Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: 13/4005
uitspraak van 1 mei 2014 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[Naam eiser] en [Naam eiser2] , beiden te [Plaats] , eisers
(gemachtigde: mr. P.H.G.C. Gremmen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[Naam vergunninghouder], te [Plaats] .
[Naam vergunninghouder], te [Plaats] .
Procesverloop
Per formulier gedateerd 17 december 2012 (hierna: aanvraag) heeft [Naam vergunninghouder] (hierna: [Naam vergunninghouder] ) aan verweerder gevraagd om verlening van een omgevingsvergunning voor de inpandige verbouwing van een gebouw.
Bij besluit van 1 februari 2013 (hierna: primair besluit) heeft verweerder de door [Naam vergunninghouder] gevraagde omgevingsvergunning verleend.
Op 1 maart 2013 hebben eisers bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
Bij besluit van 29 mei 2013 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de aanvraag buiten behandeling gelaten.
Op 10 juli 2013 hebben eisers beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 20 maart 2014.
Eisers en hun gemachtigde waren daarbij aanwezig.
Verweerder liet zich vertegenwoordigen door mr. S.A.L. van der Sleen.
Ook [Naam vergunninghouder] voerde het woord. Hij werd vergezeld door [naam aanwezige] .
Overwegingen.
1.1. Bij besluit van 9 november 1995 heeft verweerder aan [Naam persoon] een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een berging annex hobbyruimte (hierna: gebouw) op een stuk grond dat toen nog een onderdeel van het perceel [Adres] te [Plaats] was. In de eerste helft van 2005 is het gebouw inpandig verbouwd, met het oog op permanente bewoning ervan.
Sinds 20 juni 2005 staat het zojuist bedoelde stuk grond (hierna: terrein) plaatselijk bekend als [Adres2] te [Plaats] . Het terrein heeft ook een eigen kadastraal nummer (gemeente Breda, [Nummer kadaster] ) gekregen.
In mei 2008 heeft [Naam vergunninghouder] het terrein gekocht, teneinde het gebouw als woning te kunnen verhuren. Sinds augustus 2008 wordt het gebouw daadwerkelijk bewoond. Voor de inpandige verbouwing van het gebouw noch het gebruik van het gebouw als woning is toestemming van verweerder gevraagd.
1.2. Eisers wonen in het pand [Adres3] te [Plaats] . De achtertuin van die woning grenst aan het terrein. Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting hebben eisers een conflict met de bewoner van het gebouw over de wijze waarop laatstgenoemde het gebouw en de directe omgeving ervan gebruikt. Dit conflict is uitgemond in een geschil met verweerder over het gebruik van het gebouw en de ten behoeve daarvan gerealiseerde inpandige verbouwing (hierna: verbouwing).
Na een aan verweerder gericht verzoek om handhavend optreden heeft [Naam vergunninghouder] de aanvraag gedaan. Aanvankelijk meende verweerder dat voor de inpandige verbouwing een omgevingsvergunning is vereist, en dat die verbouwing niet in strijd komt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Breda-Zuid”, zoals gewijzigd bij het bestemmingsplan “Breda-Zuid, partiële herziening 2005” (hierna gezamenlijk: bestemmingsplan). Die mening heeft geleid tot het primaire besluit.
Inmiddels huldigt verweerder de opvatting dat het gebruik van het gebouw niet in strijd met het bestemmingsplan komt, en dat voor de inpandige verbouwing van het gebouw geen omgevingsvergunning is vereist. Die opvatting heeft geleid tot het bestreden besluit.
2.
Eisers willen dat het gebruik van het gebouw als woning wordt beëindigd. Met
het oog hierop streven zij naar vernietiging van het bestreden besluit, de herroeping van
het primaire besluit en de vervanging daarvan door de definitieve weigering van een omgevingsvergunning voor de verbouwing.
In dit kader betogen eisers in hoofdzaak dat het gebruik van het gebouw als woning in
strijd komt met het bestemmingsplan. Daartoe voeren zij aan dat door de verbouwing het aantal woningen in het plangebied toeneemt en dat dit wordt verboden door de tot het bestemmingsplan behorende regels (hierna: planregels).
3.
De rechtbank stelt voorop dat een aanvraag slechts buiten behandeling mag worden gelaten indien wordt voldaan aan de voorwaarden die artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) noemt. Ter zitting is gebleken dat in dit geval niet aan die voorwaarden wordt voldaan. Daarom heeft verweerder de aanvraag van 17 december 2012 ten onrechte buiten behandeling gelaten.
Gezien het vorenstaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Hierna onderzoekt zij of het geschil definitief kan worden beslecht.
4.1.
Partijen worden verdeeld gehouden door het antwoord op de vraag of het gebruik van het gebouw in strijd komt met het bestemmingsplan. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende.
Wettelijk kader
4.2
Het bestemmingsplan heeft aan het terrein de bestemming “Woongebied (W)” gegeven. Nadere voorschriften voor de bebouwing en het gebruik van gronden met deze bestemming zijn neergelegd in artikel 6 van Pro de planregels.
Artikel 6 van Pro de planregels bepaalt in de aanhef onder meer dat de als “Woongebied (W)” aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen.
Artikel 6, lid I, aanhef en onder 1b, van de planregels – een onderdeel van de zogeheten “Beschrijving in hoofdlijnen” – bepaalt dat het aantal woningen niet mag worden vermeerderd.
Ingevolge artikel 21 van Pro de planregels – voor zover hier relevant – is het verboden de in het bestemmingsplan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met het in dit plan bepaalde
Overwegingen
4.3.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) kan een in een beschrijving in hoofdlijnen opgenomen planregel onder omstandigheden fungeren als toetsingskader voor de beslissing op aanvragen om verlening van een omgevingsvergunning.
Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 6, lid I, onder 1b, van de planregels voldoende concreet om te fungeren als norm waaraan aanvragen om verlening van een omgevingsvergunning moeten worden getoetst. Die bepaling is immers dwingend geformuleerd en bevat geen vage begrippen.
4.4.
Volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS komt in beginsel doorslaggevende betekenis toe aan de letterlijke tekst van een planregel.
De rechtbank ziet in dit geval geen reden voor afwijking van dit uitgangspunt. Hierbij neemt zij allereerst in aanmerking dat artikel 6, lid I, onder 1b, van de planregels zonder toelichting goed kan worden begrepen. Verder acht de rechtbank relevant dat de gemeenteraad van Breda (hierna: gemeenteraad) tot nu toe – ondanks de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda (hierna: voorzieningenrechter) van 8 september 2011 met zaaknummer 11/4257 – geen reden heeft gezien om de redactie van artikel 6, lid I, onder 1b, van de planregels aan te passen. Gelet op een en ander hecht de rechtbank aan de (mogelijke) bedoeling van de gemeenteraad niet de betekenis die er indertijd door de voorzieningenrechter aan is toegekend. In dit kader overweegt de rechtbank dat zij niet is gebonden aan de uitleg die de voorzieningenrechter eertijds aan artikel 6, lid I, onder 1b, van de planregels heeft gegeven.
4.5.
De rechtbank constateert dat de verbouwing – ten behoeve waarvan de aanvraag is gedaan – leidt tot vermeerdering van het aantal woningen in het plangebied. Op basis daarvan oordeelt de rechtbank dat de aanvraag in strijd met het bestemmingsplan komt.
5.1.
De rechtbank ziet geen ruimte om het geschil over de aanvaardbaarheid van de gewraakte verbouwing definitief te beslechten. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Wettelijk kader
5.2.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo – voor zover hier relevant – is het verboden zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan te gebruiken.
Ingevolge artikel 2.1, derde lid, van de Wabo kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo – bezien in samenhang met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c – wordt een aanvraag voor het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a) tevens aangemerkt als een aanvraag voor afwijking van een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c), indien het bouwen in strijd met een bestemmingsplan komt.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo – voor zover hier relevant – kan een vergunning voor afwijking van een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c) slechts worden verleend (1) met toepassing van de in het bestemmings-plan opgenomen regels inzake afwijking, (2) in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of (3) indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
5.3.
De algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2.1, derde lid, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a2, van de Wabo is het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Uit bijlage II bij het Bor (hierna: Bijlage) blijkt in welke gevallen voor het bouwen van een bouwwerk geen omgevingsvergunning is vereist, en in welke gevallen een vergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan na het volgen van de zogeheten “reguliere voorbereidingsprocedure” (als bedoeld in afdeling 3.2 van de Wabo) kan worden verleend.
Krachtens artikel 3, achtste lid, van de Bijlage is voor de verandering van een bouwwerk geen omgevingsvergunning vereist – indien (a) de draagconstructie niet verandert, (b) geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering optreedt, (c) de bebouwde oppervlakte niet wordt uitgebreid en (d) het bouwvolume niet wordt uitgebreid – tenzij de verandering in strijd met een bestemmingsplan komt.
Krachtens artikel 4, negende lid, van de Bijlage kan een vergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan na het volgen van de reguliere procedure worden verleend, indien de activiteit ziet op het gebruiken – al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten – van een bouwwerk van maximaal 1500 m² binnen de bebouwde kom.
Artikel 5, eerste lid, van de Bijlage verbindt aan de toepassing van artikel 4, negende lid, de voorwaarde dat het aantal woningen gelijk blijft.
Overwegingen
5.4.
De rechtbank concludeert allereerst – onder verwijzing naar artikel 3, achtste lid, van de Bijlage – dat voor de gewraakte verbouwing een omgevingsvergunning is vereist, aangezien de in geding zijnde activiteit in strijd met het bestemmingsplan komt.
Verder concludeert de rechtbank dat de beslissing op de aanvraag niet met behulp van de reguliere procedure mag worden voorbereid. Hierbij neemt zij in aanmerking dat het bestemmingsplan vermeerdering van het aantal woningen in het plangebied niet toelaat. Om die reden voldoet de aanvraag niet aan de in artikel 5, eerste lid, van de Bijlage gestelde voorwaarde zoals die door de ABRvS wordt uitgelegd. Daarom is verweerder niet bevoegd om artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a2, van de Wabo te hanteren als grondslag voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo.
Een en ander leidt de rechtbank tot de conclusie een omgevingsvergunning voor de gewraakte inpandige verbouwing slechts kan worden verleend met behulp van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a3, van de Wabo, en dus slechts na het volgen van de zogeheten “uitgebreide voorbereidingsprocedure” (als bedoeld in afdeling 3.3 van de Wabo). Dit noodzaakt tot het (laten) opstellen van een ruimtelijke onderbouwing en een uniforme openbare voorbereidingsprocedure (als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb).
5.5.
Verweerder beschikt niet over een ruimtelijke onderbouwing. Hij heeft evenmin onderzoek verricht naar de feiten en omstandigheden die relevant zijn voor de beant-woording van de vraag of het gebruik van het gebouw als zelfstandige woning vanuit planologisch en stedenbouwkundig opzicht verantwoord is. Momenteel valt dan ook niet te voorspellen of verweerder bereid is om ten behoeve van dat gebruik van het bestemmings-plan af te wijken.
Blijkens artikel 3:11, eerste lid, van de Awb behoort de uitgebreide openbare voor-bereidingsprocedure te beginnen met de terinzagelegging van een ontwerp-beslissing op de aanvraag – en de daarop betrekking hebbende stukken (zoals een ruimtelijke onderbouwing) – overeenkomstig het bepaalde in artikel 3:12, eerste lid. Daarom kan het primaire besluit niet in stand blijven.
Gezien het vorenstaande ziet de rechtbank geen ruimte om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, en evenmin om toepassing aan de zogeheten “bestuurlijke lus” (als bedoeld in afdeling 8.2.2A van de Awb) te geven. Daarom zal de rechtbank verweerder opdragen om wederom een besluit op de aanvraag te nemen, met inachtneming van deze uitspraak en de argumenten van eisers inzake aantasting van hun woongenot.
6.
Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
De rechtbank ziet geen grond om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eisers wegens de door mr. Gremmen verleende rechtsbijstand hebben gemaakt. Ter zitting is namelijk gebleken dat mr. Gremmen aan eisers geen kosten in rekening heeft gebracht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond;
- herroept het primaire besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op de aanvraag van 17 december 2012 te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160 aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Th. Peters, rechter, in aanwezigheid van
mr. L.M. Koenraad, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 mei 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.