Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Registratienummer: Awb 11/516
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. N.C. Blomjous,
en
de Minister voor Immigratie en Asiel,
verweerder.
Procesverloop en feiten
1. Aanvraag
Bij brieven van 18 maart 2007 en 21 mei 2007 heeft gemachtigde van eiser met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om afgifte van alle, zonodig geanonimiseerde, minuten van positieve beschikkingen in 14/1 zaken.
2. Afwijzing
Bij besluit van 12 juli 2007 heeft verweerder afwijzend op dat verzoek beslist. Het daartegen namens eiser gemaakte bezwaar van 17 augustus 2007 is bij besluit van 14 november 2007 ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het besluit van 14 november 2007 op 15 januari 2008 beroep ingesteld. Dat beroep is bij uitspraak van 20 april 2009 van de rechtbank Haarlem ongegrond verklaard. Op 3 juni 2009 heeft eiser tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van 10 november 2010 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) de uitspraak van de rechtbank Haarlem en het besluit van 14 november 2007 vernietigd.
3. Toekenning
Bij besluit van 31 januari 2011 heeft verweerder opnieuw op het bezwaar van 17 augustus 2007 beslist. Het bezwaar is gegrond verklaard en het besluit van 12 juli 2007 is daarbij herroepen. Verweerder heeft daarbij besloten de gevraagde documenten te verstrekken, met dien verstande dat
- de te verstrekken documenten de periode van januari 2004 tot medio 2007 beslaan en
- daarin een aantal passages op grond van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van de Wob zijn weggelakt.
4. Beroep
Tegen het besluit van 31 januari 2011 is beroep ingesteld bij de rechtbank.
Op 6 april 2011 heeft verweerder de stukken ingediend die aan het besluit van 31 januari 2011 ten grondslag liggen. Een deel daarvan (verder: bijlage 14) heeft verweerder in een gesloten envelop aan de rechtbank doen toekomen. Volgens verweerders inventarislijst bevat bijlage 14 circa 400 niet geanonimiseerde versies van de minuten en nota’s, zoals die aan gemachtigde van eiser zijn verzonden als bijlage bij de beschikking op bezwaar. Ten aanzien van bijlage 14 heeft verweerder aangegeven dat enkel de rechtbank – op basis van het bepaalde in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – van de inhoud kennis mag nemen. Verweerders verzoek tot beperkte kennisneming van bijlage 14 is, met inachtneming van artikel 13, tweede lid, van de Landelijke Procesregeling bestuursrecht 2010 (verder: Procesregeling), ingewilligd. Bij brief van 15 april 2011 is eiser vervolgens verzocht mede te delen of hij de rechtbank toestemming verleent mede op de grondslag van bijlage 14 uitspraak te doen. Bij brief van 29 april 2011 heeft eiser de rechtbank die toestemming onthouden.
Het beroep is ter zitting van 25 augustus 2011 behandeld. Eiser is verschenen bij zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.W.Th. Berg. Eisers gemachtigde heeft ter zitting gepersisteerd in de weigering om de rechtbank toe te staan mede op de grondslag van bijlage 14 uitspraak te doen. Bijlage 14 is vervolgens op 26 augustus 2011 retour gezonden aan verweerder.
Overwegingen
1. Omvang van het geschil
In dit geding dient de vraag te worden beantwoord of verweerder bij het bestreden besluit op goede gronden heeft besloten om de verstrekking van de door eiser gevraagde documenten te beperken tot de periode van januari 2004 tot medio 2007 en daarin een aantal passages op grond van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) weg te lakken.
2. Beperkte kennisneming van stukken
Ingevolge artikel 13, tweede lid, van de Procesregeling handelt de rechtbank, in gevallen waarin een verzoek tot beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Awb ziet op (delen van) stukken waarvan de openbaarmaking op grond van de Wob is geweigerd en het beroep tegen die weigering is gericht, alsof het verzoek om beperking van de kennisneming is ingewilligd.
Eisers gemachtigde betoogt dat de rechtbank met een dergelijke handelwijze, dat wil zeggen het toestaan van beperkte kennisneming zonder onderzoek naar een alternatief, in strijd komt met het beginsel van equality of arms zoals dat voortvloeit uit artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
De rechtbank volgt eisers gemachtigde in dit betoog niet. Aan de zin van behandeling van een geding inzake de weigering van een bestuursorgaan om bepaalde documenten openbaar te maken, waarvan krachtens de Wob om openbaarmaking is verzocht, zou afbreuk worden gedaan wanneer de partij die om openbaarmaking verzoekt tijdens de procedure de beschikking zou krijgen over die documenten. Beperkte kennisneming is naar vaste rechtspraak van de Afdeling in die gevallen op grond van de Procesregeling als regel dan ook gerechtvaardigd. In dit verband wijst de rechtbank op overweging 2.5.1 van de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2010, waarin dit onderwerp reeds uitvoerig is besproken en eisers betoog ter zake niet is gevolgd. De rechtbank is van oordeel dat voormelde afbreuk zich evenzeer zou voordoen indien aan eiser of een vertrouwenspersoon andere vormen van kennisneming bijvoorbeeld inzage onder geheimhouding, zouden worden verleend.
Nu de omstandigheden in het onderhavige beroep niet afwijken van gevallen waarvoor artikel 13, tweede lid van de Procesregeling met name is bedoeld, ziet de rechtbank geen aanleiding om de Procesregeling buiten toepassing te laten.
Eiser heeft geweigerd aan de rechtbank toestemming te verlenen als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, om kennis te nemen van vertrouwelijk overgelegde documenten waarop in het kader van de Wob een beroep wordt gedaan. De rechtbank wijst eiser erop, dat de gevolgen van die weigering naar vaste rechtspraak van de Afdeling in beginsel voor zijn rekening komen.
De rechtbank heeft bij de toetsing van het bestreden besluit mitsdien geen kennis genomen van bijlage 14 en beperkt zich bij de beoordeling van het onderhavige beroep uitsluitend tot de overige aan het bestreden besluit ten grondslag liggende stukken alsmede het verhandelde ter zitting.
3. Afbakening verstrekkingsperiode
Verweerder heeft de verstrekking van de gevraagde documenten bij het bestreden besluit beperkt tot de periode van januari 2004 tot medio 2007. Eiser stelt, dat die afbakening volstrekt willekeurig is en dat ook documenten die ten grondslag liggen aan later verstrekte verblijfsvergunningen dienen te worden verstrekt.
De rechtbank kan eiser hierin niet volgen. Bij het antwoord op de vraag over welke periode een beslissing tot openbaarmaking van documenten als hier aan de orde zich uitstrekt, dient de aanvraag als grondslag te worden gehanteerd. De onderhavige aanvraag, ingediend op 18 maart 2007, strekt tot openbaarmaking van documenten die ten grondslag liggen aan de besluiten waarin een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd is verleend met gebruikmaking van de discretionaire bevoegdheid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich bij het bestreden besluit terecht laten leiden door de inhoud van die aanvraag en op goede gronden geoordeeld dat besluiten die later zijn genomen niet tot die aanvraag kunnen worden herleid.
4. Weigering verstrekking informatie
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge de Wob achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat geen informatie wordt verstrekt over in documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. In het tweede lid van dit artikel is verder bepaald, dat over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
Eiser kan zich niet verenigen met verweerders beslissing om bepaalde informatie op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en 11, eerste lid, van de Wob door weglakking in de documenten niet aan hem te verstrekken. Hij voert daartoe aan dat verweerders beslissing daartoe onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. Zo laat verweerder na om per document te motiveren waarom juist die informatie is weggelakt. Met het aanbrengen van het artikelnummer wordt naar de mening van eiser niet gemotiveerd wat de aard van de informatie is en waarom deze weggelakt moet worden. Weglakking geschiedt volgens eiser bovendien willekeurig. Niet blijkt wie de documenten heeft beoordeeld noch hoe dit is geschied. Eiser beroept zich op artikel 11, tweede lid, van de Wob. Hij meent dat het juist in deze zaak gaat om die gedeelten en dat er voor een veel minder vergaande anonimisering had kunnen worden gekozen.
De rechtbank merkt ten aanzien hiervan vooraleerst op, dat zij zich alleen dan een afdoende oordeel kan vormen over de weigering om (delen van) de gevraagde documenten openbaar te maken, indien zij kennis kan nemen van die documenten. Daar waar eiser aanvoert, dat verweerder informatie heeft weggelakt die niet onder de werking van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en 11, eerste lid, van de Wob valt, kan dit als gevolg van eisers weigering om de rechtbank toe te staan om van die stukken kennis te nemen thans niet worden getoetst.
De rechtbank ziet zich, bij de toetsing van de vraag of verweerder op goede gronden tot zijn besluit is gekomen om de door eiser gevraagde documenten op grond van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van de Wob in geschoonde vorm te verstrekken, dan ook genoodzaakt zich te beperken tot de geschoonde documenten.
De rechtbank overweegt als volgt.
Bij uitspraak van de Afdeling van 10 november 2010 (LNJ: BO3465) zijn de criteria die bij de afweging in het kader van de artikelen 10 en 11 van de Wob in acht dienen te worden genomen op deze zaak toegespitst en wel als volgt.
“De staatssecretaris heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat bepaalde gegevens die in de gevraagde documenten staan, niet openbaar gemaakt kunnen worden, omdat die gegevens tot personen te herleiden zijn. De staatssecretaris kan in dit standpunt worden gevolgd voor zover het betreft unieke details binnen het geheel van omstandigheden waarin de vreemdelingen waarop de minuten betrekking hebben, verkeren of hebben verkeerd. Echter, waar het betreft omstandigheden die zich in vergelijkbare vorm ook in andere zaken voordoen of die in algemene termen omschreven worden, heeft de staatssecretaris onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe na anonimisering het openbaar maken daarvan kan leiden tot identificatie van de betrokken vreemdelingen. Daarbij is van belang dat het verzoek van [appellant] ziet op een groot aantal documenten waarin, naar de staatssecretaris zelf stelt, in relevante mate gelijksoortige informatie is vervat. (…). Daarnaast faalt het betoog van [appellant] dat in de door hem gevraagde minuten geen op de zaak toegespitste persoonlijke beleidsopvattingen zijn vervat, nu in die documenten een opvatting wordt gegeven of een voorstel wordt gedaan over een bestuurlijke aangelegenheid, te weten het al dan niet verlenen van een verblijfsvergunning aan de betrokken vreemdeling door de minister onder gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid. Artikel 11, eerste lid, van de Wob biedt echter geen grond voor het standpunt van de staatssecretaris dat openbaarmaking van de gevraagde documenten geheel geweigerd moet worden. Dat bij het opstellen van een minuut een selectie wordt gemaakt van feiten uit het dossier van de betreffende vreemdeling doet er niet aan af dat het feiten zijn, waaronder feiten inzake de procedures die de vreemdelingen hebben doorlopen en de uitkomsten daarvan. De staatssecretaris heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom hij van oordeel is dat de feiten en persoonlijke beleidsopvattingen niet van elkaar gescheiden kunnen worden. Bovendien ontbreekt een uiteenzetting waarom de persoonlijke beleidsopvattingen in zo'n minuut niet ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wob openbaar kunnen worden gemaakt in niet tot de persoon herleidbare vorm. Het betoog van [appellant] dat de staatssecretaris ten onrechte heeft geweigerd de door hem gevraagde documenten openbaar te maken omdat daaruit een vertekend en onjuist beeld zou ontstaan van het door de minister aan vreemdelingen verlenen van een verblijfsvergunning regulier onder gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid, is terecht voorgedragen. Zo uit de gedeelten waarvan openbaarmaking niet kan worden geweigerd, een onjuist beeld daarvan ontstaat, valt niet in te zien dat er niet op kan worden gewezen dat het gaat om gedeeltelijke openbaarmaking en dat andere factoren, die vervat zijn in die delen van de minuten waarvan openbaarmaking wordt geweigerd, eveneens een rol hebben gespeeld in het door de minister aan vreemdelingen verlenen van een verblijfsvergunning regulier onder gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid.”
Verweerder verwerpt de stelling van eiser, dat verweerder bij het weglakken van gegevens willekeurig te werk zou zijn gegaan. In zijn verweerschrift geeft verweerder ten aanzien hiervan aan, dat de ambtenaren die verzoeken als de onderhavige behandelen te werk zijn gegaan conform het bepaalde in de openbare IND-brede werkinstructie. Ter zitting heeft verweerder voorts gesteld bij de verstrekking van de gevraagde documenten in de geest van de nadere normering van de Afdeling te hebben gehandeld en onderscheid te hebben gemaakt tussen feiten en beleidsopvattingen als hiervoor bedoeld. Verweerder stelt uitsluitend de beleidsopvattingen te hebben weggelakt en de feiten te hebben geopenbaard.
De rechtbank overweegt ten aanzien hiervan, dat de in de vorenbedoelde handleiding gegeven criteria over het weglakken van gegevens de rechtbank niet onredelijk voorkomen, echter de rechtbank kan over de feitelijke toepassing daarvan in het onderhavige geval geen oordeel geven, omdat zij nu eenmaal geen kennis heeft mogen nemen van de weggelakte passages. Ook het overzicht dat eisers gemachtigde in dit verband heeft overgelegd, kan de rechtbank om die reden niet controleren. De rechtbank overweegt voorts dat verweerder, ondanks zijn stelling de Afdeling te hebben gevolgd op de voornoemde aspecten, in het bestreden besluit niet uiteen heeft gezet, waarom de persoonlijke beleidsopvattingen van de betrokken behandelaars in niet tot hen te herleiden vorm ingevolge artikel 11 van Pro de Wob niet met hun instemming openbaar hadden kunnen worden gemaakt. In artikel 11, tweede lid, van de Wob is immers bepaald, dat over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm, indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd.
De rechtbank constateert dat verweerder zich niet heeft gehouden aan de opdracht die de Afdeling terzake aan verweerder heeft willen meegeven. Naar het oordeel van de rechtbank dient verweerder daaraan niet per afzonderlijk document maar ten minste in algemene zin te voldoen.
De motivering van het bestreden besluit schiet daarom tekort. De rechtbank is van oordeel dat verweerders besluit mitsdien in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, waarin is voorgeschreven dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, en moet worden vernietigd. Verweerder heeft die motivering gedurende de behandeling van het beroep niet nader aangevuld, zodat de rechtbank, in aanmerking nemend dat het hier de beoordelingsruimte van verweerder betreft, geen grond kan vinden om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in stand kan worden gelaten. Het beroep wordt daarom gegrond verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd.
De rechtbank ziet in het vorenstaande aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten van het geding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiser, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 874,00, te betalen aan eiser;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht ad € 152,00 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier, voorzitter, mr. J.H.M. Hesseling en mr. W.J.B. Cornelissen, rechters, en door de voorzitter en R.K. Witteveen als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag