Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/4630 WET
uitspraak van 4 december 2015 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres,
en
gedeputeerde staten van de provincie Zeeland (GS), verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde partij], te [vestigingsplaats2].
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 16 juni 2015 (bestreden besluit) van GS inzake het verlenen van een ontheffing voor het reguleren van de populatieomvang van damherten.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 23 oktober 2015. Het beroep is gelijktijdig behandeld met het beroep met zaaknummer BRE 15/4557 WET. Namens eiseres zijn verschenen [naam voorzitter] (voorzitter) en [naam secretaris] (secretaris). GS hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. J.J. Versteeg en [naam vertegenwoordiger]. De Faunabeheereenheid heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger2] en [naam vertegenwoordiger3].
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 16 december 2014 hebben GS het “Faunabeheerplan Zeeland 2015 t/m 2019: zoogdieren en overige vogelsoorten” (Faunabeheerplan) vastgesteld. Dit faunabeheerplan geldt vanaf 1 januari 2015 tot en met 31 december 2019 en dient ter vervanging van het daarvoor geldende Faunabeheerplan Zeeland 2010 t/m 2014.
Bij besluit van 16 december 2014 (primair besluit) hebben GS de door de Faunabeheereenheid aangevraagde ontheffing verleend voor het opzettelijk verontrusten en doden van damherten op de gronden gelegen in en in de directe omgeving van de Manteling van Walcheren en de Kop van Schouwen. De ontheffing is verleend voor de periode 1 januari 2015 tot en met 31 december 2019 in het belang van het reguleren van de populatieomvang.
Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2. Eiseres voert, samengevat, aan dat GS ten onrechte de ontheffing hebben verleend, nu niet wordt voldaan aan de voorwaarden als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder e, van de Flora- en faunawet (Ffw). Volgens eiseres is niet aangetoond dat daadwerkelijk sprake is van problemen met het welzijn van de populaties damherten en dat de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van de gebieden wordt overschreden. Dit blijkt in ieder geval niet uit het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde Faunabeheerplan en de Alterra-rapporten. In de Alterra-rapporten zijn enkel minimale aantallen opgenomen waarbij geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de damherten. Deze getallen zeggen volgens eiseres niets over de draagkracht van beide gebieden, laat staan over het welzijn van de dieren. Eiseres verwijst in dit kader naar de uitspraken van de rechtbank Middelburg van 26 januari 2012 (zaaknummer: AWB 11/288) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 19 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA3621). Daarnaast stelt eiseres dat het verlenen van een ontheffing ter preventie van mogelijke welzijnsproblemen niet is toegestaan. Verder wijst eiseres op de omstandigheid dat het niet mogelijk is om het aantal in de gebieden aanwezige damherten daadwerkelijk te tellen.
3. Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw – voor zover hier van belang – worden als beschermde inheemse diersoort aangemerkt alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren.
Op grond van artikel 9 van Pro de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Op grond van artikel 10 van Pro de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.
Artikel 68, eerste lid, van de Ffw – voor zover hier van belang – bepaalt dat wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, gedeputeerde staten ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing kunnen verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15:
in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
De in artikel 68, eerste lid, van de Ffw bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Besluit).
Op grond van artikel 4, aanhef en onder e, van het Besluit – voor zover hier van belang – zijn als andere belangen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onderdeel e, van de wet, aangewezen: het reguleren van de populatieomvang van dieren, behorende tot de diersoorten edelhert, ree, damhert of wild zwijn, met dien verstande dat vanwege dit belang slechts ontheffing kan worden verleend indien de aanleiding is gelegen in de schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied of de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden.
4. Vast staat dat GS de ontheffing hebben verleend uitsluitend in het belang van het reguleren van de populatieomvang in relatie tot de draagkracht van de gebieden waarin zich de damherten bevinden, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder e, van het Besluit. GS hebben immers in het bestreden besluit nadrukkelijk overwogen dat het voorkomen van landbouwschade en het belang van de openbare (verkeers)veiligheid niet ten grondslag liggen aan de verleende ontheffing, zo is ter zitting ook bevestigd.
5. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat GS aan de verleende ontheffing ten grondslag hebben gelegd het Faunabeheerplan en de Alterra-rapporten “Hoefdieren in de Manteling van Walcheren” uit 2001 (Alterra-rapport [nummer rapport]), “Damherten op de Kop van Schouwen” uit 2005 (Alterra-rapport [nummer rapport2]) en “Damherten en reeën in het natuurreservaat De Kop van Schouwen” uit 2009 (Alterra-rapport [nummer rapport3]).
Volgens GS volgt uit het Faunabeheerplan en deze Alterra-rapporten dat voor de Kop van Schouwen een gezonde populatie damherten in relatie tot de draagkracht van het gebied bestaat uit 325 damherten en voor de Manteling van Walcheren uit 80 damherten. Voor dit aantal dieren is in de natuurgebieden voldoende voedsel te vinden zonder dat de dieren hoeven uit te wijken naar landbouwgronden.
Verder verwijzen GS ter onderbouwing van de verleende ontheffing en de daarin opgenomen aantallen naar de uitspraken van de rechtbank Middelburg van 28 september 2006 (zaaknummers: Awb 06/536, 06/537 en 06/538) en 2 december 2010 (ECLI:NL:RBMID:2010:BO6033) en de uitspraken van de AbRS van 28 maart 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA1688) en 28 september 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BT2805).
6. De rechtbank constateert dat GS in 2005 en 2009 eveneens een ontheffing hebben verleend voor het reguleren van de populatieomvang van damherten.
Bij de in 2009 verleende ontheffing zijn GS, net zoals bij de nu in geding zijnde ontheffing, uitgegaan van een streefstand van 325 damherten voor de Kop van Schouwen en 80 damherten voor de Manteling van Walcheren. Het voorheen geldende Faunabeheerplan en de Alterra-rapporten [nummers rapporten] lagen aan deze ontheffing ten grondslag.
De in 2009 verleende ontheffing is, met voornoemde uitspraak van de AbRS van 28 september 2011, in rechte vast komen te staan. Uit deze uitspraak volgt dat GS onder verwijzing naar het Faunabeheerplan 2010 t/m 2014 en de Alterra-rapporten de streefstanden van 325 damherten voor de Kop van Schouwen en 80 damherten voor de Manteling van Walcheren in de ontheffing mochten opnemen. Volgens de AbRS mochten GS onder verwijzing naar de Alterra-rapporten als uitgangspunt hanteren dat voor de in de ontheffing opgenomen aantallen damherten in de natuurgebieden voldoende voedsel is te vinden zonder dat de dieren hoeven uit te wijken naar landbouwgronden.
7. Uitgaande van deze uitspraak van de AbRS inzake de in 2009 verleende ontheffing, die vergelijkbaar is met de nu in geding zijnde ontheffing, zou tot de conclusie kunnen worden gekomen dat GS met verwijzing naar het Faunabeheerplan en de Alterra-rapporten voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat regulering van de populatieomvang van damherten noodzakelijk is in relatie tot de draagkracht van de gebieden.
Eiseres heeft echter verwezen naar de latere uitspraken van de rechtbank Middelburg van 26 januari 2011 en de AbRS van 19 juni 2013. In deze uitspraken stond het verlenen van een ontheffing voor het doden en opzettelijk verontrusten van reeën centraal. De grondslag van deze ontheffing was eveneens gelegen in het belang van het reguleren van de populatieomvang van dieren, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder e, van het Besluit.
De AbRS heeft in deze uitspraak overwogen dat uit artikel 4 van Pro het Besluit volgt dat een ontheffing als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder e, van de Ffw slechts mag worden verleend ter regulering van de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden. In de toelichting bij het besluit van 16 januari 2004 houdende wijzigingen van het Besluit (Stb. 2004, 29) is vermeld dat het van belang is de omvang van de populatie reeën te beheren vanuit het oogpunt van dierenwelzijn. De AbRS komt tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat een ontheffing voor het doden van reeën slechts mag worden verleend als aannemelijk is dat er daadwerkelijk problemen zijn met het welzijn van de populaties reeën.
Deze overweging heeft de AbRS recentelijk herhaald in haar uitspraak van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1717.
8. In tegenstelling tot GS is de rechtbank van oordeel dat de overwegingen uit deze latere uitspraken van de AbRS niet alleen van toepassing zijn op het verlenen van ontheffingen voor reeën, maar op alle in artikel 4, aanhef en onder e, van het Besluit genoemde diersoorten.
Dit betekent dat een ontheffing in het belang van het reguleren van de populatieomvang pas mag worden verleend als aannemelijk is dat er daadwerkelijk problemen zijn met het welzijn van de populaties van damherten. Dit sluit ook aan met het uitgangspunt van de Ffw dat het damhert een beschermde diersoort is en slechts bij uitzondering, indien de noodzaak daartoe is aangetoond, ruimte is om daarvan af te wijken.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende Faunabeheerplan en de Alterra-rapporten onvoldoende dat er in de Kop van Schouwen en de Manteling van Walcheren daadwerkelijk problemen zijn met het welzijn van de populaties van damherten. Uit het Faunabeheerplan en de Alterra-rapporten volgt weliswaar dat ter voorkoming van schade aan landbouwgronden en natuurwaarden en in het kader van verkeersveiligheid het reguleren van de populaties damherten noodzakelijk is, maar niet uit het oogpunt van problemen met het welzijn van damherten. Volgens GS heeft het welzijn van de damherten gediend als uitgangspunt bij het opstellen van de Alterra-rapporten en is voor de in de ontheffing genoemde aantallen in de natuurgebieden voldoende ruimte en voedsel te vinden, waarmee een gezonde populatie en dus het welzijn van dieren is gegarandeerd. Hieruit blijkt echter evenmin dat er op dit moment daadwerkelijk problemen zijn met het welzijn van de populaties damherten.
Nu GS niet aannemelijk hebben gemaakt dat er in de Kop van Schouwen en de Manteling van Walcheren daadwerkelijk problemen zijn met het welzijn van de populaties damherten als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder e, van het Besluit, berust de ten behoeve van populatiebeheer verleende ontheffing op een onvoldoende feitelijke grondslag.
9. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank zal daarom het beroep van eiseres gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht.
De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Evenmin is er een mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. GS zullen daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
10. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
11. Eiseres heeft verzocht om vergoeding van de door haar vertegenwoordigers gemaakte reiskosten. Nu GS in het beroep van eiseres met zaaknummer BRE 15/4557 WET reeds tot vergoeding van deze kosten zijn veroordeeld, komen deze kosten in deze procedure niet meer voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt GS op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt GS op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F.I. Sinack, voorzitter, en mr. C.A.F. van Ginneken en mr. M. Breeman, leden, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 december 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.