Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Registratienummer: Awb 10/602
Uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Eiser te woonplaats,
gemachtigde: mr. W.J.TH. Bustin,
en
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, rechtsopvolger van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2009 heeft verweerder aan eiser bestuurlijke boetes opgelegd vanwege overtredingen van de Meststoffenwet in 2008.
Het daartegen door eiser gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 25 februari 2010 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en stukken overgelegd.
Het beroep is behandeld ter zitting van 13 januari 2011. Eiser is verschenen, samen met zijn echtgenote, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. F.S. Feenstra-Cooke.
Overwegingen
1. Feiten
Eiser is agrarisch ondernemer (veehouder) te Dalfsen.
In het kader van een administratieve controle op de naleving van de Meststoffenwet in 2008 heeft verweerder geconcludeerd dat eiser de volgende overtredingen heeft gepleegd:
a. overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest met 2.346 kilogram stikstof;
b. overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 472 kilogram stikstof,
c. overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 483 kilogram fosfaat.
Voor deze overtredingen heeft verweerder aan eiser de bestuurlijke boetes opgelegd. De bestuurlijke boetes bedragen gezamenlijk € 20.730,50.
Met het bestreden besluit heeft verweerder de bestuurlijke boetes gehandhaafd.
2. Het geschil
Bij het berekenen van de aan eiser toekomende ‘gebruiksruimte’ is verweerder uitgegaan van een tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond van (circa) 9 hectare. Volgens eiser omvat de tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond echter niet 9 hectare, maar (circa) 18 hectare, in verband waarmee zijn gebruiksruimte veel groter is. Uitgaande van een tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond van 18 hectare, is volgens eiser van overtreding van de Meststoffenwet geen sprake, zodat verweerder de bestuurlijke boetes ten onrechte heeft opgelegd.
Eiser heeft subsidiair, voor het geval de rechtbank oordeelt dat verweerder de gebruiksruimte terecht heeft gerelateerd aan een tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond van 9 hectare, aangevoerd dat hem geen verwijt treft ten aanzien van de overtredingen.
Meer subsidiair, voor het geval de rechtbank zou oordelen dat eiser wel een verwijt treft, heeft hij aangevoerd dat verweerder de bestuurlijke boetes ten onrechte niet heeft gematigd.
3. Wet- en regelgeving
Op 1 juli 2009 is titel 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht, dat betrekking heeft op bestuurlijke boetes, in werking getreden. Het overgangsrecht, dat is opgenomen in artikel IV, eerste lid, van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht, bepaalt dat als een bestuurlijke boete wordt opgelegd voor een overtreding die plaatsvond vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing blijft. In dit kader gaat de rechtbank uit van de volgende regels.
Artikel 7 van de Meststoffenwet bepaalt dat het verboden is in een kalenderjaar meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8 van de Meststoffenwet bepaalt dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor (a) dierlijke meststoffen, (b) de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en (c) de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt.
De gebruiksnormen worden op grond van de artikelen 9, 10 en 11 van de Meststoffenwet berekend per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Artikel 1, eerste lid en onder m, van de Meststoffenwet definieert de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als volgt: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
Artikel 51 van de Meststoffenwet bepaalt dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen voor overtreding van artikel 7. De hoogte van een bestuurlijke boete wordt berekend op grond van artikel 57 van de Meststoffenwet.
Artikel 59 van de Meststoffenwet bepaalt dat de minister een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke boete gelet op bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Het oordeel van de rechtbank
4.1 De tot het bedrijf van eiser behorende oppervlakte landbouwgrond
4.1.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder het bestreden besluit terecht heeft gebaseerd op een tot het bedrijf van eiser behorende oppervlakte landbouwgrond van 9 hectare. Verweerder heeft deze oppervlakte gebaseerd op de Gecombineerde opgave 2008 van eiser. Hierover overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank stelt voorop dat een bestuurlijke boete een punitieve sanctie is, waarvoor als uitgangspunt geldt dat het op de weg van het bestuursorgaan ligt om op basis van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen dat, en zo ja, in hoeverre, sprake is van een overtreding. Bij beoordeling van een vermeende overtreding van de Meststoffenwet mag verweerder naar het oordeel van de rechtbank in beginsel uitgaan van de gegevens die de gebruiker van meststoffen zelf heeft verstrekt over de hoeveelheid gebruikte meststoffen en de tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Bij het opstellen van de gebruiksnormen heeft de wetgever namelijk bewust het zwaartepunt van de verantwoording bij de gebruiker van meststoffen gelegd. Zijn volgens de gebruiker van meststoffen de door hem verstrekte gegevens onjuist, dan is het aan hem om tegenbewijs te leveren (Memorie van Toelichting wetsvoorstel invoering gebruiksnormen, TK 2004-2005, 29 930, nummer 3, paragraaf 7).
4.1.2 Over de door hem in het kader van de Gecombineerde opgave 2008 opgegeven oppervlakte landbouwgrond, heeft eiser het volgende aangevoerd.
In het kader van de Gecombineerde opgave 2008 heeft eiser aanvankelijk opgegeven dat de tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in 2008, 18 hectare bedroeg. Deze 18 hectare bestaat uit de volgende percelen:
1. een aantal percelen met een gezamenlijke oppervlakte van 9 hectare, dat deel uitmaakt van een stuk grond (Sekdoorn), ter grootte van 18 hectare, waarvan de onverdeelde eigendom bij de moeder van eiser en zijn oom, (naam ) berust (hierna: de onder 1 bedoelde percelen), en
2. een aantal percelen gelegen in Dalfsen en Wijhe, met een gezamenlijke oppervlakte van 9 hectare, dat eiser op grond van een pacht- en een gebruiksovereenkomst gebruikt.
Omdat de onder 1 bedoelde percelen in het kader van de Gecombineerde opgave 2008 ook zijn opgegeven door zijn oom als behorend tot de tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, heeft eiser de dubbel geclaimde percelen uit zijn Gecombineerde opgave 2008 teruggetrokken, zodat zijn Gecombineerde opgave 2008 een tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond van 9 hectare vermeldt (de onder 2 bedoelde percelen). Volgens eiser heeft hij daarmee willen voorkomen dat verweerder zou weigeren aan hem een bedrijfstoeslag voor 2008 te betalen en hem zou uitsluiten van bedrijfstoeslagen en/of andere subsidies in de volgende drie jaren.
Eiser heeft aangevoerd dat zijn oom in 2008 ten onrechte het gebruik heeft geclaimd van de onder 1 bedoelde percelen, omdat hij beschikte over een exclusief gebruiksrecht, op grond van een gebruiksovereenkomst met zijn moeder.
Ter zitting heeft eiser, desgevraagd, bevestigd dat hij, vanwege de gebruiksclaim van zijn oom, in/omstreeks mei 2008 zijn vee van de onder 1 bedoelde percelen heeft afgehaald en verplaatst heeft naar de onder 2 genoemde percelen, in verband waarmee hij het feitelijke gebruik van de onder 1 bedoelde percelen, in ieder geval tot eind 2008, heeft beëindigd.
4.1.3 Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het betoog van eiser niet dat verweerder het bestreden besluit niet heeft mogen baseren op een tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond van 9 hectare, vanwege het volgende.
Uit de definitie van ‘de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond’ in artikel 1, eerste lid, onder m, van de Meststoffenwet, vloeit voort dat bepalend is de oppervlakte landbouwgrond die eiser in 2008 feitelijk in gebruik had. Omdat eiser ter zitting heeft bevestigd dat hij het feitelijke gebruik van de onder 1 bedoelde percelen in/omstreeks mei 2008 voor de rest van het jaar heeft beëindigd, staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat deze percelen in 2008 niet behoorden tot de tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, zoals bedoeld in de Meststoffenwet. Of eiser wel of niet beschikte over een juridisch gebruiksrecht, is in dit kader niet relevant en kan daarom in het midden blijven.
Verweerder heeft het bestreden besluit daarom terecht gebaseerd op een tot het bedrijf van eiser behorende oppervlakte landbouwgrond in 2008 van 9 hectare.
4.2 Verwijtbaarheid
De rechtbank dient voorts de vraag te beantwoorden of eiser geen verwijt treft ten aanzien van de overtredingen. Hierover overweegt de rechtbank het volgende.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser onvoldoende aangetoond dat hem ten aanzien van de overtredingen geen verwijt treft. Eiser heeft weliswaar gesteld dat zijn oom in 2008 ten onrechte het gebruik heeft geclaimd van de onder 1 bedoelde percelen, omdat hij beschikte over een exclusief gebruiksrecht, op grond van een gebruiksovereenkomst met zijn moeder, maar hij heeft geen bewijsstukken overgelegd waaruit dit blijkt. Integendeel, eiser heeft de dubbel geclaimde percelen zelf teruggetrokken uit zijn Gecombineerde opgave 2008 en hij heeft niet geageerd tegen de Beslissing vaststelling bedrijfstoeslag 2008, die louter betrekking heeft op de onder 2 bedoelde percelen, en evenmin tegen de toekenning van toeslagrechten aan zijn oom voor de onder 1 bedoelde percelen, ten aanzien waarvan hij een exclusief gebruiksrecht claimt. Het enkele feit dat eiser daarmee zou willen hebben voorkomen dat verweerder zou weigeren aan hem een bedrijfstoeslag voor 2008 te betalen en hem zou uitsluiten van bedrijfstoeslagen en/of andere subsidies in de volgende drie jaren, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel.
De door eiser overgelegde brief van een notaris acht de rechtbank eveneens onvoldoende om het bestaan van een exclusief gebruiksrecht te kunnen aannemen, omdat de rechtbank de inhoud en juridische betekenis van de vermeende overeenkomst niet heeft kunnen beoordelen. De brief van de notaris biedt daarin ook geen enkel inzicht.
De rechtbank is in dit kader van oordeel dat verweerder het bestreden besluit terecht heeft gebaseerd op een tot het bedrijf van eiser behorende oppervlakte landbouwgrond van 9 hectare en dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat eiser geen verwijt treft. De mate waarin eiser de toepasselijke gebruiksnormen heeft overtreden, uitgaande van 9 hectare landbouwgrond, is door eiser niet bestreden. De wijze waarop de bestuurlijke boetes zijn berekend, evenmin.
In dit kader dient de rechtbank tot slot de vraag te beantwoorden of de bestuurlijke boetes door verweerder hadden moeten worden gematigd.
4.3 Matiging
De rechtbank ziet aanleiding voor het oordeel dat verweerder de bestuurlijke boetes had moeten matigen op grond van artikel 59 van de Meststoffenwet, vanwege het volgende.
Omdat de onder 1 bedoelde percelen aanvankelijk dubbel waren geclaimd, heeft verweerder aanvankelijk geweigerd aan eiser een bedrijfstoeslag voor 2008 te betalen en hem uitgesloten van bedrijfstoeslagen en/of andere subsidies voor een bedrag van € 4.942,25. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. In de beslissing op bezwaar van 14 juli 2009, kenmerk: 09-4.0074, heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en het bestreden besluit herroepen. Daartoe is het volgende overwogen: “Uit nader onderzoek is gebleken dat u, door de specifieke omstandigheden in uw geval, geen schuld treft met betrekking tot de dubbele opgave van deze percelen. Ten tijde van het insturen van de Gecombineerde opgave wist u niet en kon u niet weten dat u de door u opgegeven percelen (…), in tegenstelling tot voorgaande jaren, door omstandigheden niet in beheer zou hebben”. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder gelet op deze beslissing aanleiding moeten zien om de bestuurlijke boetes te matigen met 25%.
4.4 Uitspraak en proceskosten
Het beroep is, gelet op wat onder 4.3 is overwogen, gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen voor zover het de hoogte van de bestuurlijke boetes betreft en, op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, doende wat verweerder had moeten doen, de bestuurlijke boetes matigen met 25 %, zodat de bestuurlijke boetes gezamenlijk zullen bedragen: (€ 20.730,50 – 25% =) € 15.547,88.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De proceskosten worden, op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 874,-- voor verleende rechtsbijstand. De rechtbank zal ook bepalen dat het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,-- wordt vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond, voor zover het de hoogte van de bestuurlijke boetes betreft;
- vernietigt het bestreden besluit van 25 februari 2010 in zoverre;
- vermindert de opgelegde boetes tot een gezamenlijk bedrag van € 15.547,88;
- bepaalt dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- gelast verweerder de door eiser gemaakte proceskosten (€ 874,--) aan hem te vergoeden;
- gelast verweerder om het door eiser betaalde griffierecht (€ 150,--) aan hem te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, mr. W.J.B. Cornelissen en mr. J.W.M. Bunt, rechters, en ondertekend door de voorzitter en mr. P.A.M. Spreuwenberg als griffier. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s Gravenhage.