Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: 09/1589
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn
te Apeldoorn,
eiser,
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2008 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder de bijdrage aan eiser ingevolge het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: het Bijdragebesluit 1999) voor de declaraties over 2008 met betrekking tot het project “Kroondomein Hoog Soeren” vastgesteld op € 1.495.231,47.
Bij besluit van 31 augustus 2009 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover het betrekking heeft op de drempelbijdrage, het plaatsen van bomen, het milieutechnisch bodemonderzoek en een onvolledige declaratie. Daarbij heeft verweerder de vastgestelde bijdrage met € 355.987,08 verhoogd tot in totaal € 1.851.218,55. Verweerder heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een (aanvullend) verweerschrift ingezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van 24 juni 2010, waar voor eiser mr.drs. W.M. van de Zedde en mr. A. van de Zedde zijn verschenen. Als deskundige heeft eiser meegebracht
ing. J.W. Bijvank, werkzaam bij het Ministerie van Financiën. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door ing. G.C.J. van Rooijen.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 28 van Pro het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006, bezien in samenhang met artikel 24 van Pro dat besluit is op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen, het Bijdragebesluit 1999 van toepassing. Aangezien het project waarvoor de in geding zijnde declaraties zijn ingediend al loopt vanaf het jaar 1998, dienen eveneens de overgangsbepalingen (paragraaf 10) van het Bijdragebesluit 1999 in de beoordeling te worden betrokken.
2.1.1 Op grond van artikel 22, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999 is dit besluit van overeenkomstige toepassing op opsporingen en ruimingen waarvoor aan de gemeente een bijdrage is toegekend op grond van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1994 en waarvoor de bijdrage in de door de gemeente gemaakte kosten op 1 januari 1999 nog niet definitief is vastgesteld, dan wel nog niet volledig tot uitbetaling is gekomen. Op grond van dit artikellid is voor wat betreft de in geding zijnde declaraties over het budgetjaar 2008 het Bijdragebesluit 1999 van toepassing. Gelet op artikel II van het gewijzigde Bijdragebesluit 1999 (Stb. 2002, 597) blijft op de in geding zijnde declaraties het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 1999, 402) van toepassing, zoals dat luidde vóór 1 januari 2003.
2.1.2 Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999 worden alle beslissingen om al dan niet tot opsporen en ruimen van explosieven over te gaan, genomen door het bestuursorgaan (in dit geval eiser).
Ingevolge het tweede lid van dit artikel beslist het bestuursorgaan over de wijze waarop opsporingswerkzaamheden worden uitgevoerd.
In het derde lid is bepaald dat de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing of ruiming van explosieven, voor rekening zijn van het bestuursorgaan, met dien verstande dat voor een aantal soorten kosten van rijkswege in bepaalde gevallen een bijdrage kan worden toegekend.
In artikel 4 is Pro bepaald dat bij een opsporing de volgende soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking kunnen komen: a. kosten van vooronderzoek; b. kosten van opsporingswerkzaamheden; c. kosten van grondwerkzaamheden; d. kosten van preventieve maatregelen ter voorkoming van schade; e. kosten die gemaakt zijn in verband met het treffen van noodzakelijke spoedvoorzieningen en f. kosten van ruimingswerkzaamheden.
2.2 In artikel 1 van Pro de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: de Beleidsregels 1999) is bepaald dat de Beleidsregels 1999 bij de uitvoering van het Bijdragebesluit 1999 in acht worden genomen.
In artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels 1999 is, voor zover hier van belang, bepaald dat tot kosten van opsporingswerkzaamheden bedoeld in artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999, die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking komen, uitsluitend behoren: (…); d. kosten in verband met afzettingen van het werkterrein; (…); j. kosten van een opruimer explosieven, munitieherkenners, bedrijfsleider, (hoofd)uitvoerder, grondwerkers, en bewakingsmedewerkers voor wat betreft de loonkosten, reisuren, en reiskosten, risicotoeslag en overnachtingskosten; k. de kosten van veiligheidsvoorzieningen zoals containers, Megablocks, beschermende wanden en het gebruik van scherfwerende doeken; (…). Ingevolge het tweede lid komen in afwijking van het eerste lid de kosten die zijn uitgezonderd in artikel 6 niet Pro voor vergoeding in aanmerking.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, betreffen in elk geval kosten die niet vallen onder de in artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999 genoemde kostensoorten(…); d. kosten waarvan mag worden aangenomen dat ze onderdeel uitmaken van het gehanteerde tarief dat door de in artikel 1, onder i, van het Bijdragebesluit 1999 omschreven opsporingsbedrijven in rekening wordt gebracht; e. kosten waarvan mag worden aangenomen dat ze tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren.
Ingevolge het tweede lid worden tot de kosten die over het algemeen deel uitmaken van het door het opsporingsbedrijf gehanteerde tarief gerekend: a. de kosten van werkvoorbereiding; (…).
Ingevolge het derde lid worden tot de kosten die in verband met opsporings- en ruimingswerkzaamheden deel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente onder andere gerekend: (…); d. kosten van projectmanagement en projectbegeleiding; (…); f. kosten in verband met evacuatie van personen en dieren; (…).
2.3 Eiser betoogt in beroep dat de gedeclareerde kosten van een hoofduitvoerder (projectleider) en een CAD-tekenaar ten onrechte zijn afgewezen. Daarnaast kan eiser zich niet verenigen met verweerders opvatting dat gemaakte kosten voor verkeersmaatregelen en verkeersborden onder de normale taakuitoefening van de gemeente vallen. Eiser merkt verder in het algemeen op dat verweerder weinig ruimte voor interpretatie van de Beleidsregels 1999 openlaat, terwijl die ruimte in de praktijk wel benodigd is.
Eiser heeft ter zitting meegedeeld dat hij zich niet langer op het standpunt stelt dat de herberekening van de bijdrage fouten bevat.
Hoofduitvoerder (projectleider)
2.3.1 Eiser voert aan dat de kosten van een hoofduitvoerder (projectleider) van in totaal
€ 80.774,14 zijn gemaakt door de civiele uitvoerder van het project, [opsporingsbedrijf] BV (hierna: het opsporingsbedrijf). Volgens eiser gaat het feitelijk om werkzaamheden van [medewerker opsporingsbedrijf] als ‘hoofduitvoerder’. Dat in de declaraties van het opsporingsbedrijf ‘projectleider’ is vermeld doet daar volgens eiser niet aan af. Het kan daarbij volgens eiser niet om projectmanagement en projectbegeleiding in het kader van de normale taakuitoefening van de gemeente gaan, omdat de gedeclareerde kosten niet door de gemeente, maar door het opsporingsbedrijf zijn gemaakt. Ter zitting heeft eiser meegedeeld dat bij de gemeente A. van de Zedde is belast met het projectleiderschap.
Bij brief van 14 april 2009 heeft eiser aan verweerder desgevraagd een toelichting gegeven van de verrichte werkzaamheden van de ‘hoofduitvoerder’. Bij brief van 15 mei 2009 heeft verweerder, voor zover hier van belang, aan eiser verzocht om de functieomschrijvingen ‘hoofduitvoerder’ en ‘projectleider’ en een verklaring van het opsporingsbedrijf over te leggen waarom een ‘projectleider’ (met een hoger tarief dan ‘hoofduitvoerder’) bij eiser in rekening is gebracht. In reactie op verweerders brief van 15 mei 2009 heeft eiser bij brief van 19 juni 2009 een organogram en de functieomschrijvingen ‘projectleider’ en ‘hoofduitvoerder’ van het opsporingsbedrijf overgelegd, maar niet de verzochte verklaring van het opsporingsbedrijf.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in haar uitspraak van 24 maart 2010 (LJN: BL8705), moet, nu in de Beleidsregels 1999 of het Bijdragebesluit 1999 het begrip ‘(hoofd)uitvoerder’ als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder j, niet nader is omschreven, aansluiting worden gezocht bij het algemeen gangbare taalgebruik en moet onder dit begrip worden verstaan: ‘iemand die een plan uitvoert, dan wel iemand die in dienst van een aannemer de leiding heeft bij een bouwwerk’.
De rechtbank stelt vast dat de overgelegde functieomschrijving van ‘hoofduitvoerder’ meer aansluit bij de gegeven omschrijving van het begrip ‘(hoofd)uitvoerder’ dan de overgelegde functieomschrijving van ‘projectleider’. Uit het overgelegde organogram is af te leiden dat beide functies worden vervuld door [medewerker opsporingsbedrijf], werkzaam bij het opsporingsbedrijf. Verder is uit het organogram af te leiden dat A. van de Zedde, werkzaam bij de gemeente, is belast met het projectmanagement en de projectbegeleiding. Met de overgelegde stukken is echter nog onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de door het opsporingsbedrijf voor een ‘projectleider’ gedeclareerde kosten (uitsluitend) betrekking hebben op kosten van een ‘(hoofd)uitvoerder’ als hiervoor omschreven, met een daarbij behorend tarief. Anders dan eiser meent, kan overigens uit de enkele omstandigheid dat de kosten zijn gemaakt door het opsporingsbedrijf, niet worden afgeleid dat het daarbij niet kan gaan om kosten van projectmanagement en projectbegeleiding in het kader van de normale taakuitoefening van de gemeente, als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels 1999.
Naar het oordeel van de rechtbank kan, gelet op wat hiervoor is overwogen, zonder een genoegzame daartoe strekkende verklaring van het opsporingsbedrijf niet worden aangenomen dat de voor een ‘projectleider’ gedeclareerde werkzaamheden feitelijk de werkzaamheden van een ‘(hoofd)uitvoerder’ betroffen met een daarbij behorend tarief. Een zodanige verklaring is door eiser, ondanks het daartoe strekkende verzoek van verweerder, niet overgelegd. Gelet hierop en op het feit dat de functie ‘projectleider’ niet in artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels 1999 is genoemd, heeft verweerder deze kosten terecht niet voor een bijdrage in aanmerking gebracht.
CAD-tekenaar
2.3.2 Eiser voert aan dat het bij de kosten van een CAD-tekenaar van € 5.395,08 gaat om werkzaamheden die gekoppeld zijn aan het munitie-registratiesysteem ten behoeve van het precies detecteren en in kaart brengen van (de mate van) munitievervuiling. Dit systeem is volgens eiser noodzakelijk voor de opsporingswerkzaamheden van het onderhavige, zeer langlopend project en dient voor een bijdrage in aanmerking te worden gebracht.
Naar het oordeel van de rechtbank valt het in kaart brengen van de ontwikkelingen in het gebied (voortgang opsporing en ruiming) niet onder de voor vergoeding in aanmerking komende kosten. De betreffende kosten en de functie van CAD-tekenaar zijn niet vermeld in artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels 1999. Gelet hierop heeft verweerder deze kosten terecht niet voor een bijdrage in aanmerking gebracht. Dat deze kosten in het verleden wel zijn vergoed, maakt dat niet anders. Dat de betreffende kosten volgens eiser noodzakelijk zijn voor de opsporingswerkzaamheden van het project en dat de Beoordelingsrichtlijn Opsporen Conventionele Explosieven vastlegging van de opsporingswerkzaamheden op kaarten ook voorschrijft, leidt niet tot een ander oordeel. Immers, niet alle gemaakte kosten, maar slechts de kosten genoemd in het Bijdragebesluit 1999 in samenhang met de Beleidsregels 1999 komen voor een bijdrage in aanmerking.
Verkeersmaatregelen en verkeersborden
2.3.3 Eiser voert aan dat de verkeersmaatregelen en verkeersborden noodzakelijke veiligheidsmaatregelen binnen het opsporingsgebied betreffen. Volgens eiser is gekozen voor de goedkoopste oplossing in de vorm van tijdelijke afzettingen. Volgens eiser zijn deze kosten aan te merken als kosten van veiligheidsvoorzieningen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder k, van de Beleidsregels 1999.
De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat de onderhavige verkeersmaatregelen en verkeersborden niet direct bijdragen aan verkleining van het potentiële (schade)gebied en daarmee niet zijn aan te merken als veiligheidsvoorzieningen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder k, van de Beleidsregels 1999.
Ter zitting spitste het geschil zich nader toe op de vraag of de desbetreffende kosten aan te merken zijn als kosten in verband met afzettingen van het werkterrein als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder d, van de Beleidsregels 1999. Een werkterrein wordt normaal gesproken afgezet met hekken. De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat de verkeermaatregelen en verkeersborden bedoeld waren als afzetting van het werkterrein. Met de plaatsing is immers hetzelfde bereikt als met een afzetting door middel van hekken, namelijk het (personen)verkeer uit de buurt van het werkterrein houden. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat eiser juist uit oogpunt van kostenbesparing heeft gekozen om het werkterrein met verkeersmaatregelen en verkeersborden af te zetten.
Verweerder kan niet worden gevolgd in zijn stelling dat de kosten van de onderhavige verkeersmaatregelen en verkeersborden in de gegeven omstandigheden zijn aan te merken als kosten in verband met evacuatie van personen en dieren of anderszins in het kader van de normale taakuitoefening van de gemeente, als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels 1999.
Gelet op het vorenstaande kan de weigering om voor deze kosten een bijdrage te verstrekken niet in stand blijven. De gestelde omvang van deze kosten, te weten een bedrag van € 5.428,64, is overigens door verweerder niet betwist.
Toepassing Beleidsregels 1999
2.3.4 De rechtbank heeft in wat eiser heeft aangevoerd, geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat verweerder, behoudens wat hiervoor onder 2.3.3. is overwogen, een te beperkende uitleg aan de Beleidsregels 1999 heeft gegeven.
2.4 Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover dit betreft de weigering om een bijdrage te verstrekken voor verkeersmaatregelen en verkeersborden. De rechtbank ziet, ondanks het door verweerder daartegen ter zitting gemaakte bezwaar, geen belemmeringen om met het oog op finale geschilbeslechting zelf in de zaak te voorzien als hierna aangegeven.
2.5 Niet gebleken is dat eiser proceskosten heeft gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
2.6 Ter voorlichting van partijen wordt nog het volgende opgemerkt. In rechtsoverwegingen 2.3.1. en 2.3.2. zijn beroepsgronden van eiser uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Eiser heeft hier dus ongelijk gekregen. Als hij wil voorkomen dat de uitspraak op deze punten komt vast te staan, moet hij tegen deze rechtsoverwegingen hoger beroep instellen.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dit betreft de weigering om een bijdrage te verstrekken voor de kosten van verkeersmaatregelen en verkeersborden;
- herroept het primaire besluit, voor zover dit betreft de weigering om een bijdrage te verstrekken voor de kosten van verkeersmaatregelen en verkeersborden en bepaalt dat eiser ter zake van die kosten in aanmerking wordt gebracht voor een aanvullende bijdrage van in totaal € 5.428,64;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 297,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. J. Robbe, leden. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 8 september 2010.