Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: 05/2252 WET
UITSPRAAK
in het geding tussen:
[eiser], h.o.d.n. F[klusbedrijf], te [plaats], eiser,
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 17 november 2005.
2. Feiten
Bij een door de Arbeidsinspectie op 23 februari 2005 uitgevoerde controle op de naleving van de bepalingen krachtens de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav) zijn op het adres Kampweg 10a te Zelhem twee personen met de Poolse nationaliteit aangetroffen, die aldaar werkzaamheden verrichtten, bestaande uit het metselen van een tuinmuurtje. Voor deze personen was geen tewerkstellingsvergunning afgegeven.
Bij besluit van 3 november 2005 heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 11.000,--, wegens overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15, tweede lid, van de Wav. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat bedoelde vreemdelingen door tussenkomst van eiser werkzaam waren.
Tegen deze boeteoplegging is namens eiser bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder eisers bezwaar ongegrond verklaard.
3. Procesverloop
Namens eiser heeft dr. F.J. Stoker, juridisch adviseur te Amsterdam, beroep ingesteld op de in het (aanvullend) beroepschrift vermelde gronden. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van 9 november 2006, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. F.B.J. Niesink, advocaat te Doetinchem. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Contant.
4. Motivering
Ter beoordeling staat of verweerder het boetebesluit op goede gronden in stand heeft gelaten.
Artikel 1, eerste lid en onder b, ten eerste, van de Wav bepaalt dat degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten, werkgever is.
Artikel 2, eerste lid, van de Wav bepaalt dat het een werkgever verboden is een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder een tewerkstellingsvergunning.
Ingevolge artikel 15, tweede en derde lid, van de Wav (kort gezegd en voor zover hier van belang) dient de werkgever bij wie de feitelijke arbeid wordt verricht de identiteit van de vreemdeling vast te stellen aan de hand van een afschrift van een geldig identiteits-document, welk afschrift deze werkgever bij aanvang van de werkzaamheden heeft ontvangen van de werkgever bij wie niet de feitelijke arbeid wordt verricht, en dient hij voornoemd afschrift vervolgens gedurende een bepaalde - nader omschreven - periode te bewaren.
Ingevolge artikel 18 van de Wav wordt het niet naleven van het bepaalde in de artikelen 2 en 15 van de Wav als beboetbare feiten aangemerkt.
Artikel 19a, eerste lid, van de Wav bepaalt dat een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete oplegt aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de ter zake van deze wet beboetbare feiten gelden ten opzicht van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
Artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wav bepaalt dat de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk is aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,--. Ingevolge het derde lid stelt Onze Minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
In de Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (Stcrt. 2004, 249; hierna: de Beleidsregels) is bepaald dat bij de berekening van de boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt de normbedragen worden gehanteerd die zijn neergelegd in de Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Tarieflijst). Uit de beleidsregels volgt dat voor een werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Wav voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het normbedrag wordt gehanteerd. In de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav en artikel 15 van de Wav gesteld op € 8.000,--, respectievelijk op € 1.500,--.
De rechtbank stelt voorop dat het opleggen van een bestuurlijke boete als hier aan de orde een discretionaire bevoegdheid van verweerder is en dat die boete is aan te merken als een sanctie met een punitief karakter waarop (onder meer) de in artikel 6 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) besloten (strafrechtelijke) waarborgen van toepassing zijn te achten. Gelet daarop zal de rechtbank ten volle dienen te toetsen of de hoogte van een opgelegde boete in een evenredige verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de gedraging.
In dit verband stelt de rechtbank vast dat voor de constatering van een overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15 van de Wav, gelet op de redactie van die artikelen, niet relevant is of sprake is van verwijtbaarheid bij de betrokken werkgever. Die (mate van) verwijtbaarheid is evenmin relevant in de door de minister opgestelde beleidsregels, nu de daarin genoemde boetebedragen - conform hetgeen is bepaald in 19d, derde lid, van de Wav - in beginsel slechts differentiëren naar gelang het beboetbare feit.
Nu de mate van verwijtbaarheid noch in de wettelijke regeling noch in de in dit verband gestelde beleidsregels enige rol van betekenis speelt, biedt de regelgeving
- behoudens de inherente afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - derhalve niet de mogelijkheid om de hoogte van de boete in de bestuurlijke fase van het proces (in voldoende mate) af te stemmen op de mate waarin de werkgever de overtreding verweten kan worden. Het bepaalde in artikel 6 EVRM brengt alsdan met zich mee dat in de beroepsfase aan de beleidsregels niet zonder meer onverkort zullen kunnen worden toegepast.
Eiser heeft aangevoerd dat hij niet als werkgever van de aangetroffen Polen kan worden aangemerkt, nu eiser het door hem aangenomen werk had uitbesteed aan [klusbedrijf], een bij eiser bekende eenmanszaak. Eiser had met de eigenaar van die eenmanszaak, [eigenaar eenmanszaak], afgesproken dat deze het tuinmuurtje zou metselen. Eiser wist niet dat [eigenaar eenmanszaak] vervolgens twee - voor eiser onbekende - Polen heeft aangezocht om het werk te verrichten. Eiser meent voorts dat hij, in het geval hij wèl als werkgever is aan te merken, hem de overtreding onder de gegeven omstandigheden niet kan worden verweten.
Tussen partijen is niet in geding, en ook voor de rechtbank staat genoegzaam vast, dat de betreffende Polen vreemdelingen zijn in de zin van de Vreemdelingenwet 2000 waarvoor een tewerkstellingsvergunning vereist is.
Met betrekking tot de vraag of eiser in het kader van de Wav als werkgever kan worden aangemerkt, merkt de rechtbank op dat de Wav, gelet op de in artikel 1 van die wet opgenomen omschrijving, een zeer ruim werkgeversbegrip kent. Vastgesteld moet worden dat noch het aspect ‘leidinggeven’, noch het aspect ‘gezagsverhouding’, in het betreffende artikel als voorwaarde is opgenomen.
Blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1993/1994, 23 574, nr. 3, p.13) bij de artikelen 1 en 2 van de Wav heeft de wetgever beoogd degene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten vergunningplichtig te doen zijn, en is deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning.
Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat eiser, nu hij een derde opdracht gaf tot het verrichten van het door hem aangenomen werk op de bouwplaats aan de Kampweg 10a te Zelhem, in het kader van de Wav als werkgever is aan te merken van de op 23 februari 2005 bij dat werk aangetroffen Poolse arbeidskrachten. De omstandigheid dat die derde in strijd heeft gehandeld met de afspraak dat hijzelf het werk zou verrichten, en vervolgens twee Poolse arbeidskrachten heeft aangetrokken, maakt dit niet anders.
Nu eiser met betrekking tot de twee Poolse arbeidskrachten niet beschikte over tewerkstellingsvergunningen en in zijn administratie geen afschrift is aangetroffen van een geldig identiteitsdocument aan de hand waarvan hij de identiteit van deze personen heeft vastgesteld, heeft verweerder terecht vastgesteld dat met betrekking tot twee vreemdelingen gehandeld is in strijd met de artikelen 2, eerste lid, en 15 van de Wav.
Derhalve was verweerder ter zake van deze overtredingen bevoegd boetes op te leggen van (tweemaal) € 4000,- en (tweemaal) € 1.500,--. De rechtbank dient vervolgens te onderzoeken of de hoogte van de boetes in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtredingen.
De rechtbank stelt in dit verband vast dat blijkens de memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wet bestuurlijke boete arbeid vreemdelingen (kamerstukken Tweede Kamer, 2003-2004, 29 523, nr. 3, pagina 1) volgens de wetgever een hardere aanpak van illegale tewerkstelling wenselijk is vanwege:
1. verdringing van legaal arbeidsaanbod in Nederland en de Europese Economische ruimte op de arbeidsmarkt;
2. overtreding van normen op het gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeids-omstandigheden, die kan leiden tot uitbuiting van de illegaal tewerkgestelde vreemdeling;
3. concurrentievervalsing binnen een sector, waardoor de bedrijfsvoering van bonafide werkgevers wordt geschaad;
4. het feit dat het veelal illegaal verblijvende vreemdelingen zijn die illegale arbeid verrichten en op deze wijze – in strijd met het uitzettingsbeleid van het kabinet – hun verblijf in Nederland kunnen voortzetten.
De rechtbank is van oordeel dat de hierboven onder 1 tot en met 3 omschreven motieven van de wetgever om te komen tot een hardere aanpak van illegale tewerkstelling bij de aan eiser verweten overtredingen ten volle opgaan. De rechtbank acht daarbij geen verminderde verwijtbaarheid aanwezig in de omstandigheid dat eiser onwetend was van het feit dat de door hem ingeschakelde derde op zijn beurt twee vreemdelingen voor het aangenomen werk zou aannemen. Het behoorde tot eisers verantwoordelijkheid om bij aanvang van de door hem uitbestede werkzaamheden na te gaan of de voorschriften van de Wav werden nageleefd. Dat eiser dit heeft nagelaten komt in de gegeven omstandigheden voor zijn rekening en risico.
Gelet hierop, alsmede gelet op het met de wet beoogde doel, acht de rechtbank de conform de Tarieflijst vastgestelde boetebedragen van (in totaal) € 11.000,-- voor de bij eiser geconstateerde overtredingen niet onevenredig hoog. De rechtbank weegt daarbij mee dat verweerder opteert voor een hanteerbaar en consistent straftoemetingsbeleid, waarbij de Tweede Kamer unaniem heeft aangegeven dat zij de boetehoogte op deze bedragen wilde vaststellen. (Kamerstukken Eerste Kamer 2004-2005, 25 523, C, p.2).
Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat verweerder het boetebesluit bij het bestreden besluit op goede gronden heeft gehandhaafd. Het beroep is derhalve ongegrond. De rechtbank acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
5. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
- verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,
Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Aldus gegeven door mr. E.J.J.M. Weyers, voorzitter, en mrs. L.J.P. Lambooij en
N.K. van den Dungen-Dijkstra, rechters, en door de voorzitter in het openbaar uitgesproken op 15 december 2006 in tegenwoordigheid van de griffier.