Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nrs.: 08/2108 ANW, 08/2110 AOW en 08/2112 AOW
Uitspraak in de gedingen tussen:
[eiser 1]
eiser 1
[eiser 2]
eiser 2
beiden wonende te Joppe,
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2008 heeft verweerder aan eiser 2 medegedeeld dat hij vanaf maart 2007 tot en met september 2007 recht heeft op een inkomensafhankelijke nabestaandenuitkering van 50% van het netto minimumloon.
Bij besluit van 29 april 2008 heeft verweerder het pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) van eiser 2 met ingang van oktober 2007 verlaagd naar een AOW-pensioen voor iemand die een gezamenlijke huishouding voert.
Bij besluit van diezelfde datum heeft verweerder het AOW-pensioen van eiser 1 met ingang van mei 2008 herzien en bepaald dat eiser 1 vanaf dat tijdstip recht heeft op een AOW-pensioen voor iemand die een gezamenlijke huishouding voert.
Bij afzonderlijke besluiten van 22 oktober 2008 (hierna: de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren tegen de besluiten van 29 april 2008 ongegrond verklaard.
Eisers hebben beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 5 november 2009, waar
[eiser 2] is verschenen, bijgestaan door mr. J.B.J. de Bruyn, advocaat te Lochem. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J.A.J. Groenendaal.
2. Overwegingen
Eiser 1 ontvangt sedert 1 juli 1988 een ouderdomspensioen ingevolge de AOW. Aan eiser 2 is door verweerder met ingang van 1 januari 1988 een weduwenpensioen ingevolge de (inmiddels vervallen) Algemene Weduwen- en Wezenwet toegekend, welk pensioen na inwerkingtreding van de Algemene nabestaandenwet (Anw) op 1 juli 1996 is omgezet in een nabestaandenuitkering op grond van die wet.
In verband met het bereiken van de 65-jarige leeftijd heeft verweerder de nabestaandenuitkering van eiser 2 met ingang van 1 oktober 2007 ingetrokken en hem met ingang van die datum een ouderdomspensioen ingevolge de AOW toegekend naar de norm van een alleenstaande pensioengerechtigde.
Op grond van een door verweerder ingesteld onderzoek is komen vast te staan dat eiser 2 zijn broer (eiser 1) vanwege diens hulpbehoevendheid op 19 februari 2007 in huis heeft opgenomen en hem sedertdien verzorgt. Dit is voor verweerder aanleiding geweest om het ouderdomspensioen van eiser 1 ingaande mei 2008 te verlagen naar een pensioen voor iemand die een gezamenlijke huishouding voert. Voorts heeft verweerder de hoogte van de nabestaandenuitkering van eiser 2 vanaf maart 2007 vastgesteld op 50% van het netto minimumloon en is diens AOW-pensioen met ingang van oktober 2007 berekend naar de norm van iemand die een gezamenlijke huishouding voert..
De procedure met registratienummer 08/2108 Anw
Artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Anw bepaalt dat het recht op nabestaandenuitkering eindigt, indien de nabestaande in het huwelijk treedt dan wel een gezamenlijke huishouding gaat voeren, tenzij het betreft een gezamenlijke huishouding ten behoeve van de verzorging van een hulpbehoevende.
In artikel 1, aanhef en onder k, ten eerste, van de Anw is bepaald dat onder gezamenlijke huishouding ten behoeve van de verzorging van een hulpbehoevende wordt verstaan: de gezamenlijke huishouding van een nabestaande met een hulpbehoevende, indien de nabestaande of de overleden verzekerde een huishouding is gaan voeren met het doel de hulpbehoevende te gaan verzorgen.
In artikel 17 van Pro de Anw is het volgende bepaald:
“1. De bruto-nabestaandenuitkering wordt op een zodanig bedrag vastgesteld, dat nadat van dat bedrag vermeerderd met de vergoeding, bedoeld in artikel 46 van Pro de Zorgverzekeringswet, de over dat bedrag en die vergoeding in te houden loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen voor een persoon jonger dan 65 jaar, rekening houdend met uitsluitend de algemene heffingskorting, bedoeld in artikel 22 van Pro de Wet op de loonbelasting 1964, en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 41 van Pro de Zorgverzekeringswet, is afgetrokken, de netto-nabestaandenuitkering gelijk is aan 70% van het netto-minimumloon.
2. In afwijking van het eerste lid wordt de bruto-nabestaandenuitkering van de nabestaande, zolang hij een gezamenlijke huishouding ten behoeve van de verzorging van een hulpbehoevende voert, op een zodanig bedrag vastgesteld, dat nadat van dat bedrag vermeerderd met de vergoeding, bedoeld in artikel 46 van Pro de Zorgverzekeringswet, de over dat bedrag en die vergoeding in te houden loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen voor een persoon jonger dan 65 jaar, rekening houdend met uitsluitend de algemene heffingskorting, bedoeld in artikel 22 van Pro de Wet op de loonbelasting 1964, en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 41 van Pro de Zorgverzekeringswet, is afgetrokken, de netto-nabestaandenuitkering gelijk is aan 50% van het netto-minimumloon.”.
Op grond van artikel 34, eerste lid, aanhef en onder a, van de Anw herziet verweerder een besluit tot toekenning van uitkering of trekt deze in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting op grond van artikel 35 van Pro de Anw heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van uitkering.
Op grond van artikel 34, eerste lid, aanhef en onder b, van de Anw herziet verweerder een besluit tot toekenning van uitkering of trekt deze in, indien anderszins de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Op grond van het tweede lid van artikel 34 van Pro de Anw kan verweerder, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening of intrekking af te zien.
Niet in geschil is dat eisers vanaf 19 februari 2007 een gezamenlijke huishouding voeren ten behoeve van de verzorging van eiser 1 door zijn broer eiser 2. Gelet hierop heeft eiser 2 op grond van artikel 17, tweede lid van de Anw vanaf 1 maart 2007 geen recht meer op een volledige nabestaandenuitkering, maar op een uitkering gelijk aan 50% van het netto-minimumloon.
Eiser 2 heeft zich beroepen op verweerders beleidsregel (SB 1236), die kort gezegd voorziet in een zogeheten uitstelperiode van zes maanden indien naar aanleiding van een onderzoek naar de leefsituatie het vermoeden bestaat dat sprake is van een gezamenlijke huishouding, maar op dat moment nog niet duidelijk is of sprake is van een bestendige of incidentele situatie. In die situaties kan verweerder het definitieve moment van beoordeling uitstellen naar een later gelegen datum, aldus de beleidsregel.
De rechtbank is in dit verband met verweerder van oordeel dat toepassing van deze beleidsregel in eisers geval niet aan de orde is omdat eerst op 15 april 2008 door hem mededeling is gedaan van de reeds vanaf 19 februari 2007 bestaande gezamenlijke huishouding. Op het moment dat eiser deze mededeling deed was van onzekerheid omtrent de bestendigheid van de gezamenlijke huishouding - onbetwist - geen sprake meer, zodat verweerder reeds om deze reden geen aanleiding heeft hoeven zien op grond van zijn beleidsregel de beoordeling uit te stellen naar een later, zes maanden na 19 februari 2007, gelegen moment.
Gelet op het bepaalde in artikel 34, eerste lid, van de Anw was verweerder gehouden de nabestaandenuitkering van eiser 2 met terugwerkende kracht te herzien. Van een dringende reden als bedoeld in artikel 34, tweede lid, van de Anw, die verweerder - mede gelet op het door hem in dit verband gevoerde beleid - aanleiding zou moeten geven om geheel of gedeeltelijk van herziening af te zien, is de rechtbank niet gebleken.
De procedures met registratienummer 08/2110 en 08/2112 AOW
Ingevolge artikel 1, derde lid, aanhef en onder a, van de AOW wordt voor de toepassing van deze wet als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde meerderjarige die met een andere ongehuwde meerderjarige een gezamenlijke huishouding voert, tenzij het een bloedverwant in de eerste graad betreft. Het vierde lid van genoemd artikel bepaalt dat sprake is van een gezamenlijke huishouding indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
Ingevolge artikel 9 van Pro de AOW bedraagt het netto-ouderdomspensioen voor een gehuwde AOW-gerechtigde 50% van het netto-minimumloon per maand; voor een ongehuwde AOW-gerechtigde is dit 70% van het netto-minimumloon.
Op grond van artikel 17, eerste lid, van de AOW wordt het ouderdomspensioen door de Sociale verzekeringsbank herzien, wanneer degene, aan wie het is toegekend, ingevolge het bij of krachtens deze wet bepaalde voor een lager ouderdomspensioen in aanmerking komt. Ingevolge het tweede lid van artikel 17 vindt Pro in afwijking van het eerste lid geen herziening van het ouderdomspensioen plaats indien:
a. sprake is van zorg voor een pensioengerechtigde die hulpbehoevend is als bedoeld in artikel 1, onderdeel j, van de Algemene nabestaandenwet;
b. door deze zorg een gezamenlijke huishouding ontstaat van twee pensioengerechtigden, en
c. de pensioengerechtigde en de hulpbehoevende pensioengerechtigde ieder beschikken over een woning en daarvoor de financiële lasten dragen.
Op grond van artikel 17a, eerste lid, van de AOW is de Sociale verzekeringsbank verplicht het AOW-pensioen met volledig terugwerkende kracht te herzien als het AOW-pensioen te hoog is vastgesteld. Indien daarvoor dringende redenen zijn kan de Sociale verzekeringsbank op grond van artikel 17a, tweede lid, van de AOW besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
De rechtbank stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat door eisers aan de vereisten als bedoeld in artikel 17, tweede lid, onder a en c, van de AOW wordt voldaan.
Verweerder heeft de bestreden besluiten gebaseerd op de omstandigheid dat eiser 2 de pensioengerechtigde leeftijd nog niet had bereikt ten tijde van de aanvang van de gezamenlijke huishouding met zijn (pensioengerechtigde) broer, en aldus niet wordt voldaan aan de voorwaarde opgenomen in artikel 17, tweede lid, onder b, van de AOW. Verweerder heeft daarbij het standpunt ingenomen dat de uitzonderingsbepaling van artikel 17, tweede lid, van de AOW alleen kan worden toegepast indien betrokkenen, dus zowel de verzorgende als de hulpbehoevende, de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt op het moment dat de gezamenlijke huishouding een aanvang neemt.
De rechtbank is van oordeel dat bovenstaande uitleg van verweerder in overeenstemming is met de tekst van de wet en de bedoeling van de wetgever. Gelet op de wetsgeschiedenis (Kamerstukken 2005-2006, 30666, nr. 3) ziet artikel 17 van Pro de AOW, zoals dat sedert 22 november 2006 luidt, uitsluitend op personen aan wie reeds een AOW-pensioen is toegekend, en die vervolgens een gezamenlijke huishouding gaan voeren.
In de enkele gevallen waarin de eerste toekenning van het pensioen samenvalt met het begin van een gezamenlijke huishouding vanwege een zorgbehoefte, zal volgens de wetsgeschiedenis eerst een alleenstaandenpensioen worden toegekend en vervolgens – conform het nieuwe artikel 17 – van herziening van het pensioen worden afgezien.
Gelet hierop is verweerders besluitvorming naar het oordeel van de rechtbank in overeenstemming met de bepalingen van de AOW. De stelling van eisers dat hun situatie, althans vanaf het moment dat zij beiden pensioengerechtigd zijn geworden, niet verschilt van die van andere pensioengerechtigden die eveneens in verband met een zorgrelatie zijn gaan samenwonen en die wel een beroep kunnen doen op de uitzonderingsbepaling van artikel 17, tweede lid, doet hier niet aan af.
Mede gelet op het verhandelde ter zitting zal de rechtbank vervolgens bezien of verweerders weigering om in het geval van eisers, vanaf het moment dat zij beiden pensioengerechtigd zijn geworden, toepassing te geven aan de uitzonderingsbepaling van artikel 17, tweede lid, van de AOW in strijd is met artikel 14 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Uit genoemd artikel volgt (kort gezegd) dat het genot van rechten zoals hier in geding moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook. Naar vaste jurisprudentie is een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van Pro het EVRM discriminerend als het niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel.
Vast staat dat door toepassing van artikel 17, tweede lid, van de AOW een direct onderscheid wordt gemaakt tussen eisers, als pensioengerechtigden die voorafgaand aan de pensioengerechtigde leeftijd van een van beiden een gezamenlijke huishouding zijn gaan voeren wegens hulpbehoevendheid, en de in artikel 17, tweede lid, van de AOW begrepen groep van pensioengerechtigden, die om diezelfde reden een gezamenlijke huishouding zijn gaan voeren nadat beiden de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt.
De rechtbank heeft daarbij noch in de wetsgeschiedenis van artikel 17, tweede lid, van de AOW, noch anderszins, redelijke en objectieve gronden aangetroffen welke dit door de wetgever gemaakte onderscheid zouden kunnen rechtvaardigen.
Blijkens de wetsgeschiedenis van artikel 17, tweede lid, van de AOW komt het artikellid tegemoet aan pensioengerechtigden die zorg verlenen aan een andere pensioengerechtigde en daartoe een gezamenlijke huishouding (gaan) voeren, terwijl zij beiden een eigen woning aanhouden en daar de financiële lasten van dragen. Gecombineerd met de voorwaarde dat de reden voor het voeren van een gezamenlijke huishouding moet zijn gelegen in de zorgbehoefte van de één, kan ten aanzien van deze groep mensen worden gesteld dat het voeren van een gezamenlijke huishouding nauwelijks economisch voordeel oplevert. Om die reden acht de wetgever het gerechtvaardigd om deze groep een AOW-ongehuwdenpensioen te laten behouden. Met de regeling is voorts beoogd om niet langer financiële belemmeringen op te werpen voor pensioengerechtigden om een gezamenlijke huishouding te voeren als één van beiden niet meer zelfstandig kan functioneren. Hiermee wordt ingespeeld op de behoefte van ouderen om zo lang mogelijk zelfstandig te blijven wonen.
Blijkens de wetsgeschiedenis is er bewust voor gekozen om het begrip ‘gezamenlijke huishouding’ in tact te laten teneinde uitstraling naar andere wetten te voorkomen. Vandaar dat de maatregel alleen binnen de AOW is getroffen. Zou de uitzondering ook van toepassing zijn verklaard op hulpbehoevende personen jonger dan 65 jaar, dan zou de maatregel ook doorwerken in andere wetten zoals de Wet werk en bijstand. Zodoende zou de doelstelling van het wetsvoorstel, te weten: bevorderen dat pensioengerechtigden een bijdrage kunnen leveren in de zorgbehoefte van een andere pensioengerechtigde worden verlaten, aldus destijds de indiener van het wetsontwerp.
De hierboven uiteengezette, op zichzelf redelijk en objectief te achten, doelstellingen van de wetgever gaan naar het oordeel van de rechtbank onverkort op voor eisers, terwijl vanaf het moment dat beiden pensioengerechtigd zijn geworden geen sprake is van de door de wetgever ongewenst geachte uitstraling naar andere wetten.
De rechtbank merkt hierbij nog op dat de wetgever er in artikel 62 van Pro de AOW bij wijze van overgangsrecht voor heeft gekozen om ook AOW-gerechtigden die reeds voorafgaand aan de inwerkingtreding van het wetsvoorstel vanwege een zorgrelatie samenwoonden, met terugwerkende kracht onder de werking van artikel 17, tweede lid, van de AOW te brengen. De rechtbank leidt hieruit af dat de wetgever niet alleen financiële belemmeringen heeft willen wegnemen voor pensioengerechtigden die in de toekomst een zorgrelatie willen aangaan, maar tevens oog heeft gehad voor financiële belemmeringen in reeds bestaande zorgrelaties tussen pensioengerechtigden. Ook in dit opzicht valt niet in te zien waarom het enkele feit dat bij eisers sprake was van een reeds bestaande zorgrelatie op het moment dat beiden pensioengerechtigd werden, rechtvaardigt dat zij verschillend worden behandeld ten opzichte van de wél onder artikel 17, tweede lid, van de AOW vallende groep pensioengerechtigden.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerders besluitvorming aangaande de AOW-pensioenen van eisers zich niet verdraagt met het bepaalde in artikel 14 van Pro het EVRM. De bestreden besluiten komen derhalve voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de primaire besluiten met betrekking tot de herziening van de AOW-pensioenen van eisers te herroepen.
Er bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers ter zake van de in de procedures 08/2110 en 08/2112 in de bezwaar- en beroepsfase verleende rechtsbijstand. De rechtbank merkt beide procedures aan als samenhangende zaken en kent voor de bezwaarfase 1 punt (bezwaarschrift) toe en voor de beroepsfase 2 punten (beroepschrift 1 punt, zitting 1 punt) met wegingsfactor 1.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van [eiser 2], gericht tegen de herziening van zijn nabestaandenuitkering, ongegrond;
- verklaart de beroepen van [eiser 2] en [eiser 1], gericht tegen de herziening van hun AOW-pensioenen, gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 22 oktober 2008;
- herroept de primaire besluiten van 29 april 2008 waarbij de AOW-pensioenen van eisers ingaande oktober 2007, respectievelijk ingaande mei 2008, zijn herzien, en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- bepaalt dat verweerder het gestorte griffierecht van 2 maal € 39,- aan eisers vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 966,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J.J.M. Weyers, voorzitter, en mrs. R.J. van Lochem en A.L.M. Steinebach-de Wit, leden. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 25 november 2009.