Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/4607 WVW
uitspraak van 14 maart 2016 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. T. Möller,
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 29 mei 2015 (bestreden besluit) van het CBR inzake het intrekken van de aan eiseres afgegeven verklaring van rijvaardigheid.
Het CBR heeft – onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht – een verzoek gedaan inzake de beperking van de kennisneming van een deel van de op de zaak betrekking hebbende stukken. De rechtbank heeft bij beslissing van 26 januari 2016 bepaald dat beperking van de kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. Eiseres heeft de rechtbank vervolgens toestemming gegeven om mede op grond van die stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 3 februari 2016. Deze zaak is gelijktijdig behandeld met de zaak met zaaknummer BRE 15/4791 WVW. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en [naam tolk] , tolk in de Arabische taal. Het CBR heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H.A. van der Grinten en [naam vertegenwoordiger] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres heeft op respectievelijk 8 april 2011, 16 mei 2011, 15 juli 2011, 10 augustus 2011, 9 januari 2012, 10 februari 2012, 13 november 2012, 1 februari 2013 en 5 april 2013 via [naam rijschool1] te [vestigingsplaats1] en [naam rijschool2] te [vestigingsplaats2] examen gedaan bij het CBR om in bezit te komen van een verklaring voor rijvaardigheid. Voor deze rijvaardigheidsexamens is eiseres niet geslaagd. Op 10 juli 2013 en 14 augustus 2013 heeft eiseres via [naam rijschool3] te [vestigingsplaats3] opnieuw examen gedaan. Eiseres is op 14 augustus 2013 voor dit examen geslaagd. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR aan eiseres een verklaring van rijvaardigheid afgegeven.
Medio 2014 is het CBR van een samenwerking op de hoogte geraakt tussen een bij hem werkzame examinator en een aantal rijscholen, waaronder [naam rijschool3] . Uit een vergelijking van slagingspercentages is bij het CBR het vermoeden ontstaan dat kandidaten van deze betreffende rijscholen niet op een juiste wijze werden geëxamineerd door de betreffende examinator.
Het CBR heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau ingeschakeld om nader onderzoek te doen naar het handelen van de betreffende examinator. De uitkomsten van dit onderzoek hebben ertoe geleid dat het CBR op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 bij de politie aangifte heeft gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting.
Naar aanleiding hiervan heeft de politie een onderzoek ingesteld. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een bestuurlijke rapportage van 21 januari 2015. In deze rapportage is vermeld dat uit het onderzoek is gebleken dat de examinator van 1 januari 2011 tot en met 3 oktober 2014 in nauwe en bewuste samenwerking met 6 verdachte rijscholen, kandidaten – tegen betaling – onterecht liet slagen voor het rijvaardigheidsexamen. Om inzicht te krijgen hoeveel kandidaten in de bewuste periode ten onrechte zijn geslaagd voor hun rijvaardigheidsexamen heeft de politie nader onderzoek gedaan, waarbij de volgende 9 indicatoren zijn gehanteerd:
de kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
de kandidaat heeft rijexamen gedaan via 1 van de 6 verdachte rijscholen:
er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie;
de kandidaat is na 4 keer te zijn gezakt veranderd naar één van de verdachte rijscholen;
uit het proces-verbaal blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd;
uit tapgesprekken blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en één van de rijschoolhouders;
uit sms/WhatsApp-berichten blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en één van de rijschoolhouders;
uit aanvullende sms/WhatsApp-berichten blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en één van de rijschoolhouders;
betrokkenheid bij verkeersincidenten.
Toepassing van de eerste twee indicatoren heeft geleid tot een aantal van 289 kandidaten. Volgens de politie ontstaat pas een redelijk vermoeden dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd als naast de eerste twee indicatoren, minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Bij 197 kandidaten, waaronder eiseres, heeft de politie vastgesteld dat één of meer van de aanvullende indicatoren van toepassing zijn.
Het CBR heeft de door de politie gehanteerde indicatoren en uitgangspunten overgenomen. Daarbij heeft het CBR wel indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6, inhoudende de aanwezigheid van een tapgesprek en/of communicatie met gebruikmaking van sms of WhatsApp, waaruit blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en één van de rijschoolhouders. Daarnaast heeft het CBR de door de politie gehanteerde indicator 9 niet als indicator gebruikt om te beoordelen of al dan niet tot het intrekken van de verklaring van rijvaardigheid moet worden overgegaan.
Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek van de politie heeft het CBR bij besluit van 6 februari 2015 (primair besluit) de verklaring van rijvaardigheid van eiseres ingetrokken. Hieraan heeft het CBR ten grondslag gelegd dat eiseres examen heeft gedaan bij de betreffende examinator via [naam rijschool3] , één van de verdachte rijscholen. Daarnaast heeft eiseres ten minste 4 keer examen gedaan via een andere rijschool en heeft zij het examen, waarvoor zij is geslaagd, afgelegd in een plaats die ver is verwijderd van haar woonplaats.
Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Bij brief van 18 maart 2015 heeft het CBR – in het kader van een herkansing – eiseres uitgenodigd om op kosten van het CBR opnieuw haar rijvaardigheid te laten beoordelen. Eiseres heeft van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2. Eiseres stelt zich, samengevat, op het standpunt dat het CBR ten onrechte haar verklaring van rijvaardigheid heeft ingetrokken. Volgens eiseres staat niet vast en is evenmin voldoende aannemelijk gemaakt dat aan haar ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven. De indicatoren van het politieonderzoek is daarvoor onvoldoende. Zo wordt in het bestreden besluit vermeld dat de eigenaar van de rijschool een bekennende verklaring heeft afgelegd ten aanzien van het gegeven dat met de examinator fraude is gepleegd met praktijkexamens. Er is echter niet gesteld dat deze eigenaar ook heeft bekend dat sprake was van fraude bij het rijexamen van eiseres. Deze indicator is dan ook niet van toepassing. Eiseres is van mening dat er wel degelijk sprake kan zijn van een zeer ongelukkige samenloop van omstandigheden, dit kan immers niet worden uitgesloten. De reden voor eiseres om rijlessen te nemen op grote afstand van haar woonplaats is gelegen in de omstandigheid dat deze rijschool werd aangeraden door een buurtbewoonster, die goede ervaringen had met deze rijschool. De grote afstand en de hiermee gepaard gaande lange reistijd was voor eiseres geen probleem. Ook de vierde indicator kan volgens eiseres geen stand houden. Eiseres heeft namelijk bij [naam rijschool3] eerder rijexamen gedaan, waarvoor zij niet is geslaagd. Het is daarom zeer onwaarschijnlijk dat eiseres met de intentie om op onrechtmatige wijze te slagen bij de betreffende rijschool rijlessen is gaan volgen. Daarnaast bevat de bestuurlijke rapportage van de politie geen op eiseres toegesneden onderzoek en is zij niet bij naam genoemd door de betreffende examinator in de verhoren door de politie in het strafrechtelijk onderzoek. Direct bewijs van betrokkenheid van eiseres bij de fraude ontbreekt dan ook. Volgens eiseres is geen sprake van een deugdelijk en zorgvuldig feitenonderzoek. Tot slot verzoekt eiseres om een proceskostenvergoeding.
3. Eiseres verwijst in haar beroepschrift eveneens naar hetgeen reeds in het bezwaarschrift is aangevoerd.
In het bestreden besluit heeft het CBR de door eiseres in bezwaar naar voren gebrachte gronden betrokken bij de heroverweging van het primaire besluit. In beroep is het aan eiseres om aan te wijzen op welke onderdelen de uitkomst van de heroverweging niet in rechte stand kan houden. De enkele verwijzing door eiseres naar wat zij in bezwaar heeft aangevoerd is daartoe ontoereikend, gelet op de weerlegging daarvan in het bestreden besluit.
Gelet hierop zal de rechtbank het bestreden besluit uitsluitend beoordelen aan de hand van de in beroep door eiseres naar voren gebrachte gronden, zoals hiervoor weergegeven.
4. Op grond van artikel 107, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW) dient aan de bestuurder van een motorrijtuig op de weg door de daartoe bevoegde autoriteit een rijbewijs te zijn afgegeven voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie waartoe dat motorrijtuig behoort.
Op grond van artikel 50, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen (Reglement) worden verklaringen van rijvaardigheid op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die bij een onderzoek naar de rijvaardigheid voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie waarvoor de verklaring wordt verlangd, aan de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde eisen blijkt te voldoen.
Op grond van artikel 85, eerste lid, van het Reglement registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan, indien de aanvrager naar het oordeel van de examinator bij het onderzoek naar de rijvaardigheid heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen.
5. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het CBR bevoegd is om de verklaring van rijvaardigheid van eiseres in te trekken, nu noch in de WVW noch in het Reglement hiertoe een expliciete bevoegdheid is opgenomen.
Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 16 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP7804) leidt de rechtbank af dat de bevoegdheid van het CBR om een verklaring van rijvaardigheid af te geven ook de bevoegdheid impliceert om een dergelijke verklaring in te trekken. Een expliciete wettelijke grondslag tot intrekking is daartoe niet vereist. De bevoegdheid tot het intrekken van een verklaring van rijvaardigheid door het CBR wordt wel begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
6. De rechtbank acht bij de inhoudelijke beoordeling verder van belang dat de bewijslast bij het CBR ligt, nu het intrekken van de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid een voor eiseres belastend besluit is.
Om aan deze bewijslast te voldoen moet het CBR aannemelijk maken dat de gronden waarop hij de verklaring intrekt zich ook daadwerkelijk voordoen. Het leveren van sluitend, onomstotelijk bewijs is daartoe niet vereist. Het besluit tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid heeft immers geen punitief maar een reparatoir karakter, wat brengt dat de feiten waarop het CBR de intrekking baseert niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid hoeven vast te staan, maar slechts aannemelijk hoeven te zijn. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de AbRS van 7 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4623.
Ter beoordeling aan de rechtbank ligt dan ook de vraag voor of het CBR voldoende aannemelijk heeft gemaakt of de verklaring van rijvaardigheid van eiseres ten onrechte aan haar is afgegeven.
7. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het CBR voor de beoordeling of het aannemelijk is dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan eiseres is afgegeven, heeft aangesloten bij de door politie in de bestuurlijke rapportage uiteengezette indicatoren.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze indicatoren onjuist of onredelijk zijn. Dat de indicatoren geen absolute zekerheid bieden dat aan eiseres ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven is op zichzelf juist, maar die zekerheid is ook niet vereist. Het CBR heeft bij de uitoefening van zijn intrekkingsbevoegdheid dan ook in redelijkheid aansluiting mogen zoeken bij deze indicatoren.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het CBR in redelijkheid als uitgangspunt heeft mogen nemen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één andere indicator aanwezig moet zijn om tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid over te gaan.
8. Het CBR heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat op eiseres de eerste tot en met de vierde indicator van toepassing zijn.
De eerste en tweede indicator houden in dat de kandidaat via 1 van de 6 verdachte rijscholen rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator. Uit de stukken volgt dat eiseres op 14 augustus 2013 via één van de verdachte rijscholen, te weten [naam rijschool3] , in [vestigingsplaats3] rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator. Eiseres heeft dit niet betwist. Gelet hierop zijn de eerste twee indicatoren op eiseres van toepassing.
De derde indicator houdt in dat er een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie bestaat. Uit de stukken blijkt dat eiseres woonachtig is in [woonplaats] gebruik heeft gemaakt van een rijschool in [vestigingsplaats3] en aldaar examen heeft gedaan. De afstand tussen [woonplaats] en die rijschool bedraagt ongeveer 200 kilometer. In hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de derde indicator niet op haar van toepassing is. Zo heeft het CBR toegelicht dat het gebruikelijk is dat kandidaten een rijschool dichtbij hun woning kiezen op een afstand van ongeveer 10 tot 20 kilometer, dit mede gelet op de commerciële belangen, de lesduur en de bekendheid met de omgeving. Daarnaast heeft het CBR toegelicht dat er meer dan 10 examenlocaties dichterbij de woonplaats van eiseres zijn, waarvan er een aantal eveneens zijn gelegen in kleinere plaatsen vergelijkbaar met [vestigingsplaats3] .
De vierde indicator houdt in dat de kandidaat is veranderd naar een verdachte rijschool na 4 eerdere examens. Uit de stukken volgt dat ook deze indicator op eiseres van toepassing is. Zij heeft immers in 2011, 2012 en 2013 eerder 9 keer examen gedaan via een niet verdachte rijschool. Het CBR heeft in redelijkheid in aanmerking mogen nemen dat het onaannemelijk is dat eiseres tijdens het rijexamen op 14 augustus 2013 – zonder het volgen van extra rijlessen bij [naam rijschool3] – wel voldeed aan de wettelijke vereisten om te slagen voor het rijexamen, terwijl eiseres tijdens haar voorlaatste rijexamen op 10 juli 2013 nog op 3 van 7 onderdelen onvoldoende scoorde. Dat eiseres pas bij het tweede examen via [naam rijschool3] is geslaagd leidt er niet toe dat deze indicator niet op haar van toepassing is.
9. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat 4 indicatoren op eiseres van toepassing zijn. Gelet hierop en op de niet betwiste opvallend hoge slagingspercentages van [naam rijschool3] in combinatie met de examinator in de periode waarin eiseres praktijkexamen deed, heeft het CBR voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan eiseres is afgegeven.
Naar het oordeel van de rechtbank was het CBR dan ook bevoegd om de verklaring van rijvaardigheid van eiseres in te trekken.
10. Vervolgens ligt ter beoordeling aan de rechtbank de vraag voor of het CBR in redelijkheid van zijn intrekkingsbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Bij de beantwoording van deze vraag is van belang dat het hier gaat om een discretionaire bevoegdheid. Het gebruik van deze bevoegdheid moet dan ook terughoudend door de rechtbank worden getoetst.
11. De rechtbank is van oordeel dat het CBR in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het intrekken van de verklaring van rijvaardigheid van eiseres gebruik heeft kunnen maken.
Hierbij acht de rechtbank van belang dat het CBR de verkeersveiligheid op de Nederlandse wegen moet waarborgen en moet voorkomen dat personen zich op de weg begeven terwijl het aannemelijk is dat zij op onrechtmatige wijze de verklaring van rijvaardigheid hebben verkregen. Het algemeen belang van de verkeersveiligheid weegt in dit geval zwaarder dan de persoonlijke belangen van eiseres bij het behoud van de verklaring van rijgeschiktheid en haar rijbewijs. Dat eiseres kennelijk zonder incidenten aan het verkeer heeft deelgenomen maakt dit niet anders.
12. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de slotsom dat het CBR op goede gronden de verklaring van rijvaardigheid van eiseres heeft ingetrokken. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand kan blijven.
Het beroep van eiseres zal dan ook ongegrond worden verklaard.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W. Toekoen, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 maart 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.