Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 15/2416, 15/2418, 15/2420, 15/2422, 15/2424, 15/2426, 15/2428, 15/2430 en 15/2432
uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank in de zaken tussen
[naam eiser], te [vestigingsplaats1], eiseres,
gemachtigde: mr. W.E.H. Sloots
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borsele, verweerder.
Als derde partij hebben aan het geding deelgenomen:
[naam belanghebbende1], te [woonplaats1];
[naam belanghebbende2],te [woonplaats2];
[naam belanghebbende3],te [woonplaats3];
[naam belanghebbende4],te [woonplaats4];
[naam belanghebbende5],te [woonplaats5];
[naam belanghebbende6],te [woonplaats6];
[naam belanghebbende7],te [woonplaats6];
[naam belanghebbende8],te ’s-[woonplaats7];
[naam belanghebbende9],te [woonplaats8].
vergunninghouders, gemachtigde: mr. M.J.C. Mol.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen negen afzonderlijke besluiten van verweerder van 20 februari 2015 (bestreden besluiten) inzake omgevingsvergunningen voor het plaatsen en in gebruik hebben van anti-hagelgeneratoren op nader aangeduide percelen binnen de gemeente Borsele.
Tevens heeft zij op 12 april 2015 de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen met betrekking tot de aan [naam belanghebbende1] verleende vergunning.
Bij uitspraak van 29 mei 2015 heeft de voorzieningenrechter besloten om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (de StAB) als deskundige in te schakelen. Daarbij zijn ook de bodemprocedures inzake de omgevingsvergunningen voor de acht andere anti-hagelgeneratoren betrokken.
Op 20 augustus 2015 heeft de StAB verslag uitgebracht van het onderzoek.
Op 18 september 2015 heeft de gemachtigde van eiseres gereageerd op het verslag.
Op 25 september 2015 hebben verweerder en de gemachtigde van vergunninghouders gereageerd op het verslag.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 15 december 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. W.E.H. Sloots, haar voorzitter [naam voorzitter1] en haar secretaris [naam secretaris1] Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger1], [naam vertegenwoordiger2] en [naam vertegenwoordiger3]. Vergunninghouders zijn gehoord bij monde van hun gemachtigde mr. M.J.C. Mol. Vergunninghouders [naam belanghebbende2], [naam belanghebbende3], [naam belanghebbende4], [naam belanghebbende5], [naam belanghebbende6], [naam rechtsopvolger] (rechtsopvolger van [naam belanghebbende8] en [naam belanghebbende9] zijn tevens in persoon verschenen.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
De negen vergunninghouders zijn fruittelers binnen de gemeente Borsele. Zij hebben verweerder verzocht om een omgevingsvergunning voor het plaatsen en in gebruik hebben van een anti-hagelgenerator. Met een anti-hagelgenerator worden door middel van explosies schokgolven geproduceerd, waarmee beoogd wordt te voorkomen dat hagelbuien schade kunnen toebrengen aan fruit.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de gevraagde vergunningen verleend.
2.1
Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb, worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.2
Vergunninghouders hebben betoogd dat eiseres niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb.
2.3
Eiseres heeft statutair ten doel het instandhouden en beschermen van de natuurlijke, cultuurhistorische en landschappelijke waarden van de [naam landschap]. Daarnaast heeft zij als doel het op korte en lange termijn tegengaan van directe en indirecte negatieve invloeden op de natuur, het landschap en de cultuurhistorie van de [naam landschap] en de daarbij behorende waarden.
2.4
In de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 april 2014, ECLI:NL:RBZWB:2014:2751, is eiseres aangemerkt als belanghebbende bij haar beroep tegen de omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting met een anti-hagelgenerator aan het [adres1] te [woonplaats9]. In navolging van die uitspraak overweegt de rechtbank dat het beschermen van de natuurlijke waarden onderdeel uitmaakt van de doelstelling van eiseres, dat stilte een natuurwaarde betreft en dat deze natuurwaarde verstoord wordt door het geluid van de anti-hagelgeneratoren met een gemiddeld bron-vermogen van meer dan 120 dB(A). Daarnaast heeft eiseres al eerder procedures gevoerd, teneinde het gebruik van anti-hagelgeneratoren te voorkomen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres, gelet op haar statutaire doelstelling en haar feitelijke activiteiten, als belanghebbende in de zin van de Awb dient te worden aangemerkt. Het beroep van eiseres is derhalve ontvankelijk.
3.1
Artikel 8:69a, van de Awb, bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
3.2
Verweerder en vergunninghouders hebben zich op het standpunt gesteld dat eventuele overschrijdingen van gehanteerde toetsingskaders voor geluid niet tot vernietiging van de bestreden vergunningen kunnen leiden, omdat artikel 8:69a van de Awb daaraan in de weg staat.
3.3
De rechtbank stelt voorop dat uit de memorie van toelichting op het wetsvoorstel van de Crisis- en herstelwet (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, p. 49) kan worden afgeleid dat de wetgever met dit artikel de eis heeft willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten en dat de bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad. Diezelfde gedachte ligt blijkens de memorie van toelichting op het wetsvoorstel Aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, p. 18) ten grondslag aan het artikel 8:69a van de Awb. Zoals hiervoor in rechtsoverweging 2.4 is aangegeven is het belang van eiseres in de onderhavige beroepen gelegen in het beschermen van de stilte. Daarmee is gegeven dat de normen die strekken tot bescherming van de stilte (dan wel tot regulering van inbreuken op die stilte), ook de bescherming beogen van dit belang van eiseres. De stelling dat niet voldaan wordt aan het relativiteitsvereiste, snijdt daarom geen hout.
4.1
Eiseres heeft gewezen op de lijst van deelnemers die is gevoegd bij elke aanvraag. Daarmee hebben de aanvragers beoogd om de woningen van de desbetreffende deelnemers buiten de geluidsmetingen te houden omdat ze op deze wijze tot de inrichting gerekend zouden moeten worden. Volgens eiseres is verweerder hier ten onrechte in meegegaan.
4.2
De rechtbank overweegt dat verweerder de deelnemers heeft aangemerkt als mede-aanvragers, dat verweerder de vergunningen tevens aan de deelnemers heeft verleend en hun woningen heeft aangemerkt als bedrijfswoningen. Ter zitting hebben vergunninghouders uiteengezet dat de inrichtingen (de anti-hagelgeneratoren) strategisch geplaatst worden op de percelen van de hoofdaanvragers, zodanig dat er geen overlapping is als zij in werking zijn. Voorts hebben zij aangegeven dat alle aanvragers mede-eigenaar zijn, dat zij als hoofdaanvrager als eerste verantwoordelijk zijn voor het drijven van de inrichting (de bediening van de anti-hagelgenerator) en dat alle aanvragers in overeenkomsten de volgorde van deze verantwoordelijkheid hebben vastgelegd. Daarnaast hebben de aanvragers in deze overeenkomsten afspraken vastgelegd omtrent onder meer het onderhoud van de anti-hagelgeneratoren en de kosten van dat onderhoud. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat ook de mede-aanvragers belanghebbende zijn bij de aanvraag en dat verweerder gevolgd kan worden in zijn standpunt dat de woningen van alle mede-aanvragers moeten worden aangemerkt als bedrijfswoningen.
5.1
Artikel 3 van Pro de ‘Geluidverordening buitengebied Borsele 2011’ (hierna: de Geluidverordening) bepaalt - voor zover hier van belang - dat voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT ) ten gevolge van inrichtingen die zijn gelegen in de aangewezen zones geldt dat de niveaus op de gevel van geluidgevoelige bestemmingen, of wanneer er geen woning binnen 50 m staat, de afstand van 50 m vanaf het bouwblok, binnen de in tabel 1 genoemde dagdelen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden voor de betreffende zones.
Tabel 1: Richt- en grenswaarden voor het gebied I (extra geluidruimte)
Gebied I
Referentieniveau
Beleid voor bedrijven
Richtwaarde (etmaalwaarde)
Grenswaarde (etmaalwaarde
Zone 1
45-50 dB(A)
Tot maximaal 5 dB(A) extra geluidruimte boven wettelijke waarde
Dag: 50
Avond: 45
Nacht: 40
Dag: 50
Avond: 45
Nacht: 40
Zone 2
40-45 dB(A
Ontheffing mogelijk tot maximaal 5 dB(A) extra geluidruimte boven wettelijke waarde
Dag: 45
Avond: 40
Nacht: 35
Dag: 50
Avond: 45
Nacht: 40
Ingevolge artikel 14 kan Pro het college afwijken van de bepalingen in de verordening, indien naar zijn oordeel een strikte toepassing daarvan voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de bepaling(en) te dienen doelen, dan wel zou leiden tot onbillijkheden van zwaarwegende aard.
Artikel 14 van Pro de Geluidverordening was voor verweerder de grondslag voor het vaststellen van de ‘Beleidsregel anti-hagelgeneratoren gemeente Borsele 2013’ (hierna: de Beleidsregel).
Krachtens artikel 1, eerste lid 1, van de Beleidsregel, kan het college van burgemeester en wethouders besluiten dat de opgenomen geluidgrenswaarden in tabel 1 behorende bij artikel 3 van Pro de Geluidverordening niet van toepassing zijn op een anti-hagelgenerator.
Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel kan het in lid 1 genoemde besluit uitsluitend genomen worden op basis van een akoestisch onderzoek en een daarop gebaseerd onderzoek naar de gevolgen voor de volksgezondheid per anti-hagelgenerator, behorende bij de aanvraag om omgevingsvergunning anti-hagel generator.
Aan de in geding zijnde omgevingsvergunningen liggen akoestische onderzoeken van [naam adviesbureau] ten grondslag. Mede op basis van de desbetreffende rapporten heeft de GGD Zeeland onderzoek ingesteld naar de gevolgen voor de volksgezondheid.
5.2
Verweerder heeft bij de verlening van de omgevingsvergunningen, onder verwijzing naar de brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 22 mei 2013, getoetst aan de ‘Handreiking industrielawaai en vergunningverlening’ (hierna: de Handreiking). Blijkens de akoestische onderzoeken van [naam adviesbureau] is de geluidsbelasting vanwege de anti-hagelgeneratoren bij de dichtstbijzijnde woningen hoger dan in de Handleiding aanbevolen richtwaarde van 40 dB(A) etmaalwaarde voor een landelijke omgeving en ook hoger dan de in de Handreiking genoemde bovengrenzen van 50 dB(A) etmaalwaarde voor nieuwe inrichtingen. Afhankelijk van de locatie waarvoor vergunning is verleend, wordt de richtwaarde van 40 dB(A) ter plaatse van de dichtstbijzijnde woningen met 16 dB(A) tot 32 dB(A) overschreden. Ook worden bij alle vergunde locaties de in de Handreiking aanbevolen grenswaarden voor het maximale geluidsniveau (piekgeluiden) van 70 dB(A), 65 dB(A) en 60 dB(A) overschreden, oplopend tot 98 dB(A).
De GGD Zeeland acht gezondheidseffecten door het geluid van de anti-hagelgeneratoren, zoals verhoogde bloeddruk en hart- en vaatziekten, niet waarschijnlijk.
5.3
De StAB heeft in het verslag van 20 augustus 2015 aangegeven dat in de, van de omgevingsvergunningen deel uitmakende, akoestische onderzoeken van [naam adviesbureau] ten onrechte rekening is gehouden met een (uniforme) aftrek van 10 dB, waardoor de geluidsniveaus tot maximaal 10 dB zijn onderschat en de geluidscontouren te klein zijn vastgesteld. Hierdoor vallen volgens de StAB de overschrijdingen van de richt- en grenswaarden uit de Handreiking ook maximaal 10 dB(A) hoger uit. Daarnaast heeft de StAB geconcludeerd dat de 55 dB(A) contour van vergunninghouder [naam belanghebbende4] onjuist is berekend doordat de toeslag voor impulsachtig geluid ten onrechte niet in rekening is gebracht. De berekeningsresultaten voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau zijn daardoor met 5 dB(A) onderschat.
5.4.1
Deze bevindingen van de StAB leiden de rechtbank tot de conclusie dat de beroepen van eiseres gegrond zijn en dat de bestreden besluiten daarom in aanmerking komen voor vernietiging.
5.4.2
Van de zijde van verweerder en vergunninghouders is er op gewezen dat in de eerdere versies van de akoestische onderzoeken van [naam adviesbureau] geen 10 dB(A) aftrek is toegepast en dat de GGD Zeeland zich op de desbetreffende rapporten heeft gebaseerd.
5.4.3
De rechtbank ziet hierin geen aanleiding de geconstateerde gebreken te passeren, zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen.
Daartoe is het volgende overwogen.
6.1
De anti-hagelgeneratoren zijn vergunningplichtig sedert de invoering op 1 januari 2013 van categorie 2.7, aanhef en onder q (inmiddels vernummerd tot s), van onderdeel C van bijlage I van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Uit artikel 2.14, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vloeit voort dat omgevingsvergunningen voor het oprichten en in werking hebben van anti-hagelgeneratoren, slechts geweigerd kunnen worden in het belang van de bescherming van het milieu.
6.2
Met het vergunningplichtig maken van de anti-hagelgeneratoren is beoogd om aan het bevoegd gezag de mogelijkheid te bieden om het gebruik ervan toe te staan. Daartoe dient het bevoegd gezag alle betrokken belangen af te wegen. In de bestreden besluiten heeft verweerder een aantal belangen geïnventariseerd en tegen elkaar afgewogen. De conclusie luidt dat het negatieve effect op het relatief stille buitengebied van Borsele, gelet op de beperkte frequentie en duur van het gebruik, aanvaardbaar wordt geacht, dat negatieve gezondheidseffecten voor omwonenden niet waarschijnlijk zijn en dat daarom de bedrijfseconomische belangen van vergunninghouders prevaleren.
6.3
De rechtbank overweegt dat, naar niet in geschil is, de anti-hagelgeneratoren teveel geluid produceren om aan de richt- en grenswaarden van de Handreiking te kunnen voldoen en dat, volgens de StAB, evenmin aan de grenswaarden uit de ‘Circulaire schietlawaai’ kan worden voldaan. Dit benadrukt de uitzonderingspositie van de anti-hagelgeneratoren. Voorts overweegt de rechtbank dat de wetgever het mogelijk heeft gemaakt om op basis van een belangenafweging niettemin tot vergunningverlening over te kunnen gaan. De rechtbank kan verweerder volgen in het standpunt dat de bedrijfsbelangen van vergunninghouders en het ontbreken van gezondheidseffecten, als zwaarwegend gekenmerkt kunnen worden. Maar verweerder heeft verzuimd de natuurlijke waarden van de [naam landschap] in kaart te brengen. Dit is het belang dat eiseres in deze procedures behartigt. Gegeven de uitzonderingspositie van de anti-hagelgeneratoren klemt het ook dat de frequentie en de gebruiksduur ervan niet beperkt is in de vergunningvoorschriften. De rechtbank begrijpt dat een dergelijke beperking bezwaarlijk vooraf aangebracht kan worden omdat de frequentie en de duur van hagelbuien onvoorspelbaar is. Maar daardoor kan ook de omvang van de inbreuk op de natuurwaarden van de [naam landschap] niet bepaald worden. Naar het oordeel van de rechtbank dient verweerder een serieus onderzoek in te stellen naar de invloed van de anti-hagelgeneratoren op de ter plaatse aanwezige natuurwaarden. Daarbij mag worden uitgegaan van de conclusie van de StAB dat van cumulatie van geluid in strikte zin geen sprake zal zijn. Ten slotte dient in dat onderzoek ook betrokken te worden of het zogeheten stille anti-hagelkanon als best beschikbare techniek aangemerkt kan worden. Het bronvermogen van het stille anti-hagelkanon bedraagt 84 d(B) tegenover 120 dB(A) van de vergunde anti-hagelgeneratoren, terwijl voor beide apparaten tot op heden geen wetenschappelijk bewijs geleverd is dat zij de neerslag van hagel kunnen voorkomen.
7. Resumerend komt de rechtbank tot de conclusie dat de beroepen gegrond zijn en dat de bestreden besluiten vernietigd dienen te worden. Verweerder dient opnieuw in de zaak te voorzien, met inachtneming van deze uitspraak. Vanwege het bijzondere karakter van het door verweerder in te stellen onderzoek, zal daarvoor een termijn gegund worden van zes maanden, ingaande op de dag dat deze uitspraak onherroepelijk is geworden.
Voorts dient het griffierecht in alle 9 beroepen aan eiseres vergoed te worden en zal de rechtbank verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.488,-- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,-- en een wegingsfactor 1,5).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op binnen zes maanden nadat deze uitspraak onherroepelijk is geworden nieuwe besluiten te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- gelast verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van (in totaal) € 2.979,-- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.490,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, voorzitter, en mr. J.F.I. Sinack en mr. S. Ketelaars-Mast, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 februari 2016.
P.H.M. Verdonschot, griffier C.A.F. van Ginneken, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.