Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Registratienummer: Awb 11/391
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. A.M. van Eik, advocaat te Amsterdam,
en
de Minister van Buitenlandse Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juni 2010 (gepubliceerd in de Staatscourant van 17 juni 2010) heeft verweerder de Sanctieregeling terrorisme 2007-II (verder: de Sanctieregeling) op eiser van toepassing verklaard.
Het daartegen gemaakte bezwaar is bij het besluit van 10 januari 2011 ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 28 september 2011 behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Voorts was R. Kanagasabapathy aanwezig als tolk.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. de Munck en mr. J. Hoogveld en C.P. Schouwerwou, msc.
Overwegingen
1. De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (VN) heeft op 28 september 2001 resolutie 1373 (Trb. 2001, 179) vastgesteld op grondslag van Hoofdstuk VII van het Handvest van de VN. Aanleiding voor deze resolutie vormden de terroristische aanslagen die op 11 septem-ber 2001 plaatsvonden in de Verenigde Staten van Amerika.
De resolutie verplicht de lidstaten van de VN in artikel 1 tot Pro het bevriezen van de tegoeden van personen die terroristische daden plegen of proberen te plegen, vergemakkelijken of daaraan deelnemen, van de entiteiten die aan die personen toebehoren of door hen worden gecontroleerd, en van de personen en entiteiten die in naam of in opdracht van die personen en entiteiten handelen.
Dit artikel stelt: ”all States shall (…) (c) freeze without delay funds and other financial assets or economic resources of persons who commit, or attempt to commit, terrorist acts or participate in or facilitate the commission of terrorist acts; of entities owned or controlled directly or indirectly by such persons; and of persons and entities acting on behalf of, or at the direction of such persons and entities, including funds derived or generated from property owned or controlled directly or indirectly by such persons and associated persons and entities (…).
Artikel 48, tweede lid van het Handvest van de VN bepaalt dat de besluiten van de VN-veiligheidsraad door de leden van de VN rechtstreeks, of door middel van hun optreden in de daarvoor in aanmerking komende internationale instellingen waarvan zij lid zijn, worden uitgevoerd.
Mede ter uitvoering van Resolutie 1373 heeft de Raad van de Europese Unie (verder: EU) op 27 december 2001 het Gemeenschappelijk Standpunt betreffende de toepassing van speci-fieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme (2001/931/GBVB) en het Gemeenschap-pelijk Standpunt inzake terrorismebestrijding (2001/930/GBVB) aangenomen.
Het Gemeenschappelijk Standpunt 2001/930/GBVB stelt in artikel 2 dat Pro “alle tegoeden en andere financiële of economische middelen van personen die terroristische daden plegen of pogen te plegen, daaraan deelnemen of het plegen van deze handelingen vergemakkelijken, (…) worden bevroren.”
De Sanctiewet 1977 bevat in afdeling 2 een grondslag voor de vaststelling van regelingen die nodig zijn ter uitvoering van internationale sancties. Zo bepaalt het eerste lid van artikel 2: “ter voldoening aan verdragen, besluiten of aanbevelingen van organen van volkenrechtelijke organisaties, dan wel aan internationale afspraken, met betrekking tot de handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid of de bevordering van de internationale rechtsorde dan wel de bestrijding van terrorisme, kunnen bij algemene maatregel van bestuur ten aanzien van de in de artikelen 3 en 4 bedoelde onderwerpen regels worden vastgesteld.”
Het tweede lid van dat artikel bepaalt: ”indien de te stellen regels uitsluitend strekken ter uitvoering van verplichtingen die voortvloeien uit verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties kan Onze Minister deze vaststellen”.
Krachtens artikel 3 kunnen Pro de te stellen regels onder andere betreffen: het goederen-, diensten-, en financieel verkeer.
Met het oog hierop is onder andere de Sanctieregeling tot stand gekomen. De bepalingen van deze regeling zijn van toepassing op personen en organisaties die door een besluit van de minister van Buitenlandse Zaken in overeenstemming met de minister van Justitie en de minister van Financiën zijn aangewezen. Tot de vaststelling van een dergelijk besluit kan blijkens de toelichting bij de Sanctieregeling worden overgegaan indien er voldoende aanwijzingen zijn dat betrokkenen gerekend kunnen worden tot de kring van personen en organisaties, bedoeld in Resolutie 1373 van de Veiligheidsraad van 29 september 2001 of Gemeenschappelijk Standpunt van de Raad van de EU van 27 december 2001 (2001/930 GVB) inzake terrorismebestrijding.
Artikel 2 van Pro de Sanctieregeling bepaalt dat alle middelen die toebehoren aan personen en organisaties, aangewezen door de minister van Buitenlandse Zaken in overeenstemming met de ministers van Justitie en van Financiën, worden bevroren.
2. Namens eiser is – samengevat – aangevoerd:
- dat Resolutie 1373 niet dwingt tot het bevriezen van de tegoeden van eiser, nu hij daarin niet met name is genoemd;
- daarmee biedt artikel 2 lid 2 Sanctiewet Pro derhalve geen bevoegdheid eisers tegoeden te bevriezen, omdat artikel 2 lid 2 Sanctiewet Pro alleen een grondslag kan bieden indien internationale verplichtingen nopen tot nadere regels;
- dat het bevriezen van eisers tegoeden een inmenging vormt in zijn recht op bescherming van zijn privéleven en zijn recht op eigendom, zoals beschermd door artikel 8 van Pro het (Europees) Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 Protocol Pro 1 bij het EVRM;
- dat ten aanzien van eiser niet kan worden gesteld dat sprake is van voldoende aanwijzingen dat eiser betrokken zou zijn bij terrorisme;
- dat in gerechtelijke uitspraken van het Verenigd Koninkrijk, Nieuw-Zeeland en Australië is bepaald dat de Tamil Eelam (LTTE) niet als terroristische, maar als politieke organisatie dient te worden gekwalificeerd;
- dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er “voldoende aanwijzingen” zijn dat eiser gerekend kan worden tot de kring van personen als bedoeld in Resolutie 1373 of het Gemeenschappelijk Standpunt 2001/931/GVB of de nieuwe redactie van de Sanctie-regeling;
- dat minder vergaande maatregelen mogelijk zijn, zoals het monitoren van eisers geldstromen of een gedeeltelijke bevriezing;
- dat op geen enkele manier is gekeken naar het effect van de maatregel op eisers rechten.
De rechtbank overweegt als volgt.
3. De meest verstrekkende beroepsgrond is de betwisting van de aan het besluit ten grondslag liggende opvatting van verweerder dat Resolutie 1373 dwingend voorschrijft dat de tegoeden van eiser als persoon bevroren moeten worden, nu eiser niet in Resolutie 1373 wordt genoemd en geenszins evident zou zijn dat eiser kan worden gerekend tot de kring van personen waarop Resolutie 1373 ziet.
Vooreerst wordt overwogen dat de LTTE sinds mei 2006 onafgebroken aangemerkt is als een rechtspersoon of entiteit in de bij Verordening nr. 2580/2001 behorende lijst van terroristische organisaties (Gemeenschappelijk Standpunt 2006/380/GVB van de Raad van de EU van 29 mei 2006). De plaatsing van de LTTE op deze lijst werd laatstelijk herbevestigd op 31 januari 2011, 2011/70/GBVB. De lidstaten van de EU zijn aan dit besluit gebonden. Eiser heeft de plaatsing van de LTTE op genoemde lijst niet ontkend.
Daarbij komt dat de meervoudige strafkamer van de rechtbank Den Haag in een op 21 ok-tober 2011 gewezen vonnis (LJN-nummer BT8829) heeft geconcludeerd dat de LTTE als een criminele organisatie moet worden beschouwd.
Het opleggen van een bevriezingsmaatregel is geen strafrechtelijke maatregel die plaats vindt binnen de context van een strafrechtelijk onderzoek, doch een bestuursrechtelijke maatregel, waarvoor blijkens de toelichting bij de Sanctieregeling specifiek is gekozen. De rechtbank stelt daarbij voorop dat in het bestuursrecht niet de strikte bewijsregels en bewijsmiddelen van het strafrecht gelden.
Paragraaf 1 van Resolutie 1373 vangt, zoals hiervoor weergegeven, aan met de zinsnede: “Decides that all States shall”, en is derhalve imperatief geformuleerd.
Deze paragraaf moet dan ook gezien worden als een bindend besluit van een volken-rechtelijke organisatie. Dit betekent dat de lidstaten van de VN verplicht zijn om, indien en zodra geconstateerd wordt dat een persoon of een organisatie gerekend kan worden tot de kring van personen, bedoeld in Resolutie 1373, de tegoeden van die persoon of organisatie te bevriezen.
Aan het bindende karakter van deze bepaling wordt naar het oordeel van de rechtbank geen afbreuk gedaan door het aanmerken van de personen waar de Resolutie op ziet op nationaal of Europees niveau te laten plaatsvinden. De stelling van eiser dat hij niet met name is genoemd in de Resolutie en daarom de Sanctieregeling niet op hem van toepassing kan worden verklaard, kan dan ook geen doel treffen.
Verder staat vast dat het Openbaar Ministerie ten aanzien van eiser strafvervolging heeft ingesteld wegens de in de bijlage bij het aanwijzingsbesluit van 8 juni 2010 weergegeven strafbare feiten.
Daarnaast is in het zich onder de gedingstukken bevindende ambtsbericht van de AIVD van 14 oktober 2008 vermeld dat eiser als dictrictsverantwoordelijke in Nederland actief is voor de LTTE in het district Oost Nederland 2.
De rechtbank is op grond hiervan van oordeel dat verweerder over voldoende aanwijzingen beschikte dat eiser behoort tot de kring van personen of organisaties, bedoeld in Resolutie 1373.
Het gevolg is dat verweerder op grond van een internationale verplichting (“All States shall”) niet anders heeft kunnen beslissen (“without delay”) dan de Sanctieregeling op eiser van toepassing te verklaren en daarmee de tegoeden van eiser te bevriezen.
4. Verweerder heeft gemotiveerd gesteld dat het belang van het aanwijzen van eiser is gelegen in het bestrijden van terroristische activiteiten in het algemeen en het afsnijden van potentiële financiële voeding of stromen in het bijzonder. Ook naar het oordeel van de rechtbank betreft het hier een zwaarwegend belang dat alleen effectief kan worden gediend via de inzet van het middel van een totale bevriezing van de tegoeden van betrokkenen, waaronder die van eiser.
5. Aan de persoonlijke belangen van eiser kan naar het oordeel van de rechtbank voldoende recht worden gedaan door op een daartoe strekkend verzoek van eiser toepassing te geven aan de ontheffingsmogelijkheid ten behoeve van onder andere primaire levensbehoeften. Mede in aanmerking genomen die ontheffingsmogelijkheid is de rechtbank met verweerder van oordeel dat eiser niet heeft onderbouwd waarom de Sanctieregeling juist in zijn geval als disproportioneel zou zijn aan te merken.
6. De rechtbank is tenslotte van oordeel dat waar de gestelde inmenging in eisers privéleven en eigendom is voorzien bij wet en is ingegeven door internationale verplichtingen, het op de weg van eiser had gelegen te onderbouwen dat die inmenging zodanig onevenredig is dat verweerder, ondanks de genoemde ontheffingsmogelijkheid, van de bevriezingsmaatregel behoorde af te zien. Die onderbouwing ontbreekt, zodat ook deze beroepsgrond faalt.
7. Het beroep is daarom ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, mr W.J.B. Cornelissen en mr. J.H.M. Hesseling, rechters, en door de voorzitter en C. Kuiper als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2012.
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag