Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht, Meervoudige Kamer
Registratienummer: Awb 10/35
Uitspraak
in het geding tussen:
Eiseres te woonplaats,
gemachtigde: P.J. Houtsma,
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, rechtsopvolger van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 augustus 2009 heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 9.520,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2008. Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar is bij besluit van 1 december 2009 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2010, waar de rechtbank de behandeling heeft geschorst en eiseres in de gelegenheid heeft gesteld om binnen drie weken aanvullende stukken aan verweerder toe te zenden. Verweerder is in de gelegenheid gesteld om binnen drie weken te reageren op de berekening zoals neergelegd in de tijdens de zitting door gemachtigde van eiseres overgelegde pleitnota.
Eiseres heeft nadere stukken aan verweerder toegezonden, waarop verweerder heeft gereageerd. Verweerder heeft op de door eiseres overgelegde berekening gereageerd.
Bij besluit van 27 september 2010 heeft verweerder de bezwaren van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete gematigd tot € 2.000,-. Naar aanleiding van dit besluit heeft eiseres de gronden van het beroep aangevuld.
Het beroep is op 23 februari 2011 ter zitting van de meervoudige kamer behandeld. Namens eiseres is verschenen gemachtigde, voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.C. Commandeur.
2. Overwegingen
1. Feiten
Eiseres exploiteert een agrarisch bedrijf (melkrundvee) te (…). Naar aanleiding van een administratieve controle op naleving van de Meststoffenwet (hierna: Msw) over 2008 heeft verweerder zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat eiseres in 2008 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1360 kilogram stikstof heeft overschreden. Op basis hiervan heeft verweerder ingevolge het bepaalde in artikel 57 van Pro de Msw bepaald dat eiseres een boete verschuldigd is van € 9.520,-. Bij besluit van 1 december 2009 heeft verweerder dit standpunt gehandhaafd.
In het besluit van 27 september 2010 heeft verweerder de boete gematigd tot € 2.000,-, omdat uit nadere stukken is gebleken dat eiseres voldoet aan de vereisten voor derogatie, met uitzondering van de voorwaarde dat, om voor het jaar 2008 voor derogatie in aanmerking te komen, uiterlijk op 1 december 2007 een derogatieverklaring ingediend had moeten worden. Ter zitting van 23 februari 2011 heeft verweerder aangegeven dat het beleid van verweerder is om in dergelijke gevallen de boete tot € 2.000,- te matigen.
2. Wet- en regelgeving
Op 1 juli 2009 is titel 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht, dat betrekking heeft op bestuurlijke boetes, in werking getreden. Het overgangsrecht, dat is opgenomen in artikel IV, eerste lid, van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht, bepaalt dat als een bestuurlijke boete wordt opgelegd voor een overtreding die plaatsvond vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, zoals in dit geval, het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing blijft. In dit kader gaat de rechtbank uit van de volgende regels.
Artikel 7 van Pro de Msw bepaalt dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8, aanhef en onder a, van deze wet geldt het in artikel 7 gestelde Pro verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet overschrijdt.
Deze gebruiksnorm is ingevolge het bepaalde in artikel 9, eerste lid, van de Msw, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
Ingevolge artikel 51 van Pro de Msw kan onze minister een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van – onder meer – de artikelen 7 en 9, tweede lid.
Ingevolge artikel 57, eerste lid, onder a, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7, € 7,00 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8 onderdeel Pro a van de wet, 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27 (derogatie).
Artikel 25, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat uiterlijk op 1 december van het kalenderjaar voorafgaand aan het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt toegepast, de landbouwer het bedrijf voor de toepassing van artikel 24, eerste lid, aanmeldt bij de Dienst Regelingen.
3. Het geschil
3.1 Eiseres heeft aangevoerd dat de boete onterecht is opgelegd omdat zij de voorgeschreven gebruiksnorm niet heeft overschreden. Eiseres stelt dat zij dierlijke meststoffen aanwendt, waarvan de samenstelling bij aanwenden qua stikstof lang niet overeenkomt met de forfaits die verweerder hanteert bij de bepaling van de productie. De oorzaak hiervan is dat eiseres het zogenaamde beperkt weiden toepast. Hierdoor vindt het grootste deel van de mestproductie plaats op stal, waardoor er bewaar- en aanwendingsverliezen plaatsvinden. Eiseres is van mening dat de werkwijze die verweerder hanteert bij de berekening van het gebruik van meststoffen in het jaar 2008 onjuist is, omdat deze gebaseerd is op de mestproductie en niet op de daadwerkelijk op de bodem gebrachte meststoffen. Daarnaast wijst eiseres op de samenstelling van een deel van de in 2008 geproduceerde mest die in 2009 is afgevoerd. Op basis van de verhouding fosfaat en stikstof in deze mest kan volgens eiseres berekend worden dat eiseres de gebruiksnorm dierlijke mest voor wat betreft stikstof niet overschreden heeft. Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat hij voldoet aan de (materiële) voorwaarden voor derogatie, in verband waarmee het opleggen van een boete achterwege had moeten blijven, althans matiging van de boete tot € 2.000,- had moeten plaatsvinden. Tot slot heeft eiseres een beroep gedaan op afwezigheid van alle schuld.
3.2 Verweerder stelt dat de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen op basis van de bij hem bekende en door eiseres verstrekte gegevens is geconstateerd. Verweerder heeft de hoeveelheid aangewende mest berekend aan de hand van de beginvoorraad waarbij de aangevoerde en geproduceerde mest worden opgeteld, en dan verminderd met de afgevoerde mest en de eindvoorraad. Voorts zijn volgens verweerder bij in de open buitenlucht geproduceerde mest de gasvormige verliezen groter dan bij in een stal geproduceerde mest. Bij de forfaitaire excretiegehalten voor graasdieren is echter rekening gehouden met de gasvormige verliezen. Bij de forfaitaire gehalten die voor hokdieren gelden is in mindere mate rekening gehouden met eventuele gasvormige verliezen en kan het gasvormige verlies in een bepaalde, concrete situatie hoger zijn dan voor deze dieren forfaitair is vastgesteld. Om deze reden kan de systematiek van de stikstofgatberekening, waar eiseres een beroep op doet, alleen van toepassing zijn op hokdieren. Verweerder ziet in de door eiseres aangevoerde mate van beweiding geen aanleiding om aan te nemen dat zich in het geval van eiseres een stikstofgat kan voordoen bovenop het reeds forfaitair vastgestelde gasvormige verlies. Bovendien heeft eiseres geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om met behulp van de handreiking Bedrijfsspecifieke Excretie de bedrijfsspecifieke mestproductie voor haar bedrijf te berekenen.
4. Overwegingen van de rechtbank
4.1 De rechtbank stelt voorop dat als sprake is van het opleggen van een punitieve sanctie, het dan in beginsel op de weg van verweerder ligt om, op basis van concrete feiten en omstandigheden, aan te tonen dat en zo ja, in hoeverre een vermeende overtreder de gebruiksnorm dierlijke mest heeft overtreden. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel invoering gebruiksnormen (TK 2004-2005, 29930, nr. 3, blz. 68) blijkt echter dat de normstelling met betrekking tot de gebruiksnormen zodanig is ingericht, dat het zwaartepunt bij de verantwoording van de gebruikte hoeveelheid meststoffen bij de gebruiker van die meststoffen ligt. Dit betekent dat verweerder bij de vaststelling of de gebruiker aan de gebruiksnormen voldoet, in beginsel van de door de gebruiker zelf aangeleverde gegevens uitgaat. Uit de Memorie van Toelichting blijkt verder dat het, indien vast is komen te staan dat de agrariër meststoffen heeft gebruikt, primair aan de agrariër is om zich bij wijze van strafuitsluitingsgrond te beroepen op voldoening aan de voorwaarden van artikel 8 van Pro de Msw voor opheffing van het verbod en dit ook aannemelijk te maken, waarbij het beginsel van de vrije bewijsleer geldt.
4.2 Verweerder is in het onderhavige geval bij de berekening van het gebruik van dierlijke meststoffen door eiseres uitgegaan van de door eiseres opgegeven gegevens. Verweerder heeft op basis van deze gegevens geconstateerd dat eiseres de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1360 kg. heeft overschreden. Niet in geschil is dat de gegevens die verweerder aan deze constatering ten grondslag heeft gelegd, juist zijn. Evenmin is door eiseres bestreden dat de door verweerder uitgevoerde berekeningen kloppen. In dit kader overweegt de rechtbank over de beroepsgronden het volgende.
4.3 Ten aanzien van de stelling van eiseres, dat zij de voorgeschreven gebruiksnorm niet heeft overschreden, is de rechtbank van oordeel dat, mede gelet op de omstandigheid dat, zoals verweerder heeft aangevoerd en eiseres niet heeft betwist, bij de forfaitaire excretiegehalten voor graasdieren reeds rekening is gehouden met de gasvormige verliezen, eiseres onvoldoende heeft aangetoond dat de forfaitaire normen in het specifieke geval van eiseres niet toegepast hadden kunnen worden. De bewijslast ligt bij eiseres. De door eiseres genoemde analyseresultaten van de in 2009 afgevoerde mest zijn naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat verweerder de forfaitaire normen niet had mogen toepassen. Evenmin heeft eiseres aannemelijk gemaakt de gebruiksnorm dierlijke meststoffen niet te hebben overschreden, nu zij geen specifiek voor haar bedrijf opgestelde berekening van de mestproductie heeft opgesteld. Dat de verhoudingen van de in mest aanwezige hoeveelheden fosfaat en stikstof kunnen veranderen, maakt dit niet anders.
4.4 Ten aanzien van de stelling van eiseres, dat voldaan is aan de (materiële) voorwaarden voor derogatie, in verband waarmee het opleggen van een boete achterwege had moeten blijven, stelt de rechtbank vast dat eiseres voor wat betreft het jaar 2008 niet in aanmerking komt voor derogatie, nu niet gebleken is dat eiseres zich daarvoor tijdig bij verweerder heeft aangemeld. Om die reden ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder het opleggen van een boete achterwege had moeten laten.
4.5 Verweerder heeft in de omstandigheid dat eiseres voldoet aan de overige vereisten om voor derogatie in aanmerking te komen, conform het door haar gevoerde beleid, aanleiding gezien de boete te matigen tot € 2.000,-. Daarmee is verweerder geheel aan de desbetreffende beroepsgrond van eiseres tegemoet gekomen. Omdat verweerder daaraan pas is toegekomen op grond van de nadere stukken die eiseres na de zitting van 20 juli 2010 aan verweerder heeft toegezonden, leidt dit naar het oordeel van de rechtbank niet tot gegrondverklaring van het beroep en evenmin tot een proceskostenveroordeling ten gunste van eiseres.
4.6 Het beroep van eiseres op afwezigheid van alle schuld volgt de rechtbank niet. Eiseres stelt enerzijds dat zij er van overtuigd was dat zij voor het jaar 2008 derogatie mocht toepassen op haar bedrijf en dat haar daarom niets verweten kan worden met betrekking tot het overschrijden van de gebruiksnorm. Anderzijds geeft eiseres echter aan dat in 2008 duidelijk werd dat eiseres wellicht geen gebruik kon maken van derogatie en daarom maatregelen heeft genomen om een mogelijke overschrijding van de gebruiksnorm te voorkomen. Hieruit volgt dat eiseres in ieder geval een vermoeden had dat zij voor het jaar 2008 wellicht geen gebruik kon maken van derogatie, zodat haar beroep op afwezigheid van alle schuld niet kan slagen.
5. Op grond van het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, mr. A. Oosterveld en mr. A.P.W. Esmeijer, rechters, en door de voorzitter en mr. P.J. H. Bijleveld als griffier ondertekend.
Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op: