Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: 05 / 1905 VEROR
UITSPRAAK
in het geding tussen:
Vereniging tot behoud van kerkbanken, gevestigd te Borculo, eiseres,
en
het college van Burgemeester en Wethouders der gemeente Berkelland, rechtsopvolger van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borculo, verweerder,
alsmede
het college van Kerkrentmeesters, rechtsopvolger van de Kerkvoogdij van de Nederlands Hervormde Gemeente Borculo, derde-partij.
In deze uitspraak wordt onder verweerder respectievelijk de derde partij tevens verstaan de rechtsvoorgangers van deze partijen.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 14 oktober 2005.
2. Feiten
Het kerkgebouw de Nederlands Hervormde kerk (St Joriskerk) op het perceel kadastraal bekend gemeente Borculo, sectie D, nummer 294 en plaatselijk bekend Muraltplein 51 te Borculo is aangewezen als Rijksmonument.
Op 6 mei 2004 heeft de derde partij - als eigenaar van voorbedoeld kerkgebouw - verweerder gevraagd haar een monumentenvergunning te verlenen voor interne aanpassingen aan dat kerkgebouw. De aanpassingen omvatten ondermeer het verwijderen van het kerkinterieur (de preekstoel, de kerkenraadbanken, de kerkbanken, de houten vloer en lambrisering).
De gemeentelijke monumentencommissie heeft in de vergadering van 2 juni 2004 vastgesteld dat geen bezwaren bestaan tegen de verwijdering van het kerkinterieur.
Op 12 augustus 2004 heeft de Rijksdienst voor de Monumentenzorg negatief geadviseerd omtrent de verwijdering van het kerkinterieur.
Bij besluit van 21 december 2004 (verzonden 3 februari 2005) heeft verweerder aan de
derde-partij de gevraagde monumentenvergunning verleend. Hiertegen heeft eiseres op 16 maart 2005 bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder eiseres ontvankelijk verklaard in het bezwaar, dat bezwaar – in afwijking van het advies van de Commissie bezwaarschriften - ongegrond verklaard en – met aanvulling van de voorschriften - het besluit van 21 december 2004 gehandhaafd.
3. Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld op de in het beroepschrift en aanvullend beroepschrift vermelde gronden. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. Bij brieven van 24 februari 2006 en 12 mei 2006 heeft mr. A.J. Glastra, werkzaam bij DAS rechtsbijstand te Amsterdam, het standpunt van de derde partij meegedeeld. Na het verzenden van de uitnodigingen voor de zitting zijn bij brief van 30 juni 2006 namens de derde partij nadere stukken ingezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van 18 juli 2006, waar voor eiseres zijn verschenen H.W.J. te Velthuis, secretaris, en F.H. Dijkman, voorzitter. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door E.E. Bullée en M.A. Wildenbeest. Namens de derde-partij is verschenen D. van Dijk, voorzitter, vergezeld door mr. J. Broekhuizen, werkzaam bij het Protestants Landelijk Dienstencentrum te Utrecht, bijgestaan door mr. A.J. Glastra.
4. Motivering
4.1 Voor zover de derde partij heeft betoogd dat verweerder eiseres ten onrechte heeft ontvangen in haar bezwaar overweegt de rechtbank als volgt.
4.2 Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in
verbinding met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan tegen een besluit bezwaar worden
gemaakt door een belanghebbende.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene
wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
4.3. Eiseres is een rechtspersoonlijkheid bezittende vereniging, welke blijkens haar statuten is opgericht op 3 maart 2005. Artikel 2 onder Pro 1 van die statuten luidt als volgt:
“Het doel van de vereniging is behoud van de kerkbanken en bijbehorende kerkinterieur in de Ned. Herv. Kerk, Muraltplein 51, Borculo en als zodanig deeluitmakend van dit kerkgebouw en voorts al hetgeen met een en ander verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords.”.
Gelet op die omschrijving van de doelstellingen zijn naar het oordeel van de rechtbank de belangen van eiseres rechtstreeks betrokken bij de door verweerder aan de derde partij verleende monumentenvergunning.
De derde partij kan niet worden gevolgd in het betoog dat slechts een rechtspersoon die ten tijde van het nemen van het primaire besluit is opgericht als belanghebbende kan worden aangemerkt. De rechtbank overweegt daartoe dat ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) volstaat dat het belang ontstaat vòòr het verstrijken van de bezwaartermijn. Gelet op de oprichtingsdatum van eiseres is daaraan voldaan. Van misbruik van procesrecht in dit verband is niet gebleken.
4.4 Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte is afgeweken van het advies van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (hierna: Rijksdienst ) van 12 augustus 2004 en ten onrechte (doorslaggevend) gewicht heeft toegekend aan de door de derde partij aangevoerde belangen. Eiseres heeft daartoe aangevoerd dat verweerder bij het bestreden besluit onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 18 van Pro de Monumentenwet 1988 (Mon.wet). De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
4.5 Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Mon.wet is het verboden een beschermd monument te beschadigen of te vernielen. Ingevolge het tweede lid is het zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders onder meer verboden een beschermd monument af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.
Ingevolge artikel 16, eerste en tweede lid, van de Mon.wet, voor zover hier van belang, zenden burgemeester en wethouders in de gevallen waarin zij over de aanvraag om vergunning beslissen, onmiddellijk afschrift van de aanvraag ter advisering aan de directeur van de Rijksdienst.
Ingevolge artikel 18 van Pro de Mon.wet nemen burgemeester en wethouders met betrekking tot een kerkelijk monument geen beslissing ingevolge artikel 16 dan Pro in overeenstemming met de eigenaar, voor zover het betreft een beslissing waarbij wezenlijke belangen van het belijden van de godsdienst of de levensovertuiging in dat monument in het geding zijn.
4.6 Voor zover de derde partij zich op het standpunt stelt dat het in het geding zijnde kerkinterieur niet valt onder de bescherming van het monument en derhalve voor de voorgestelde interieurwijziging een vergunning als bedoeld in artikel 11 van Pro de Monw 1988 niet is vereist kan zij daarin niet worden gevolgd. De rechtbank overweegt daartoe dat in de uitspraak van de AbRS van 3 augustus 2005 (zaak nr. 200501989/1) door de Afdeling is overwogen dat op grond van de wetsgeschiedenis van de Monumentenwet van 1961 het civielrechtelijk onderscheid in onroerende en roerende zaken ook op monumenten van toepassing is en dat zaken die op grond van artikel 3:4 van Pro het Burgerlijk Wetboek naar verkeersopvatting onderdeel uitmaken van de hoofdzaak of daarmee zodanig zijn verbonden dat zij daarvan niet kunnen worden afgescheiden zonder dat beschadiging van betekenis wordt toegebracht aan een der zaken, dezelfde bescherming deelachtig zijn als het monument waartoe zij behoren. Blijkens de parlementaire geschiedenis van de Monumentenwet 1988 wordt daarvan geen afwijking beoogd. De door de derde partij aangevoerde omstandigheid dat niet alle onroerende onderdelen van het interieur expliciet in de redengevende omschrijving zijn vermeld, doet aan het voorgaande niet af.
4.7 Aan bestreden besluit ligt het onder 2 genoemde advies van de gemeentelijke monumentencommissie ten grondslag. Aan dat advies kan in beginsel groot gewicht worden toegekend aangezien de monumentencommissie als een ter zake deskundige instantie moet worden beschouwd. Dat brengt met zich dat verweerder, hoewel hij niet aan dat advies gebonden is, daaraan in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Het overnemen daarvan behoeft dan ook geen nadere toelichting, tenzij de belanghebbende een tegenadvies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Dit is slechts anders indien het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet - of niet zonder meer - aan zijn besluit ten grondslag had mogen leggen.
De rechtbank volgt het betoog van eiseres voor zover zij heeft gesteld dat verweerder niet afdoende heeft gemotiveerd waarom hij zijn besluit mede heeft mogen baseren op het advies van de gemeentelijke monumentencommissie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ter beantwoording van de stelling van eiseres dat met betrekking tot een van de leden van voormelde commissie sprake was van een belangenverstrengeling, niet kunnen volstaan met de overweging dat de commissie conform de daarvoor geldende wettelijke bepalingen was samengesteld. Dat het desbetreffende commissie-lid geen doorslaggevende stem heeft gehad in het advies, zoals ter zitting namens verweerder is gesteld, maakt dit niet anders. In zoverre is het besluit ontoereikend gemotiveerd.
4.8 Ingevolge artikel 3:50 van Pro de Awb dient een bestuursorgaan dat een besluit neemt dat afwijkt van een met het oog daarop krachtens wettelijk voorschrift uitgebracht advies, dit met redenen voor de afwijking in de motivering te melden.
In het advies van 12 augustus 2004 heeft de Rijksdienst onder meer overwogen dat de voorgenomen verwijdering van de vloeropbouw, het volledige bankenplan inclusief kerkenraadbanken, preekstoel en doopvont leidt tot een te grote aantasting van de monumentale waarde. De motivering van dat advies bevat de volgende passage:
“Het interieur is momenteel nog in ongewijzigde toestand aanwezig en verkeert in een goede staat waarbij de diverse onderdelen in het interieur door het specifiek op elkaar afgestemde ontwerp onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn zoals preekstoel, kerkenraadbanken, doopvont, orgelbalkon, orgelfront en entreepartij. Het interieur is speciaal voor deze ruimte ontworpen en als zodanig verbonden met deze ruimte waarbij de psalmenspreuk herinnert aan de stormramp van 1925. Ook de dispositie van het meubilair is van belang als een van de vroegste voorbeelden van de herinrichting van kerken door de Liturgische Beweging in de periode 1930-1960. Een wijziging van deze opzet zoals aangegeven op de tekeningen en is toegelicht in de bijlagen bij de bouw-en restauratie aanvraag is dan ook vanuit het oogpunt van monumentenzorg onaanvaardbaar.”.
De rechtbank stelt vast dat de commissie bezwaarschriften in haar advies van
29 juni 2005 aan verweerder heeft overwogen dat de belangen van instandhouding van het monument dienen te prevaleren boven de liturgische belangen van de derde partij. Volgens deze commissie heeft verweerder in zijn besluit van 21 december 2004 onvoldoende gewicht toegekend aan het advies van de Rijksdienst.
In het thans bestreden besluit heeft verweerder overwogen het advies van de commissie bezwaarschriften niet te volgen omdat - naar de rechtbank begrijpt - bij dat besluit alle belangen dienen te worden afgewogen en dat het monumentale belang slechts één van de af te wegen belangen is. Het door de derde partij aangevoerde belang dat het door de kerkenraad van de Hervormde Gemeente Borculo in september 2003 vastgestelde liturgisch beleid de voorgestane wijziging van het kerkinterieur vereist dient volgens verweerder te prevaleren boven het monumentenbelang, gelet op artikel 18 van Pro de Mon.wet.
Omtrent de toepassing van artikel 18 van Pro de Mon.wet heeft verweerder in het bestreden besluit het volgende overwogen:
“Ten aanzien van het toepassen van artikel 18 van Pro de Monumentenwet is weinig bekend. Er is weinig jurisprudentie over en navraag bij bijvoorbeeld de Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft weinig concrete informatie opgeleverd. Hoe dit artikel 18 moet Pro worden geïnterpreteerd en waar de bewijslast ligt ten aanzien van het aantonen van “wezenlijke belangen” is niet duidelijk. De verschillende partijen interpreteren het allemaal op hun eigen wijze. In de parlementaire behandeling van artikel 18 wordt Pro het volgende aangegeven: ”Indien er verschil van mening bestaat over de vraag of een aanvraag om vergunning wezenlijke belangen van godsdienstuitoefening betreft zal het uiteindelijk de administratieve rechter zijn die hierover het oordeel velt. Daarbij zal hij afgaan op de beschrijving van de godsdienstuitoefening die het kerkgenootschap geeft”.”
Naar het oordeel van de rechtbank treft het betoog van eiseres in zoverre doel dat verweerder niet toereikend heeft gemotiveerd waarom voormeld advies van de Rijksdienst kon worden gepasseerd. De enkele overweging dat het beroep van de derde partij op artikel 18 van Pro de Mon.wet van doorslaggevende betekenis is, is daartoe onvoldoende nu niet is gebleken dat verweerder zich een zelfstandig oordeel heeft gevormd omtrent de vraag in hoeverre met de aanvraag een wezenlijk belang van het belijden van de godsdienst in dat monument in het geding was. Dit klemt des te meer nu eiseres de aanwezigheid van dit belang gemotiveerd heeft bestreden.
Naar het oordeel van de rechtbank dient verweerder eerst de wezenlijke belangen van het belijden van de godsdienst in het betrokken monument te benoemen en zich vervolgens een oordeel te vormen of en in hoeverre die wezenlijke belangen met het onderhavige beschermde kerkinterieur in het geding zijn. Dat de door de derde partij gewenste verwijdering van het volledige kerkinterieur een nieuwe inrichting van de kerk mogelijk maakt die past in het liturgisch beleid van Hervormde gemeente Borculo brengt niet zonder meer met zich mee dat met (de verwijdering van) het volledige kerkinterieur wezenlijke belangen van de godsdienst in het monument in het geding zijn.
4.8 Voor zover moet worden geoordeeld dat een wezenlijke belang van het belijden van de godsdienst in het monument in het geding is, volgt uit het bepaalde in artikel 18 van Pro de Mon.wet dat het besluit omtrent een monumentenvergunning slechts kan worden genomen in overeenstemming met de eigenaar van het kerkelijk monument. Dit laat onverlet de mogelijkheid de vergunning niet te verlenen indien vorenbedoelde overeenstemming niet tot stand komt. De stelling van verweerder dat tijdens een gesprek tussen verweerder en de derde partij op 26 oktober 2004 overeenstemming zou zijn bereikt blijkt niet uit het zich bij de gedingstukken bevindende gespreksverslag. Ook overigens is van overeenstemming niet gebleken.
De rechtbank merkt in dit verband op dat aan de door verweerder aangevoerde omstandigheid dat de Rijksdienst geen bezwaar tegen verweerders besluit van 21 december 2004 heeft aangetekend niet de betekenis toekomt die verweerder daaraan geeft, nu de Rijksdienst in beginsel niet als belanghebbende in procedures als de onderhavige kan worden aangemerkt.
De rechtbank merkt tenslotte op dat de derde partij onder overlegging van een tegenadvies de juistheid van de omschrijving van de monumentale waarde van het kerkinterieur in het advies van 12 augustus 2004 van de Rijksdienst heeft betwist. Het had op de weg van verweerder gelegen om naar aanleiding daarvan nader advies bij de Rijksdienst in te winnen.
4.10 Ter zitting is door mr. J. Broekhuizen meegedeeld dat hem uit hoofde van zijn functie bekend is dat voor meerdere kerken een monumentenvergunning is verkregen voor het aanbrengen van wijzigingen in het interieur. Voor zover de derde partij daarmee een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft gedaan kan dat niet slagen. De rechtbank overweegt daartoe dat, in het midden latend of er sprake is van gelijke gevallen, het beroep op het gelijkheidsbeginsel voor het eerst, zonder nadere onderbouwing, ter zitting is gedaan. De rechtbank laat deze grond ter bescherming van de goede procesorde buiten de beoordeling.
4.11 Op grond van het vorenoverwogene is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:50 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep van eiseres is dan ook gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Nu het bestreden besluit niet in stand kan blijven komt de rechtbank niet meer toe aan de beoordeling van de grief van eiseres gericht tegen de voorschriften die zijn verbonden aan de monumentenvergunning. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen. Verweerder zal daarbij tevens een oordeel dienen te geven of en in hoeverre de aan de vergunning verbonden voorschriften zich verdragen met het bepaalde in artikel 19 van Pro de Mon.wet.
4.12 Niet gebleken is dat eiseres proceskosten heeft gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen zodat beslist moet worden als hierna is aangegeven.
5. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van eiseres te nemen;
- bepaalt dat de gemeente Berkelland het betaalde griffierecht van € 276,- aan eiseres vergoedt.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Aldus gegeven door mr. N.K. van den Dungen-Dijkstra, voorzitter, en mrs. R.G.J. Welbergen en R.P. van Baaren, rechters, en door de voorzitter in het openbaar uitgesproken op 29 augustus 2006 in tegenwoordigheid van de griffier.