aanvragen die zijn ingediend vóór 1 juli 2008.
Aangezien de aanvraag van eiser dateert van 14 oktober 2008 zijn de bepalingen van de Wro van toepassing.
2. Eiser exploiteert een varkenshouderij op het perceel (… adres) te Zeewolde.
Op 14 oktober 2008 heeft eiser een aanvraag bouwvergunning eerste fase ingediend ten behoeve van de bouw van een varkensstal met luchtwasser met een oppervlakte van ca. 8900 m2.
Bij brief van 18 februari 2009 heeft verweerder eiser laten weten dat het bouwplan in strijd is met de provinciale Verordening Groenblauwe zone (verder: de Verordening). De aanvraag is mede aangemerkt als een verzoek om ontheffing op grond van deze verordening; de aanvraag is daartoe doorgezonden naar de derde partij. Verweerder verwacht overigens dat deze ontheffing niet zal worden verleend.
Op 30 maart 2009 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen deze brief. Verweerder heeft het bezwaar om advies voorgelegd aan de Bezwaarschriftencommissie. Deze commissie heeft op 7 juli 2009 geadviseerd het bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren. Op 14 juli 2009 heeft verweerder conform beslist.
Op 4 augustus 2009 heeft de derde partij geweigerd de voor het bouwplan vereiste ontheffing van de Verordening te verlenen. Bij besluit van 18 september 2009 heeft verweerder de bouwvergunning geweigerd.
Op 27 oktober 2009 heeft eiser daartegen bezwaar gemaakt. Op 22 januari 2010 heeft de Bezwaarschriftencommissie advies uitgebracht. De commissie stelt dat het primaire besluit dient te worden herroepen nu het niet met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voorbereid.
In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat het besluit wel op correcte wijze tot stand is gekomen; verweerder verklaart het bezwaar - in afwijking van het advies van de Bezwaarschriftencommissie – ongegrond.
3. Eiser heeft in eerste instantie aangevoerd dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven omdat het niet met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4. van de Awb) tot stand is gekomen.
Verweerder heeft dat standpunt gemotiveerd bestreden onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 46, vierde lid, van de Woningwet.
De rechtbank is van oordeel dat verweerders uitleg van dat artikelonderdeel niet de juiste is en dat het antwoord op de vraag welke procedure van toepassing is, te vinden is in artikel 50 van Pro de Woningwet, waarin is bepaald in welke gevallen een aanvraag om bouwvergunning moet worden aangehouden. In het derde lid van artikel 50 is Pro bepaald dat een bouwvergunning in afwijking van het eerste lid kan worden verleend indien
a. het bouwwerk niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan;
b. het een bouwwerk betreft ten aanzien waarvan artikel 3.10, 3.22, 3.23, 3.27, 3.40, 3.41 of 3.42 van de Wro wordt toegepast.
In het vierde lid van artikel 50 is Pro bepaald dat op de voorbereiding van een besluit tot vergunningverlening voor een bouwwerk als bedoeld in het derde lid, onder b, afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, met dien verstande dat een ieder zijn zienswijze omtrent de aanvraag kenbaar kan maken.
Nu in het derde lid niet wordt verwezen naar artikel 4.1. van de Wro (dat de grondslag biedt voor de Verordening) is de daarin genoemde procedure in dit geval niet van toepassing.
Het primaire besluit is op de juiste wijze tot stand gebracht.
Dit onderdeel van het beroep slaagt derhalve niet.
4. Eiser heeft betoogd dat het bouwplan binnen de voorschriften van het bestemmingsplan past c.q. op eenvoudige wijze passend kan worden gemaakt. Eiser heeft om die reden een gewijzigde situatietekening laten maken.
Het bedrijf van eiser ligt binnen de begrenzing van het bestemmingsplan “Buitengebied” en heeft daarin de bestemming “Agrarisch gebied” met nadere aanduiding “intensieve veehouderij”.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften is dit perceel bestemd voor de uitoefening van intensieve veehouderij.
In het tweede lid van artikel 3 is Pro bepaald dat alleen ten behoeve van het agrarisch bedrijf mag worden gebouwd, aansluitend aan de bestaande bebouwing en binnen het bouwperceel. Bouwwerken dienen binnen een denkbeeldige rechthoek (verbaal bouwperceel) geplaatst te worden. De oppervlakte van het verbaal bouwperceel op het perceel (… adres) mag niet meer bedragen dan 3,5 ha, inclusief randbeplanting.
In artikel 1, onder j, van de planvoorschriften is bouwperceel gedefinieerd als: een aaneengesloten stuk grond, waarop krachtens het plan een zelfstandige bebouwing met één gebouw of bij elkaar horende gebouwen is/zijn toegelaten.
Het bestemmingsplan stelt geen eisen aan de breedte van de randbeplanting.
Op de bij de bouwaanvraag ingediende bouwtekening is het bouwperceel 155 meter breed en 226 meter diep, hetgeen leidt tot een – zij het relatief geringe – overschrijding van de maximaal toegelaten oppervlakte.
Ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) rust op verweerder de plicht om de aanvrager van een bouwplan in de gelegenheid te stellen zijn bouwaanvraag dusdanig aan te passen dat de bouwvergunning wel kan worden verleend. Het moet dan gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, die er niettemin wel toe zouden kunnen leiden dat de eerder geconstateerde strijd met het bestemmingsplan wordt opgeheven (zie LJN AN6551).
Verweerder heeft eiser die gelegenheid niet geboden, nu de Verordening aan realisatie van het bouwplan in de weg zou staan, reden waarom verweerder een verzoek om aanpassing niet redelijk achtte. Eiser heeft niettemin op 3 november 2008 uit eigen beweging een gewijzigd bouwplan ingezonden. Op de gewijzigde tekening is het bouwplan qua maatvoering enigszins aangepast. Het bouwperceel is op die tekening 150 meter breed en 226 meter diep. Met deze maatvoering past het bouwplan wel binnen de bepalingen van het bestemmingsplan.
Verweerder heeft over dat gewijzigde bouwplan geen standpunt ingenomen.
De rechtbank is, met het oog op genoemde jurisprudentie van de Afdeling, en nu het gaat om wijzigingen van ondergeschikte aard, van oordeel dat verweerder dat wel had behoren te doen.
Het gewijzigde bouwplan past binnen de voorschriften van het bestemmingsplan. Hieruit volgt, in combinatie met het provinciale voorbereidingsbesluit op grond van artikel 4.1, vijfde lid, van de Wro dat inwerking trad vóór de indiening van de bouwaanvraag, dat de aanhoudingsplicht als bedoeld in artikel 50, eerste lid, van de Woningwet van toepassing is.
5. Volgens verweerder en de derde partij is het bouwplan van eiser in strijd met de op 18 december 2008 in werking getreden Verordening en kan geen ontheffing worden verleend.
In de uitgangspunten van de Verordening staat dat het gewenst is dat er in het gebied waarbinnen de groenblauwe zone is voorzien geen (nieuwe) ontwikkelingen plaatsvinden waardoor het gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de groenblauwe zone en dat daartoe beschermingsregels gewenst zijn.
Het bedrijf van eiser ligt binnen de Groenblauwe zone Oostvaarderswold. De hoofddoelstelling van deze zone is blijkens artikel 2.2. het realiseren van een robuuste ecologische verbindingszone met als doelsoort het edelhert, het duurzaam inrichten van het watersysteem en het beleefbaar maken voor recreanten van 85% van het gebied.
Artikel 2.3 bepaalt dat gemeenten waarbinnen de groenblauwe zone ligt bestemmingsplannen vaststellen teneinde het goed functioneren van deze zone planologisch mogelijk te maken. In artikel 3 van Pro de Verordening is bepaald welke regels de gemeenten daarbij in acht dienen te nemen.
Hoofdstuk 4 van de Verordening bevat regels betreffende de bescherming van de groenblauwe zone. Zo is in artikel 4.7 bepaald dat het verboden is in deze zone bebouwing op te richten anders dan passend binnen de bestemmingen en aanduidingen als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.2 en 3.3.
In artikel 4.8, eerste lid, is bepaald dat gedeputeerde staten op verzoek van burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van het in artikel 4.7 genoemde verbod.
Het tweede lid van artikel 4.8 bevat het toetsingskader. Bij de beoordeling van een aanvraag om ontheffing betrekken gedeputeerde staten:
a. de soort activiteit en hoe deze in relatie staat met hetgeen aan bestaande activiteiten reeds legaal aanwezig is;
b. of door de voorgestane bebouwing, dan wel door de daarvan (in)direct te verwachten gevolgen, het plangebied groenblauwe zone mogelijk minder geschikt wordt voor de verwezenlijking en het behoud van één of meer onderdelen, waarden of functies van de groenblauwe zone en voorts of aan de mogelijke gevolgen door het stellen van voorwaarden voldoende tegemoet kan worden gekomen;
c. de beoogde periode dat de voorgestane bebouwing zal bestaan.
De rechtbank stelt vast dat het bouwplan niet past binnen de uitgangspunten van de Verordening en dat artikel 4.7 bebouwing ten behoeve van een varkenshouderij verbiedt.
De derde partij kan van dat verbod ontheffing verlenen. De rechtbank heeft te beoordelen of de derde partij de gevraagde ontheffing heeft kunnen weigeren.
6. Eiser heeft in dat kader gesteld dat de Verordening onverbindend moet worden geacht dan wel buiten toepassing zou moeten blijven. Volgens eiser maakt de provincie zich schuldig aan inconsistent beleid, nu het bestemmingsplan “Buitengebied” waarin de ontwikkeling van het bedrijf van eiser is voorzien door de derde partij zonder voorbehoud op dit punt is goedgekeurd. Dat was ná de vaststelling van het Omgevingplan Flevoland 2006, waarin al melding wordt gemaakt van de onderhavige ecologische verbinding tussen de Oostvaardersplassen en de Veluwe. Het nadien laten vervallen van de ontwikkelmogelijkheden van eiser ten gunste van natuurontwikkeling vindt eiser neigen naar misbruik van recht.
Verder is eiser van mening dat de begrenzing van het plangebied niet op zorgvuldige wijze tot stand lijkt te zijn gekomen. Tot slot stelt eiser dat zijn bedrijf zonder nadelige gevolgen voor de groenblauwe zone kan worden ingepast.
Eiser heeft ter zitting opgemerkt dat de (nieuwe) staatssecretaris uitspraken heeft gedaan waaruit blijkt dat hij de verdere aanleg van de ecologische hoofdstructuur wil stopzetten. In reactie daarop is namens de derde partij verklaard dat de toenmalige minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit de provincie heeft gevraagd het Oostvaarderswold versneld aan te leggen. De aanleg en financiering daarvan is in een bestuursafspraak vastgelegd; de provincie is voornemens het Rijk aan die afspraken te houden.
De derde partij heeft in de plannen met betrekking tot het Oostvaarderswold geen aanleiding gezien de goedkeuring voor het bestemmingsplan “Buitengebied” te weigeren, nu de procedure voor dit bestemmingsplan al enkele jaren gaande was. De derde partij heeft voor dit gebied dan ook separate planologische besluitvorming in het vooruitzicht gesteld. Van inconsistent beleid is volgens de derde partij dan ook geen sprake.
Met betrekking tot de begrenzing van het gebied is ter zitting uiteengezet dat deze bij voorkeur recht moet zijn. Dit hangt samen met de aan te leggen buffer- of overgangszones en het waterpeil. In de groenblauwe zone zal dat peil hoger zijn dan in de daarbuiten gelegen agrarische gebieden. De gebieden zullen om die reden worden gescheiden door tochten, die ervoor moeten zorgen dat het peil in de agrarische gronden lager is. Als gevolg van deze eisen is het inpassen van het bedrijf van eiser en het voorliggende bouwplan niet mogelijk. Inpassing is ook niet wenselijk in verband met dierziekten die op het bedrijf kunnen voorkomen en die wilde dieren kunnen bedreigen. De tochten zullen ook daartegen barrières gaan vormen. Daarbij heeft de derde partij in aanmerking genomen dat het gaat om een groot en niet-tijdelijk bouwplan. Tot slot bestaat de mogelijkheid tot verplaatsing. Eiser is hiervoor ook al benaderd, maar heeft daarop nog niet gereageerd.
7. De rechtbank is van oordeel dat de door de derde partij gemaakte belangenafweging in stand kan blijven nu deze voldoende is gemotiveerd. Ter zitting heeft de derde partij de gemaakte afweging verder aangevuld.
Niet kan worden gezegd dat de derde partij de gevraagde ontheffing niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. De derde partij mocht het algemeen belang van de realisering van de groenblauwe zone laten prevaleren boven het belang dat eiser heeft bij het realiseren van een nieuwe varkensschuur en de uitbreiding van zijn veestapel.
In hetgeen door eiser is aangevoerd ziet de rechtbank geen reden om de Verordening (geheel of gedeeltelijk) onverbindend te achten.
Met betrekking tot de stelling van eiser dat de Verordening Mer-plichtig is en dat zo’n milieueffectrapportage (Mer) ontbreekt overweegt de rechtbank dat uit het Besluit milieu-effectrapportage 1994 volgt dat de Verordening geen Mer-plichtig besluit is.
8. In het door eiser aangevoerde hoefde verweerder geen aanleiding te zien de weigering van de ontheffing niet te volgen. Ingevolge artikel 44, eerste lid, onder f, van de Woningwet heeft verweerder de bouwvergunning dan ook terecht geweigerd.
Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, mr L.E.C. van Rijckevorsel-Besier en mr. W.J.B. Cornelissen, rechters, en door de voorzitter en mr. P.A.M. Spreuwenberg als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag