Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/5516
uitspraak van 21 december 2015 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats eiser] , eiser (gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder.
Procesverloop
Per brief van 8 oktober 2014 (hierna: aanvraag) heeft eiser aan de staatssecretaris gevraagd om verlening van een verlof tot het voorhanden hebben van vuurwapens (hierna: verlof).
Bij besluit van 2 december 2014 (hierna: primair besluit) heeft de korpschef van de Nationale Politie de aanvraag afgewezen.
Op 8 januari 2015 heeft eiser administratief beroep tegen het primaire besluit ingesteld.
Bij besluit van 10 juli 2015 (hierna: bestreden besluit) heeft de staatssecretaris – na de vernietiging van het primaire besluit – de aanvraag wederom afgewezen.
Op 9 augustus 2015 heeft eiser beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
Op 8 oktober 2015 heeft de staatssecretaris een verweerschrift ingediend.
Op 30 oktober 2015 heeft eiser het beroep aangevuld, onder meer met een verzoek om schadevergoeding.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 17 november 2015, tegelijkertijd met de behandeling van het beroep met zaaknummer 15 / 3924 ( [naam eiser2] ).
Eiser en zijn gemachtigde waren daarbij aanwezig.
De staatssecretaris liet zich vertegenwoordigen door mr. R. van den Boom en mr. T.J. Sterkenburg.
Overwegingen
1.1.
Eiser is lid van een gilde dat is niet gecertificeerd door de Koninklijke Nederlandse Schietsport Associatie (hierna: KNSA). Eiser wil de schietsport bij zijn gilde blijven beoefenen. Met het oog hierop heeft hij de aanvraag gedaan.
1.2.
De korpschef heeft de aanvraag afgewezen. Daartoe heeft hij aangevoerd dat geen sprake is van een redelijk belang bij de verlening van het verlof, aangezien eisers gilde niet door de KNSA is gecertificeerd. In dit kader heeft de korpschef verwezen naar artikel 28, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet wapens en munitie (hierna: Wmm), de artikelen 43 en 43a van de Regeling wapens en munitie (hierna: Rwm) alsmede onderdeel B/2.4.1 van de Circulaire wapens en munitie (hierna: Cwm), zoals die bepalingen luidden toen het primaire besluit werd genomen.
Eiser heeft de rechtmatigheid van het primaire besluit betwist. Daartoe heeft hij aangevoerd dat het niet gecertificeerd zijn van een schietvereniging geen geldige grondslag voor het weigeren van een verlof vormt. In dit kader heeft eiser verwezen naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS) van 20 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2080) en 24 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2557).
De staatssecretaris heeft de aanvraag wederom afgewezen. Daartoe heeft hij aangevoerd dat de aanvrager een gevaar voor de openbare orde en de veiligheid kan vormen, aangezien eisers gilde niet door de KNSA is gecertificeerd. In dit kader heeft de korpschef onder meer verwezen naar artikel 28, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wmm, de artikelen 43 en 43a van de Rwm alsmede onderdeel B/2.4.1 van de Cwm, zoals die bepalingen luidden toen het bestreden besluit werd genomen.
2.1.
Partijen worden verdeeld gehouden door het antwoord op de vraag of de staatssecretaris aan eiser een verlof mag onthouden omdat het gilde niet door de KNSA is gecertificeerd.
Eiser staat op het standpunt dat de artikelen 43 en 43a van de Rwm onverbindend zijn en buiten toepassing moeten blijven. Daartoe voert hij in hoofdzaak aan dat toepassing van die bepalingen overeenkomstig het bepaalde in de Cwm leidt tot een ontoelaatbare aantasting van het – in artikel 11, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) neergelegde – grondrecht op vrijheid van vereniging.
De staatssecretaris huldigt de opvatting dat de artikelen 43 en 43a van de Rwm verbindend zijn en aan eiser kunnen worden tegengeworpen. Daartoe verwijst hij naar zijn besluit van 25 juni 2014 – zoals gepubliceerd in de Staatscourant (jaargang 2014, nummer 18.098) en in werking getreden per 2 juli 2014 – waarbij artikel 43a van de Rwm is vastgesteld en artikel 43 van Pro de Rwm is gewijzigd. Volgens de staatssecretaris is aldus afdoende gereageerd op de kritiek die de AbRS in haar uitspraken van 20 november 2013 en 24 december 2014 heeft geventileerd.
2.2.
Eiser wil dat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, het bestreden besluit vernietigt en zelf in de zaak voorziet door de staatssecretaris – onder oplegging van een dwangsom – te gelasten het op 16 april 2014 gevraagde verlof alsnog te verlenen.
Daarnaast verzoekt eiser de rechtbank om de staatssecretaris te veroordelen tot vergoeding van zowel immateriële schade van € 3.000 als het betaalde griffierecht en de gemaakte proceskosten. De rechtbank zal dit verzoek krachtens artikel 8:91, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bij de beoordeling van het beroep betrekken.
3.1.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van het EVRM mag de uitoefening van deze rechten aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.
3.2.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Wmm is het verboden een wapen of munitie van de categorieën II of III voorhanden te hebben.
Ingevolge artikel 26, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wmm is het eerste lid niet van toepassing op personen die houder zijn van een verlof als bedoeld in artikel 28, eerste lid, voor zover dit verlof reikt.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Wmm wordt verlof tot het voorhanden hebben van een wapen en munitie, uitsluitend voor wapens en munitie behorend tot categorie III, verleend door de korpschef.
Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wwm wordt een verlof verleend indien:
( a) een redelijk belang de verlening van het verlof vordert;
( b) de aanvrager geen gevaar voor zichzelf, de openbare orde of veiligheid kan vormen;
( c) de aanvrager tenminste de leeftijd van achttien jaren heeft bereikt, behoudens afwijking voor leden van een schietvereniging.
3.3.
Ingevolge artikel 43, vijfde lid, van de Rwm wordt een verlof tot het voorhanden hebben van wapens en munitie, als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Wmm, ten behoeve van de schietsport alleen verleend voor de wapens en munitie waarmee de sportschutter een schietsportdiscipline beoefent binnen het verband van zijn schietvereniging die voldoet aan de eisen als bedoeld in artikel 43a.
Ingevolge artikel 43a, eerste lid, van de Rwm kan een verlof tot het voorhanden hebben van wapens en munitie, zoals bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Wmm, worden verleend aan een schietvereniging die is gecertificeerd door een organisatie die door de minister van Veiligheid en Justitie (hierna: minister) is aangewezen.
4. Volgens onderdeel B/2.1.1 van de Cwm moet een schietsportvereniging door de KNSA zijn gecertificeerd.
Volgens onderdeel B/2.4.1 van de Cwm kan een sportschutter een verlof tot het voorhanden hebben van wapens en munitie ten behoeve van de schietsport – dit wil zeggen: het in wedstrijdverband beoefenen van een door de KNSA erkende of gereglementeerde tak van schietsport – verkrijgen.
5.1.
De rechtbank constateert allereerst dat het in beginsel is verboden om een wapen van categorie III voorhanden te hebben, en dat de staatssecretaris slechts een uitzondering wil maken voor sportschutters en niet tevens voor andere personen.
Eiser, die zelf sportschutter is, heeft de rechtmatigheid van die beleidsmatige keuze van de staatssecretaris niet ter discussie gesteld. Ook de rechtbank acht het niet onredelijk om het verlenen van een verlof te beperken tot een specifieke categorie personen, mede gezien de substantiële risico’s van de beschikbaarheid van wapens voor aantasting van de openbare orde en veiligheid.
5.2.
Uit artikel 43, vijfde lid, van de Rwm vloeit voort – en door de gemachtigden van de staatssecretaris is ter zitting bevestigd – dat een sportschutter lid van een vereniging moet zijn om voor verlening van een verlof in aanmerking te komen. Die bepaling vormt dus een aantasting van het aan eiser toekomende recht om zich niet te hoeven verenigen. Daarom komt artikel 43, vijfde lid, van de Rwm in strijd met artikel 11, eerste lid, van het EVRM, tenzij sprake is van een gerechtvaardigde beperking als genoemd in artikel 11, tweede lid, van het EVRM.
Volgens de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 10 juli 1998 met zaaknummer 57/1997/841/1047, inzake [naam eiser3] en anderen tegen Griekenland, kunnen enkel overtuigende en dwingende redenen een beperking van de vrijheid van vereniging rechtvaardigen. Deze beperking moet evenredig zijn aan het ermee beoogde doel, en de redenen ervoor dienen relevant en voldoende te zijn.
Aan de hand van deze uitgangspunten overweegt de rechtbank het volgende.
5.3.1.
Het belang van openbare orde en veiligheid – in de zin van artikel 11, tweede lid, van het EVRM en artikel 28, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wmm (bezien in samenhang met artikel 26, vierde lid, van de Wmm) – vereist een adequaat overheidstoezicht op de wijze waarop een sportschutter met wapens omgaat. Naar het oordeel van de rechtbank is het lidmaatschap van een schietvereniging een passend en proportioneel middel om concreet gestalte aan het zojuist bedoelde toezicht te geven.
5.3.2.
In het verlengde hiervan is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris eisen mag – en moet – stellen aan schietverenigingen om te waarborgen dat daadwerkelijk actief wordt gecontroleerd of de individuele leden van die verenigingen op een verantwoorde wijze met wapens omgaan. Het is namelijk zinloos – en daarmee onevenredig – om een sportschutter te verplichten om lid van een vereniging te worden, als die vereniging niet is gehouden tot het houden van toezicht op de betrokkene.
5.3.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is het certificeren van een vereniging een passend en proportioneel middel om na te gaan of een vereniging redelijkerwijs in staat is om daadwerkelijk actief te controleren of een sportschutter op een verantwoorde wijze met wapens omgaat. Het belang van openbare orde en veiligheid vormt immers niet alleen een geldige reden voor het stellen van eisen aan sportschutters en schietverenigingen, maar ook een geldige reden om actief te onderzoeken of de betreffende verenigingen zich aan de gestelde eisen houden, mede gezien de grote gevaren die de beschikbaarheid van wapens met zich brengen.
5.3.4.
Verder is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris de bevoegdheid tot het certificeren mag neerleggen bij een niet direct onder zijn verantwoordelijkheid werkzame instantie, mits aan drie voorwaarden wordt voldaan. In de eerste plaats moeten de aan de schietverenigingen – door middel van certificering – gestelde eisen (hierna: eisen) zich strikt beperken tot aspecten in het belang van openbare orde en veiligheid. In de tweede plaats moeten de eisen zijn neergelegd in een wet in formele zin of een door de minister vastgesteld besluit, of in een regeling die aan de schriftelijke goedkeuring van de minister is onderworpen. In de derde plaats moet tegen beslissingen van een certificerende instantie een met voldoende processuele waarborgen omklede rechtsgang openstaan voor in ieder geval de schietvereniging die wil worden gecertificeerd.
5.3.5.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit waren – en thans zijn – de eisen niet alleen neergelegd in (artikel 43a van) de Rwm en (de onderdelen B/2.1.1 en B/2.4.1 van) de Cwm, maar ook in het reglement van de KNSA (hierna: reglement). Dit blijkt uit onderdeel B/2.1.1 van de Cwm (Staatscourant 2015, nummer 3.517, bladzijde 33): “De KNSA toetst de vereniging ter certificering in ieder geval aan de volgende voorwaarden (…)”.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bestond – en thans bestaat – geen wettelijk voorschrift op grond waarvan het reglement van de KNSA aan schriftelijke goedkeuring van de minister was onderworpen.
De rechtbank is van oordeel dat de door de KNSA gestelde eisen zich ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet strikt beperkten – en zich thans beperken – tot aspecten in het belang van openbare orde en veiligheid. In ieder geval treden de eisen die beogen “het goede imago” van de schietsport te dienen, naar het oordeel van de rechtbank, buiten de kaders van artikel 11, tweede lid, van het EVRM en artikel 28, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wmm, al was het maar omdat onduidelijk is waaruit dat imago zou behoren te bestaan.
Buiten twijfel staat dat de rechtmatigheid van een beslissing van (het bestuur van) de KNSA om een vereniging niet te certificeren, bij een onafhankelijke rechter ter discussie kan worden gesteld.
5.4.
Op basis van het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat artikel 43a van de Rwm
– en daarmee ook artikel 43, vijfde lid, van de Rwm – onverbindend zijn en bij de beslissing op de aanvraag buiten toepassing moeten blijven. Naar het oordeel van de rechtbank hebben deze bepalingen namelijk tot gevolg dat het recht van eiser om zich niet te verenigen, ernstiger wordt aangetast dan artikel 11, tweede lid, van het EVRM toelaat. Immers, niet alle beperkingen zijn bij wet voorzien, waarbij de rechtbank vooral doelt op de door de KNSA gestelde eisen die niet voortvloeien uit de Wmm, de Rwm en de Cwm. Bovendien strekken niet alle beperkingen tot bescherming van de in artikel 11, tweede lid, van het EVRM opgesomde belangen, namelijk in ieder geval de beperkingen die slechts “het goede imago” van de schietsport beogen te beschermen.
6.1.
De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van Pro de Awb) en het motiverings-beginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris het bestreden besluit ten onrechte gebaseerd op de artikelen 43 en 43a van de Rwm, zoals die bepalingen toentertijd luidden.
6.2.
De rechtbank ziet geen ruimte om het geschil definitief te beslechten. Dat vergt immers een nader feitenonderzoek en een daarop gestoelde belangenafweging waartoe zij niet is geroepen.
De rechtbank ziet evenmin aanleiding tot toepassing van de zogeheten ‘bestuurlijke lus’. Zij verwacht namelijk dat de staatssecretaris geen gebruik zal maken van de mogelijkheid om de zojuist aangeduide gebreken te herstellen, maar deze kwestie zo snel mogelijk aan de AbRS wenst voor te leggen. De rechtbank respecteert die wens, mede omdat ook eiser zo snel mogelijk definitief wil weten of de artikelen 43 en 43a van de Rwm de kritiek van de AbRS kunnen doorstaan.
6.3.
Het vorenstaande heeft tot gevolg dat de staatssecretaris een nieuwe beslissing op het administratief beroep moet nemen, met inachtneming van deze uitspraak. De staatssecretaris krijgt hiervoor zestien weken de tijd, gelet op het bepaalde in artikel 7:24, eerste lid, van de Awb.
7.1.
De rechtbank zal het verzoek om vergoeding van schade afwijzen. Het primaire besluit – dit is de rechtshandeling die naar zeggen van eiser schade heeft veroorzaakt – geldt immers nog steeds. Of dit besluit uiteindelijk stand houdt en (on)rechtmatig is, wordt niet eerder duidelijk dan na de tweede beslissing op het administratief beroep.
7.2.
Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
7.3.
De rechtbank zal de staatssecretaris veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eiser wegens de door Van den Wijngaard verleende rechtsbijstand heeft gemaakt. De rechtbank stelt deze kosten – met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht – vast op een bedrag van in toaal (980 : 2 =) € 490. Hierbij neemt zij allereerst in aanmerking dat (a) de indiening van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting goed zijn voor in toaal (1 + 1 =) 2 ‘procespunten’, (b) elk ‘procespunt’ een waarde van € 490 vertegenwoordigt en (c) de zaak een gemiddeld gewicht heeft. Verder merkt de rechtbank de zaken 15 / 3924 (Elings) en 15 / 5516 (Van Spaandonk) aan als samenhangende zaken, aangezien de beroepsgronden in beide zaken identiek zijn.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- gelast de staatssecretaris binnen zestien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het administratief beroep te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 167 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 490.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. Th. Peters en mr. C.A.F. van Ginneken, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.