Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Registratienummer: Awb 11/1932
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
A te B, eiser,
gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen,
en
de Staatssecretaris van Economisch Zaken, Landbouw en Innovatie,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 februari 2011 heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 39.480,00 wegens overschrijding van de gebruiksnormen dierlijke mest en € 3.872,00 wegens overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm, totaal € 43.352,00.
Het daartegen gemaakte bezwaar is bij het besluit van 25 juli 2011 ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 7 december 2011 behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. R. Scholten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Kuipers.
Overwegingen
1.Feiten
Eiser is eigenaar van een perceel grasland aan de Langejacht (nabij de kruising met de Industrieweg) te Dedemsvaart en van een perceel grasland aan de Paardelanden te Linde (provincie Drente).
Uit een strafrechtelijk onderzoek door de Algemene Inspectiedienst (AID), gericht op het fictief afleveren van dierlijke meststoffen, is gebleken dat dierlijke meststoffen vermoedelijk fictief zijn afgeleverd op naam van de afnemer “(…)” en/of (…). Als overige betrokkene bij deze transporten is meestal “(…)” of “(…) op de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) vermeld.
Uit analyse van laad- en losmeldingen dierlijke meststoffen en van de geregistreerde gegevens bij de Dienst Regelingen is vastgesteld dat op 18 mei 2009 op eisers perceel aan de Langejacht zeven vrachten dierlijke meststoffen zijn gelost, waarbij als afnemer is vermeld “(…)”. Als overige betrokkene is “(…)” vermeld.
Op deze datum zijn eveneens acht vrachten dierlijke meststoffen gelost op eisers perceel aan de Paardelanden te Linde, waarbij “(…) eveneens vermeld is als afnemer en “(…)” als betrokkene is vermeld. In totaal zijn derhalve vijftien vrachten dierlijke meststoffen op eisers percelen gelost op 18 mei 2009.
Het voorgaande heeft geleid tot controle op naleving van de Meststoffenwet (hierna: Msw) over 2009 bij eiser. Verweerder heeft zich in het primaire besluit van 19 februari 2011 op het standpunt gesteld dat eiser in 2009 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 5.640 kilogram stikstof heeft overschreden en de fosfaatgebruiksnorm met 704 kilogram fosfaat heeft overschreden. Op basis hiervan heeft verweerder bepaald dat eiser boetes verschuldigd is van totaal € 43.352,00. Bij het thans bestreden besluit van 25 juli 2011 heeft verweerder dit standpunt gehandhaafd.
2. Wet- en regelgeving
Op 1 juli 2009 is titel 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dat betrekking heeft op bestuurlijke boetes, in werking getreden. Het overgangsrecht, dat is opgenomen in artikel IV, eerste lid, van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht, bepaalt dat als een bestuurlijke boete wordt opgelegd voor een overtreding die plaatsvond vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing blijft.
Nu de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft aangegeven dat eerst aan het einde van het jaar een overtreding van de Msw vastgesteld kan worden, is de rechtbank van oordeel dat de Vierde tranche van de Awb op onderhavig geschil van toepassing is.
In dit kader gaat de rechtbank uit van de volgende regels.
Artikel 7 van Pro de Msw bepaalt dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8 van Pro deze wet geldt het in artikel 7 gestelde Pro verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is ingevolge het bepaalde in artikel 9, eerste lid, van de Msw, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is ingevolge het bepaalde in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, en derde lid, van de Msw, 100 kilogram fosfaat per hectare grasland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Ingevolge artikel 51 van Pro de Msw kan onze minister een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtredingen van - ondermeer - de artikelen 7 en 9, tweede lid.
Artikel 5:41 van Pro de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreden kan worden verweten.
Ingevolge artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
Ingevolge artikel 57, derde lid, van de Msw geldt, indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke mest is overschreden.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8 onderdeel Pro a van de wet, 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27 van deze Uitvoeringsregeling (derogatie).
Artikel 25, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat uiterlijk op 1 december van het kalenderjaar voorafgaand aan het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt toegepast, de landbouwer het bedrijf voor de toepassing van artikel 24, eerste lid, aanmeldt bij de Dienst Regelingen.
3. Het geschil
Eiser heeft aangevoerd dat hij geen opdracht verstrekt heeft voor het uitrijden van vijftien vrachten mest, maar dat hij is ingegaan op het verzoek van Loonbedrijf (…), nadat deze eiser gevraagd had of hij op zijn bedrijf nog mogelijkheden had om te bemesten. Uit de berekeningen volgens de mestboekhouding had eiser nog ruimte voor 1011 kilogram stikstof en 729 kilogram fosfaat. Eiser heeft vervolgens toestemming gegeven voor het uitrijden van mest met deze hoeveelheid stikstof en fosfaat, hetgeen neerkomt op vier tot vijf vrachten mest. In november 2009 is eiser er achter gekomen dat er niet vijf maar vijftien vrachten mest zijn aangevoerd.
Eiser is van mening dat de bevoegdheid van verweerder om een boete op te leggen ontbreekt. Hiertoe heeft hij verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 februari 2011. De artikelen 9, tweede en derde lid en artikel 11, vijfde lid van de Msw verwijzen naar ministeriële regelingen. Nu er alleen boetes opgelegd kunnen worden ter zake van overtreding van de met name genoemde artikelen en de artikelen de overtreden norm niet bevatten of zijn uitgewerkt in lagere regelgeving, is verweerder onbevoegd om de boete op te leggen.
Daarnaast is aangevoerd dat de boete in geen enkele verhouding staat tot de vermeende overtreding. Bij het nemen van een bestuursrechtelijk besluit dient de inhoud van het besluit proportioneel te zijn en dient een belangenafweging plaats te vinden. Het opleggen van de boete zal de doodsteek voor het bedrijf betekenen. Eiser heeft nooit eerder mest op zijn perceel aangevoerd en heeft ook geen enkel profijt gehad van het uitrijden van de mest. Hij heeft zelfs de kosten van het loonwerk moeten betalen zodat hij nu in feite met de opgelegde boete dubbel wordt bestraft. Eiser is al eerder beboet voor een bedrag van € 4.500,00, welke boete door eiser betaald is. Die boete ziet op dezelfde vrachten mest, zodat eiser niet voor een gelijke overtreding tweemaal beboet kan worden.
Eiser heeft zich tijdig aangemeld voor derogatie. Nu aan de derogatievoorwaarden qua oppervlakte is voldaan en tijdig een beroep op de derogatieregeling is gedaan, is derogatie van toepassing en moeten de gebruiksnormen van derogatie worden toegepast. Als het standpunt van verweerder, dat eiser zich tijdig voor derogatie heeft aangemeld maar dat de voorwaarden niet meer gelden als de gebruiksnormen overschreden worden, juist zou zijn, had dit ook in de hoogte van de boete tot uitdrukking kunnen komen zodat het bedrag gematigd had kunnen worden.
Eiser heeft nooit vervoersbewijzen ondertekend. Eiser heeft van de vijftien vrachten acht vervoersbewijzen ontvangen maar niet ondertekend. De overige zeven bonnen zijn niet ondertekend omdat ze volgens verweerder digitaal zijn ingediend.
Gelet op al hetgeen is aangevoerd is eiser van mening dat hem niets kan worden verweten. Hij is te goeder trouw geweest en heeft pas later vernomen dat er vijftien in plaats van vijf vrachten zijn opgebracht.
Verweerder heeft naar aanleiding van het beroepschrift aangegeven dat de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 februari 2011 niet op onderhavig geschil van toepassing is. De door eiser overtreden bepalingen staan in de wet zelf en niet, zoals in de uitspraak van de rechtbank Den Haag is overwogen, in lagere regelgeving.
Gezien de feiten en omstandigheden is komen vast te staan dat op de door eiser in gebruik zijnde gronden vijftien vrachten mest zijn aangevoerd en uitgereden, waardoor de gebruiksnormen zijn overschreden. Daarom is terecht gebruik gemaakt van de mogelijkheid eiser een bestuurlijke boete op te leggen. Er is geen sprake van afwezigheid van alle schuld. Eiser heeft immers toestemming verleend voor het uitrijden van de mest, en heeft kennelijk geen controle uitgevoerd op de uitvoering van deze werkzaamheden. Ook heeft hij de loonwerker betaald. Indien meer fosfaat en stikstof is aangevoerd dan is overeengekomen, had eiser hiertegen kunnen ageren bij de loonwerker. Ook was in dat geval aannemelijk geweest dat hij aangifte had gedaan voor het illegaal aanvoeren van mest op zijn gronden zodra dit hem duidelijk was geworden. Dit blijkt echter niet uit de overgelegde stukken. Ook heeft eiser uit eigener beweging geen melding gedaan bij de AID of de Dienst Regelingen. Daarnaast heeft eiser de hem vijftien opgelegde boeten á € 300,00 per boete voor het niet opmaken van vervoersbewijzen voldaan zonder gebruik te maken van de mogelijkheid hiertegen een bezwaarschrift in te dienen.
4. Overwegingen van de rechtbank
4.1 De rechtbank stelt voorop dat als sprake is van het opleggen van een punitieve sanctie, het in beginsel op de weg van verweerder ligt om, op basis van concrete feiten en omstandigheden, aan te tonen dat en zo ja, in hoeverre een vermeende overtreder de gebruiksnormen meststoffen heeft overtreden. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel invoering gebruiksnormen (TK 2004-2005, 29930, nr. 3, blz. 68) blijkt echter dat de normstelling met betrekking tot de gebruiksnormen zodanig is ingericht, dat het zwaartepunt bij de verantwoording van de gebruikte hoeveelheid meststoffen bij de gebruiker van die meststoffen ligt. Dit betekent dat verweerder bij de vaststelling of de gebruiker aan de gebruiksnormen voldoet, in beginsel van de door de gebruiker zelf aangeleverde gegevens uitgaat. Uit de Memorie van Toelichting blijkt verder dat het, indien vast is komen te staan dat de agrariër meststoffen heeft gebruikt, primair aan de agrariër is om zich bij wijze van strafuitsluitingsgrond te beroepen op voldoening aan de voorwaarden van artikel 8 van Pro de Msw voor opheffing van het verbod en dit ook aannemelijk te maken, waarbij het beginsel van de vrije bewijsleer geldt.
4.2 Verweerder is in het onderhavige geval bij de berekening van het gebruik van meststoffen door eiser uitgegaan van de door eiser overgelegde gegevens en de informatie van de AID. Verweerder heeft op basis van deze gegevens geconstateerd dat eiser de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 5.640 kilogram en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen met 704 kilogram overschreden heeft.
Uit de zich in het dossier bevindende excel-bestanden blijken de GPS-coördinaten. Deze GPS-coördinaten komen overeen met de percelen van eiser en hieruit is af te leiden dat op deze percelen mest is gestort. Eiser heeft ook niet ontkend dat er mest op deze percelen is gestort, maar wel de hoeveelheid mest. De rechtbank is van oordeel dat verweerder uit mocht gaan van de in de Excel-bestanden, die tot de gedingstukken behoren, neergelegde hoeveelheden.
Gelet op de vastgestelde overschrijdingen van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm, is sprake van een overtreding van artikel 7 van Pro de Msw.
Nu de mest op de percelen van eiser gebracht is, is eiser aan te merken als overtreder.
Voor de vraag of de overtreding aan eiser kan worden verweten, overweegt de rechtbank dat eiser geen controle uitgevoerd heeft op het aantal vrachten mest, terwijl hij aangegeven heeft slechts ruimte te hebben voor vier á vijf vrachten. Daarnaast is gebleken dat eiser een loonwerker ingehuurd heeft voor het uitrijden van de mest, en dat eiser deze loonwerker hiervoor betaald heeft. Nadat eiser geconstateerd heeft dat er meer vrachten mest zijn gestort heeft hij ook geen actie ondernomen.
Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat de overtreding eiser kan worden verweten. Verweerder heeft eiser dan ook in beginsel op juiste gronden bestuurlijke boetes opgelegd.
4.3 Ten aanzien van de stelling van eiser dat verweerder niet bevoegd is om een boete op te leggen, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 februari 2011, is de rechtbank van oordeel dat hetgeen de rechtbank Den Haag in die uitspraak overwogen heeft op onderhavig geding niet van toepassing is. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de door eiser gepleegde overtredingen opgenomen zijn in de Msw zelf en niet, zoals in de uitspraak van de rechtbank Den Haag, gebaseerd op lagere regelgeving.
4.4. Ten aanzien van de stelling dat de opgelegde boete disproportioneel is aan de vermeende overtreding, is de rechtbank van oordeel dat verweerder onder toepassing van artikel 57 van Pro de Msw de hoogte van de bestuurlijke boete heeft vastgesteld, en de boete juist berekend heeft. Beoordeeld kan slechts nog worden of er aanleiding bestaat om de opgelegde boete te matigen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op de overwegingen zoals neergelegd in het bestreden besluit en het verweerschrift, op juiste gronden af kunnen zien van matiging van de aan eiser opgelegde boete. De rechtbank merkt hierbij op dat eiser de stelling, dat deze boete de doodsteek voor zijn bedrijf is, op geen enkele wijze heeft onderbouwd.
4.5 Ten aanzien van de stelling dat eiser al eerder beboet is voor deze overtreding, en dat niet tweemaal een boete kan worden opgelegd voor de zelfde overtreding, is de rechtbank van oordeel dat hiervan geen sprake is. Eiser is eerder een boete opgelegd van 15 x € 300,00 (totaal € 4.500,00) wegens het niet opmaken van vervoersbewijzen. De thans in geding zijnde boete ziet echter op het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het gaat om verschillende overtredingen, waarvoor eiser verschillende boetes zijn opgelegd.
4.6 De stelling van eiser dat de derogatieregeling van toepassing is, kan evenmin tot een vernietiging van het bestreden besluit leiden. De rechtbank overweegt hiertoe dat de gebruiksruimte van het bedrijf van eiser, uitgaande van 55,4 ha landbouwgrond en 250 kilogram stikstof op grond van de derogatieregeling, voor dierlijke meststoffen 13850 kilogram zou zijn. Er is echter een gebruik geconstateerd van 15058. Op grond hiervan is op juiste gronden geen verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen toegepast, nu eiser niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de verhoogde gebruiksnorm.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat voor toepassing van de derogatieregeling geen aanleiding bestaat.
4.7 Ter zitting is nog aangevoerd dat eiser in bezwaar de cautie niet verleend is. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond te laat is aangevoerd en de rechtbank gaat hier dan ook aan voorbij.
5. Op grond van het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, en door hem en Y. van der Zaan-van Arnhem als griffier ondertekend.
Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA Den Haag.