Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/1209 WABOA
uitspraak van 16 oktober 2015 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, verweerder.
Als derde partij hebben aan het geding deelgenomen:
[naam persoon1] en [naam persoon2], te [woonplaats],
gemachtigde: mr. G. Verweij.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 13 januari 2015 (bestreden besluit I) van het college inzake het verlenen van een omgevingsvergunning aan [naam persoon1].
Bij besluit van 18 augustus 2015 heeft het college de verleende omgevingsvergunning ingetrokken.
Bij besluit van eveneens 18 augustus 2015 heeft het college aan [naam persoon1] een gewijzigde omgevingsvergunning verleend (bestreden besluit II).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 8 september 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn echtgenote [naam persoon3]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger1]. [naam persoon1] en zijn echtgenote zijn eveneens verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
[naam persoon1] is eigenaar van het pand gelegen aan de [adres1]. Op de bovenverdieping van het pand is een woning aanwezig.
Op 30 juli 2014 heeft [naam persoon1] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het geschikt maken van de bovenwoning voor kamerverhuur met vier kamers. Bij besluit van 26 augustus 2014 (primair besluit) heeft het college aan [naam persoon1] de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en planologisch strijdig gebruik.
Eiser, eigenaar van en woonachtig op het naastgelegen perceel aan de [adres2], heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Bij bestreden besluit I heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Op 10 juli 2015 heeft [naam persoon1] opnieuw een omgevingsvergunning aangevraagd. Deze aanvraag heeft betrekking op een gewijzigde indeling van de bovenverdieping ten behoeve van kamerverhuur met 3 niet-zelfstandige studio’s.
Bij besluit van 18 augustus 2015 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en planologisch strijdig gebruik (bestreden besluit II). Aan deze omgevingsvergunning is onder meer het voorschrift verbonden dat de keuken gemeenschappelijk dient te worden gebruikt door de gebruikers van de drie kamers. Daartoe mag de deur van de (gemeenschappelijke) verkeersruimte naar de keuken niet afsluitbaar zijn. Daarnaast mag op de afzonderlijke kamers (verblijfsruimten) niet worden gekookt en geen kooktoestel aanwezig zijn om maaltijden te bereiden.
Bij afzonderlijk besluit van 18 augustus 2015 heeft het college de bij het primaire besluit verleende omgevingsvergunning ingetrokken.
2. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het beroep van eiser van rechtswege mede betrekking heeft op bestreden besluit II, als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Bij de beantwoording van deze vraag is van belang dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS, zie onder meer de uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2214) indien hangende een beroepsprocedure over een omgevingsvergunning desgevraagd omgevingsvergunning wordt verleend voor een wijziging van het betrokken bouwplan, op dat wijzigingsbesluit artikel 6:19 van Pro de Awb van toepassing is, mits de betreffende wijziging van ondergeschikte aard is.
Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de wijzigingen van het bouwplan als wijzigingen van ondergeschikte aard worden aangemerkt. De wijzigingen hebben uitsluitend betrekking op de inpandige situatie, te weten een gewijzigde indeling van de bovenverdieping en een vermindering van het aantal kamers van 4 naar 3. De uiterlijke verschijningsvorm van het pand, en daarmee de ruimtelijke uitstraling, is vrijwel ongewijzigd gebleven ten opzichte van de eerder verleende omgevingsvergunning. Voorts is niet gebleken dat derden door deze wijzigingen in hun belangen zijn geschaad.
Dit betekent dat deze beroepsprocedure ook ziet op het bestreden besluit II en de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van dit besluit.
3. Verder stelt de rechtbank vast dat de eerder bij het primaire besluit verleende omgevingsvergunning is ingetrokken en eiser daarom geen belang meer heeft bij een beoordeling van bestreden besluit I. Het beroep tegen bestreden besluit I zal dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard.
4. Eiser stelt allereerst dat de aanvraag verschillende feitelijke onjuistheden bevat en niet voldoet aan de indieningsvereisten, zoals opgenomen in het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de ministeriële Regeling omgevingsrecht (Mor). Eiser stelt eveneens dat het college ten onrechte de artikelen 4.7 en 4.8 van de Awb niet heeft toegepast. Verder is niet duidelijk of de te realiseren kamers als zelfstandig of als onzelfstandig moeten worden aangemerkt. Volgens eiser heeft het college zich eerder op het standpunt gesteld dat sprake moet zijn van onzelfstandige wooneenheden met een gemeenschappelijke keuken, badkamer en toilet en heeft het college bij besluit van 10 juni 2014 een vergelijkbare aanvraag afgewezen. Dat het college nu een ander standpunt inneemt is in strijd met het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel. Ook is in de omgevingsvergunning ten onrechte niet vastgelegd het maximum aantal personen dat op de bovenverdieping mag verblijven. Daarnaast stelt eiser dat afwijking van de beheersverordening niet is toegestaan, nu het gaat om een ruimtelijke ontwikkeling en niet wordt voldaan aan de in artikel 23.2 van de regels van de beheersverordening opgenomen voorwaarden. Verder is eiser van mening dat bestreden besluit II niet deugdelijk is gemotiveerd en het college geen belangenafweging heeft gemaakt. Kamerbewoning moet worden gezien als een woonfunctie die extra overlast met zich meebrengt en het gebruik voor kamerbewoning is wel degelijk intensiever dan het gebruik voor bewoning door één huishouden. Eiser vreest voor een verdere aantasting van zijn woon- en leefomgeving en een waardevermindering van zijn woning. Wat betreft parkeren stelt eiser dat van een reële parkeernorm moet worden uitgegaan, te weten één parkeerplaats per kamerbewoner. Verder voldoet het bouwplan niet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012. Voorts is eiser van mening dat sprake is van willekeur en vooringenomenheid, een gebrek aan openheid en strijd met het fair play-beginsel. Tot slot verzoekt hij om een proceskostenvergoeding.
5. Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Naar het oordeel van de rechtbank strekken de door eiser aangehaalde voorschriften van het Bouwbesluit 2012 niet tot bescherming van zijn belangen als bewoner van de naastgelegen woning. Gelet hierop dient deze beroepsgrond buiten beschouwing te worden gelaten.
6. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) – voor zover hier van belang – is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk en (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheersverordening.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. De in dit artikellid bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Bor.
Artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor bepaalt – voor zover hier van belang – dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo van de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking komt het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein.
7. Op grond van de geldende beheersverordening “Woongebieden [woonplaats]” rust op het perceel de bestemming “Horeca”.
Op grond van artikel 12.1, onder f, van de regels zijn de voor “Horeca” aangewezen gronden bestemd voor wonen, uitsluitend op de verdieping.
Op grond van artikel 1.57 van de regels van de beheersverordening wordt onder woning verstaan: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de zelfstandige huisvesting van één huishouden.
8. In hetgeen eiser over de vermeende onjuiste en onvolledige aanvraag naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan de in het Bor en de Mor gestelde indieningsvereisten.
Evenmin ziet de rechtbank aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat en voldoende duidelijk is om een goede beoordeling mogelijk te maken, mede gelet op de eerder door [naam persoon1] ingediende aanvragen. Voorts is het een discretionaire bevoegdheid van het college om een onvolledige aanvraag buiten behandeling te stellen.
9. Het betoog van eiser dat het bestreden besluit II had moeten worden voorbereid met de artikelen 4.7 en 4.8 van de Awb volgt de rechtbank niet.
Op grond van artikel 3.7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo diende de aanvraag te worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure, als bedoeld in artikel 3.9 van de Wabo. Deze specifiek voorgeschreven voorbereidingsprocedure zet de algemene procedurevoorschriften van de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb opzij. Tot de reguliere voorbereidingsprocedure behoort niet het eiser voorafgaand aan het besluit in de gelegenheid stellen om zijn zienswijze naar voren te brengen en hem horen.
10. De aanvraag ziet op het gebruiken van de bovenverdieping van het pand voor kamerverhuur met drie kamers. Niet in geschil is dat dit gebruik in strijd is met de ter plaatse geldende beheersverordening, nu geen sprake is van de zelfstandige huisvesting van één huishouden als bedoeld in artikel 1.57 van de regels van de beheersverordening.
De rechtbank stelt vast dat de aanvraag ziet op het gebruiken van een bouwwerk in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume niet vergroten, als bedoeld in artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor.
In tegenstelling tot eiser is de rechtbank van oordeel dat het college bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor in afwijking van de beheersverordening een omgevingsvergunning te verlenen. Deze artikelen bieden immers expliciet de mogelijkheid om van een beheersverordening af te wijken. Aan een toetsing van artikel 23 van Pro de beheersverordening wordt dan ook niet toegekomen.
11. Bij de inhoudelijke beoordeling van bestreden besluit II moet voorop worden gesteld dat de bevoegdheid van het college om een omgevingsvergunning voor het afwijken van de beheersverordening te verlenen een discretionaire bevoegdheid betreft. Gelet hierop heeft het college bij toepassing van deze bevoegdheid een ruime mate van beoordelingsvrijheid en moet het gebruik van een dergelijke bevoegdheid door de rechtbank terughoudend worden getoetst.
Ook is de rechtbank niet van willekeur, vooringenomenheid of een gebrek aan openheid gebleken.
12. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het college geen beleid heeft vastgesteld met betrekking van het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van de beheersverordening. Dit betekent dat het college een individuele belangenafweging moet maken tussen de belangen van eiser en de belangen van [naam persoon1].
13. Het college heeft aan de gemaakte belangenafweging ten grondslag gelegd dat sprake is van kamerverhuur met 3 onzelfstandige wooneenheden. Eiser betwist dat het gaat om onzelfstandige wooneenheden.
De rechtbank is met het college van oordeel dat de kamers kunnen worden aangemerkt als onzelfstandige wooneenheden, nu sprake is van één gemeenschappelijke keuken en in de voorschriften van de omgevingsvergunning expliciet is vastgesteld dat op de afzonderlijke kamers (verblijfsruimten) niet mag worden gekookt en geen kooktoestel aanwezig mag zijn.
Dat het college zich eerder op het standpunt stelde dat bij onzelfstandige wooneenheden eveneens de badkamer en het toilet gemeenschappelijk moeten worden gebruikt leidt niet tot een ander oordeel en levert evenmin strijd op het met vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel.
14. Wat betreft het onderdeel parkeren is de rechtbank van oordeel dat het college dit in bestreden besluit II voldoende heeft onderbouwd. Op grond van de parkeerkencijfers en uitgaande van een parkeernorm van 0,6 per kamer is berekend dat in de nieuwe situatie geen extra parkeerplaatsen benodigd zijn. Deze door het college gegeven uitleg wordt door de rechtbank niet onjuist geacht.
15. Het college heeft verder aan de gemaakte belangenafweging ten grondslag gelegd dat het gebruik voor kamerverhuur niet wezenlijk intensiever is dan het toegestane gebruik. Hierbij heeft het college van belang geacht dat, gelet op de afmetingen en de onzelfstandigheid van de drie kamers het aannemelijk is dat in totaal niet meer dan 6 personen op de bovenverdieping gaan wonen. Dit is volgens het college vergelijkbaar met de vestiging van één huishouden, nu een gezin met kinderen ook uit 4 of 5 personen kan bestaan.
De rechtbank is van oordeel dat de stelling van het college dat het gebruik voor kamerverhuur niet wezenlijk intensiever is dan het gebruik voor één huishouden niet houdbaar is, mede in het licht van de vaste rechtspraak van de AbRS op dit gebied. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraken van 3 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:175) en 23 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1669). In deze uitspraken is overwogen dat het aantal bewoners van een pand dat voor kamerverhuur is bestemd ruimtelijk relevant kan worden geacht voor en van invloed zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Daarnaast kan uit deze uitspraken worden afgeleid dat een ruimtelijk relevant verschil bestaat tussen de bewoning van een woning door een huishouden en door een niet-huishouden.
In bestreden besluit II is hieraan onvoldoende aandacht besteed. Gelet hierop berust dit besluit niet op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van Pro de Awb. De rechtbank zal het beroep dan ook gegrond verklaren en bestreden besluit II vernietigen.
16. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit II in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan het college is om te bezien wat de gevolgen zijn van het geconstateerde motiveringsgebrek. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen op de aanvraag van [naam persoon1] van 10 juli 2015.
17. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt bestreden besluit II;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van [naam persoon1] van 10 juli 2015;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Breeman, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 oktober 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.